http://www.tibet.org.tw/com_detail.php?com_id=1227
中共西藏政策的演變
作者:李江琳
自從1951年武裝佔領西藏之後，中共在西藏地區一直施行一套與內地各省不同，也與其他
藏區、其他非漢民族地區不同的政策，這套政策只用於西藏，因此特稱為「西藏政策」。
其實，在討論「政策」之前，我們應該先瞭解「方針」，因為「方針」指的是某個事業的
方向和目標，「政策」是為了實現目標而制定的具體措施，因此「政策」也可以看作是「
方針」的具體化。也就是說，所謂「西藏政策」實際上是為了實現中共有關西藏的某個目
標而制定的一整套具體措施。從中共佔領西藏幾十年的歷史來看，有關西藏的「方針」並
沒有改變，但「政策」卻在不同時期有不同的變化，是一個演變的過程，而且這個過程還
在進行當中。
中共「西藏政策」的演變過程有幾十年的歷史，期間有各種變化，詳細內容當然不是一個
簡短發言中能說清楚的，在此我只能根據一些公開和不公開的檔和資料，對迄今為止的「
西藏政策」演變過程做一個大概的勾勒。
首先，我需要作出兩點說明：
一，我在此所說的「西藏」，指的是目前中國行政體系框架中的西藏自治區，不包括西藏
周邊四省藏區。如果談到當下中國行政體系中分屬於青海、四川、甘肅、雲南的藏區時，
我會加以說明，通常稱之為「四省藏區」；談及全部藏區時，通常我使用「傳統西藏」或
「傳統西藏三區」。
二，我在此所說的「中共西藏政策」，指的是中共在西藏自治區範圍內施行的政策。這一
套政策與周邊四省藏區是不同的。從傳統西藏概念的角度來說，「西藏政策」涵蓋的範圍
是衛、藏、阿裡地區，不涵蓋大部分的康和全部安多。
幾十年來的中共「西藏政策」大致可分為四個階段。這樣劃分的依據主要是中共自身地位
和力量的改變，以及中共整體民族政策的改變。
1.第一階段: 1922-1949
2.第二階段：1949-1959
3.第三階段：1959-1979
4.第四階段：1980 – 至今
第一階段：1922-1949
這個階段是中國「打天下」的階段。中共早期的革命方略受制於共產國際。共產國際對全
世界共產黨實行領導或指導，一度把中國和西藏劃分在不同的部門，因此中共成立時並沒
有單獨的「西藏政策」。直到1950年代初中共軍隊武裝佔領西藏之前，沒有檔或資料顯示
中國曾經在西藏領導過革命。
但是中共早期有一個綱領性的民族政策，所以中共那一時期的「西藏政策」只能說是包含
在其綱領性的民族政策之中。1935-36年紅軍 長征時期，在四川阿壩停留了很長時間。整
個「長征」期間，包括其中最艱苦的「過雪山草地」，都發生在阿壩一帶，也就是傳統西
藏的安多地區。這是中共與藏人的初次接觸。這個接觸有兩重意義：第一，這是以漢人為
主的中共各級領導人第一次與藏人和藏文化接觸；第二，中共在非漢民族地區初次遭遇「
文化衝突」，在語言、文化、心理、生活方式完全不同的地區，中共初次感受到，他們在
同文同種的人群中使用的宣傳鼓動方式失效，他們不得不面對很多新的問題。這段經歷很
大程度上促使中共將其綱領性的民族政策細化，因此中共在藏區曾有短暫的「康藏政策」
。中共與國民政府一樣，對「康」和「藏」有明確的不同指向，將這兩個地區看作是兩個
不同物件。
歷史檔顯示，中共在建政之前的民族政策明顯受蘇聯影響。主張成立中華聯邦，提倡民族
自決權，各民族有自由加入中華聯邦的權利，也就是說有自由不加入中華聯邦的權利。
這個時期的中共民族政策中的一些關鍵主張，後來都發生了重大變化。比較這些檔的原版
和1950年之後公開出版的文本，可見中共建政後，不僅迅速地改變了原先的基本民族政策
，還悄悄刪改了原始檔中的一些詞句。
第二階段：1949-1959
從1949年開始，中共有了真正意義上的「西藏政策」。剛才我提到「方針」、「政策」這
兩個概念之間的關係。在討論「西藏政策」之前，我先簡短說明中共對西藏總的方針是什
麼，瞭解了這個總方針後，對我們理解「西藏政策」的演變應當有所幫助。
什麼是中共對於西藏總的方針呢？我們來看看這兩份檔。第一份是1949年9月3日的新華社
社論；第二份是1950年1月2日毛澤東從蘇聯發給中央和彭德懷、鄧小平等人的電報。第一
份檔公開宣佈西藏是中國領土，中共將要將之「解放」，而且用威脅性的口吻警告其他任
何國家不得干涉。這個社論發表後，中共即開始一連串政治、軍事、外交等方面的安排，
其中很重要的一份檔就是這份毛澤東從蘇聯發來的電報。這份電報不僅說明了佔領西藏的
理由和方式，還說明了佔領之後怎樣「經營」。我認為這就是中共對西藏的兩個基本方針
：一是佔領，二是改造。以後各時期的「西藏政策」看起來似乎變化多端，時緊時鬆，時
而「胡蘿蔔」，時而「大棒」，時而「胡蘿蔔」和「大棒」同時進行，但都沒用脫出「佔
領」和「改造」的範圍。這兩者是互相聯繫、互相強化的，「佔領」鞏固了才能「改造」
，「改造」後又能鞏固和維持「佔領」。
這一階段，也就是1950到1959年這段時間裡，中共的「西藏政策」主要是軍事佔領和鞏固
佔領。軍隊進入西藏並不意味著佔領完成。入藏的頭幾年中，中共對西藏的主要政策是「
統戰」，而不是「發動群眾」搞「階級鬥爭」，因為中共尚未全面佔領西藏，只佔領了幾
個主要城市，而且立足未穩。因此，對達賴喇嘛、班禪喇嘛以及噶廈政府高層官員的統戰
、敦促噶廈政府執行「十七條協議」、推遲對西藏的社會改造，「六年不改」一類的讓步
等策略，主要目的是為了鞏固軍事佔領。
在這十年裡，有兩個值得注意的轉變。
第一個轉變，是中共民族政策的一個關鍵性轉變，即從「民族自決權」轉變為「民族自治
權」。
中共建政後，為何放棄聯邦制轉向民族區域自治制度，體制內外的學者們有各種解釋，但
缺少相關檔來證明。據首任中共中央統戰部長李維漢回憶，這是因為他的建議，考慮到中
國的非漢民族特點與蘇聯不同，是「大分散、小聚居」，但相關資料相當有限，或許有關
文件尚未解密。
但是， 1949年9月7日，周恩來在中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開前，向政協
代表們做了一個報告，題為「關於人民政協的幾個問題」。關於國家制度，周恩來對代表
們作出如下解釋：
關於國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制。現在可以把起草
時的想法提出來，請大家考慮。中國是多民族的國家，但其特點是漢族占人口的最大多數
，有四億人以上；少數民族有蒙族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、夷族〔２７５〕、高
山族等，總起來，還不到全國人口的百分之十。當然，不管人數多少，各民族間是平等的
。首先是漢族應該尊重其他民族的宗教、語言、風俗、習慣。這裡主要的問題在於民族政
策是以自治為目標，還是超過自治範圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用
民族問題來挑撥離間中國的統一。如英帝國主義對西藏及新疆南部的陰謀，美帝國主義對
於臺灣及海南島的陰謀。不錯，這些地方是有少數民族的，但是他們一向是在中國領土之
內。清朝壓迫少數民族的政策，是對滿族以外的民族進行欺騙和屠殺。北洋軍閥政府繼續
了這樣的政策，國民黨反動政府更加深了這樣的政策。我們應該改變這樣的政策，把各民
族團結成一個大家庭，防止帝國主義的挑撥分化。……
任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏
、臺灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點
，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。今天到會的許多人是民族代表，我
們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯邦，但卻主張民族
區域自治，行使民族自治的權力。(《周恩來統一戰線文選》139-140頁)
這段話可視為周恩來代表中共中央對放棄「聯邦制」、將「民族自決」變為「民族自治」
這一重大轉變的解釋。其要點是（1）中國是漢族為主的國家；（2）防止「帝國主義利用
民族問題來挑撥離間中國的統一」。前者為放棄「聯邦制」的理由，後者為將「民族自決
權」改為「民族自治權」的理由。
既然有此改變，「康藏人民徹底脫離英國和中國而獨立」當然也就不再提了，而且後來還
通過對原始檔的刪改來篡改歷史。
第二個重大轉變發生在1955年底和1956年初。在當時全國農業合作化高潮時期，中共中央
決定在四省藏區開展以土改和合作化為中心的強制性社會改造。改造的方式是相當暴力的
，結果是迅速引發了藏人的激烈反抗。中共稱之為「反革命武裝叛亂」，調動軍隊鎮壓，
土改演變成一場相當規模的戰爭。整個過程我在《當鐵鳥在天空飛翔：1956-1962青藏高
原上的秘密戰爭》一書中有詳細描述。然而，當中共決定「江東（金沙江以東）堅決改」
的同時，卻同時決定西藏「六年不改」，金沙江以東戰火紛飛的同時，西藏卻在大後撤。
不過，這並不意味著中共對西藏兩大基本方針的改變。這只是一個策略的轉變，也就是說
「改造」的時間表向後延遲，並不是說不會對西藏加以改造。1956年12月的這份檔預留了
一個「點」: 如果西藏發生「叛亂」，改造就會提前。1959年3月，毛澤東在武昌得到「
拉薩事件」爆發的消息，對當時的總參謀長黃克誠說「總算在政治上爭取了主動」，這時
離「六年不改」才不過兩年多一點。
第三階段：1959-1976
這一階段是中共以武力為後盾對西藏實行全方位改造的時期。這一階段發生了幾個大事件
：
1.「拉薩事件」和「拉薩戰役」。中共以1959年3月10日發生的藏人抗議事件為由，以戰
爭的方式，在西藏開始了全面的社會改造，所謂「邊打邊改」。達賴喇嘛出走印度，「17
條協議」被廢除，噶廈政府被解散，西藏原有的國家元素，諸如軍隊、貨幣、郵政等均被
廢除。在此期間還發生了一場「宗教改革運動」，運動中，除了少數被刻意保留下來以「
滿足群眾的宗教需要」之外，絕大多數寺院被關閉或者摧毀，寺院財產被沒收。
2. 西藏自治區正式成立。雖有自治區之名，但相關政策是由中共中央直接制定的，地方
只能執行而無決策權，因此「自治」實質上是虛有其名，事實上西藏成為中國的一個行省
。
3. 西藏自治區成立僅僅一年，文革開始。西藏也捲入文革，1959-1962年的戰爭造成的破
壞尚未緩解，中共又開始了對西藏文化的第二波摧毀。
第四階段： 1980年-至今
這段時間是中國改革開放時期。這段時間的「西藏政策」有一個很大的轉折，就是1980年
代胡耀邦主政時期對西藏的緩和。這個「緩和政策」其實是一種「糾偏」。為什麼「糾偏
」？1970年代末，鄧小平派人與達賴喇嘛的哥哥嘉樂頓珠接觸，雙方關係開始解凍。1979
年達賴喇嘛派出的第一個訪問團赴藏，所到之處受到藏人極其熱忱的歡迎，人們呼喚達賴
喇嘛，要求達賴喇嘛返回西藏，這件事對中共是個很大的刺激。他們終於明白，他們對西
藏的「佔領」或許是成功的，但「改造」卻是失敗的。而「改造」失敗的話，從長遠來看
，「佔領」也就很難維持。於是有了胡耀邦親自赴藏考察。從胡耀邦在西藏考察時對駐藏
幹部的講話可見，中共意識到「西藏政策」出了問題，西藏的狀況相當糟糕，民眾的生活
極端貧困，竟然不如中共佔領之前。換言之，中共宣傳中被「解放」的」農奴」事實上生
活比他們未被「解放」之前還差。
1980年的第一次西藏工作座談會就是在這樣的背景下召開的。西藏的一系列「糾偏」政策
也是在這樣的背景下制定的。比方說「免稅」這項政策，從胡耀邦講話中可見，事實上在
西藏極端貧窮化的情況下，稅收和投入根本不成比例，與其收那麼一點點稅，不如乾脆免
稅，還能爭取人心。
從上而下制定「西藏政策」的方式雖然從1950年代初就開始，但「西藏工作座談會」這一
形式是從胡耀邦開始的，也是由國務院總理以上級別的官員主持，通過座談會的方式來制
定政策，統一認識。胡耀邦時期，他本人親自主持了兩次西藏工作座談會，強調「解放思
想」，要求駐藏幹部們「不要擔心再出現大的叛亂」而縮手縮腳，努力改善民生，那段時
期中共中央與西藏流亡政府開始接觸，考慮允許達賴喇嘛返回等等，情況似乎開始朝好的
方向發展。
但是，這些政策改變不管看上去多麼給人以希望，改變的只是「政策」，不是「方針」。
「佔領」和「改造」這兩個基本方針並未改變，也就是說，即使是在那段時間裡，「西藏
政策」也沒有出現本質性的改變。而且，這一系列「糾偏」政策還受到駐藏幹部，特別是
第一代入藏幹部的抵制。隨著整個中國大環境的改變，胡耀邦失勢，到1980年代末，拉薩
發生第二次「拉薩事件」，北京發生天安門民主運動，趙紫陽下臺。
1989年後，東歐出現了「蘇東波」，中共的「老大哥」蘇聯出乎意料地解體，而解體的動
力是三個波羅的海共和國的堅決分離，以及隨後幾個中亞共和國的跟進獨立。對蘇聯的解
體，中共進行了相當詳盡的研究，並且把蘇聯的解體歸因於戈巴契夫的「改革與公開性」
。隨著中共政治上迅速轉向保守和強硬，民族政策上也完全放棄了胡趙時期的開明和緩策
略。這一點反映在1994年的第三次西藏工作座談會上。這次座談會是中共西藏政策再次轉
變的標誌性時間點。
第三次西藏工作座談會由當時的國務院總理李鵬主持。注意這句話：「一手抓發展，一手
抓穩定，兩手都要硬「。換言之，」胡蘿蔔「要加大，」大棒「也要加大。」胡蘿蔔「是
」正式確定「對口援藏」政策，也就是說把中央財政的負擔轉嫁給各省。「大棒」是什麼
呢？據採訪知情人得到的資訊，在第三次西藏工作座談會上決定不讓達賴喇嘛返回西藏。
此後，中共「西藏政策」轉向強硬，，而且不管出了什麼事，矛頭都對準境外，以此來為
自己的政策失敗開脫和免責。從那以後到現在，二十年來的中共西藏政策基本上就是延續
第三次西藏工作座談會宣佈的決定，那就是不再和達賴喇嘛進行有實質意義的對話與談判
，不承認「西藏問題」，只承認「達賴喇嘛的個人地位問題」，採取拖延政策來阻擋達賴
喇嘛返藏，期望「達賴喇嘛沒有了，西藏問題就自動解決了」，同時採用強硬鎮壓來防止
西藏分離。「反分裂」和「維穩」成了中共「西藏政策」的主旋律，西藏進入了「改造-
反抗-鎮壓」的迴圈。
我們可以看到，這個「改造-反抗-鎮壓」的迴圈週期越來越短，烈度越來越大，而且從西
藏蔓延到其他藏區，2008年以來，這個迴圈已經不再是西藏自治區的問題，而是包含了整
個「四省一區」，也就是說，整個傳統藏區都進入了這樣一個迴圈。在中共建政和武裝佔
領西藏60多年的歷史中，這樣的狀況是第二次出現。也許這時候中共開始明白，「西藏政
策」僅包括西藏自治區是不夠的。於是，在2010年的第五次西藏工作座談會中決定，四省
藏區也納入西藏政策的全域考慮，也就是說，用於西藏的「胡蘿蔔」和「大棒」現在也同
時使用在整個傳統藏區。
由於「維穩」思路自然排斥了與達賴喇嘛對話和談判的可能性，中共事實上不再與藏民族
交流。將藏民族的領袖排斥在外的所謂「援藏」、「發展」、「建設」，都不能緩解藏區
民族的不滿，整個藏區危機四伏。
中共是一個有其政治理論和綱領的政黨，縱觀中共歷史和幾十年來中共西藏政策的演變，
我們不難理解，中共對於西藏並不會滿足於軍事佔領，而一定是要按照自己的意識形態來
對西藏加以改造。然而，中共以唯物主義、「鬥爭哲學」為其理論基礎，這套理論與藏文
化的佛教信仰本質上是不可相容的，這也意味著，只要中共對西藏的「改造」不停止，藏
民族的反抗也就不會停止。這不是「現代化的衝突」，達賴喇嘛尊者在境外流亡社會中推
動的現代教育、宗教改革、民主實踐等等很清楚地表明，無論是尊者本人還是藏民族都不
是拒絕接受現代化，而是拒絕中共對西藏以軍事力量為後盾的強制性改造，因為中共對藏
民族的改造是以抹殺人性、摧毀民族文化、破壞生存環境為代價的。這也就是藏區危機四
伏，衝突一觸即發的根本原因。
(標題原文:中共西藏政策的演變： 在第二次「尋找共同點」藏漢會議上的發言)