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撰文：黃雅慧、鄭文翔
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東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地，在中美台三角博弈下，台灣試圖加入美國印
太戰略，希望通過美國開通往東南亞的通道；東盟10+1的RCEP將於年底簽訂，在兩岸關係
緊張下，台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」，除了建立在與中國大陸
作為對手的平衡之外，對台經貿的幫助為何，政策發展至今，似乎應該進行階段性的總結
，試圖看南向的難處，而因着難處又可以看到甚麼轉機？
台灣的東盟方略
東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地，在中美台三角博弈下，台灣試圖加入美國印
太戰略，希望通過美國開通往東南亞的通道；東盟10+1的RCEP將於年底簽訂，在兩岸關係
緊張下，台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」，除了建立在與中國大陸
作為對手的平衡之外，對台經貿的幫助為何？政策發展至今，似乎應該進行階段性的總結
，試圖看南向的難處，而因着難處又可以看到甚麼轉機？本組議題將針對歷史、經貿與政
治幾面向進行討論。
2016年民進黨「重返執政」後的重要任務之一，就是兑現2015年蔡英文在民進黨黨慶時宣
布推動的「新南向政策」。既然稱為「新」，那一定得有「舊」作為對照。其實，自1990
年代以來，台灣追求「南向」發展早已不是新聞，不過，其後的背景與發展脈絡，則有同
有異。
李登輝時期 減輕依賴大陸的權宜之計
1987年台灣解嚴後兩岸恢復來往，由於台灣日益增高的發展成本，導致許多商人看中當時
「物美價廉」、且有同文同種優勢的大陸，紛紛選擇「西進」以消弭在台灣所面臨的頹勢
。
但也因台商一窩蜂的「錢進大陸」，使李登輝政府心生警惕，1993年8 月，時任經濟部長
江丙坤錶示將把東南亞列為加強投資的地區；該年11月，官方公布了「南進政策說帖」，
宣布將於1994年至1996年推動首期「加強對東南亞地區經貿工作綱領」，範圍包括了泰、
馬、印度尼西亞、菲、新、越、汶等國，台灣正式開展南向政策。
由於當時區域經濟整合的趨勢明朗化，台灣也欲成為「東盟自由貿易區」（ASEAN Free
Trade Area- AFTA）的一份子，因此當首期「南向工作綱領」於1996 年底屆滿後，李登
輝政府又宣布延長3年，並擴大對象，納入寮國、緬甸、柬埔寨、澳洲及新西蘭等國。
1997 年亞洲金融風暴發生，東南亞各國受創嚴重，台灣受衝擊相對較小，為紓解台灣廠
商企業在東南亞之困境，並加強與東南亞國家之實質關係，台灣於 1998 年核定「加強推
動東南亞經貿行動方案具體措施」，紓解台商融資困難、促進與東南亞國家的雙邊貿易、
加強推動赴東南亞投資。1999 年底，為因應1997年後成立的「東盟加三」（東盟10國加
上中、日、韓），台灣又再次將該南向工作綱領延長至2002 年底。
這段期間，台灣南向的成果主要藉由鼓勵包括國民黨黨營事業、公營企業及民營企業前往
投資展現。並分別與菲、新、馬、印度尼西亞、泰、越等國簽訂了「投資保障協議」；還
和新、馬、印、越簽訂「避免雙重課税及防杜逃漏税協議」；李登輝、連戰等高層官員也
相繼訪問東南亞國家。可以說，雖然台商的發展主力仍在大陸，但首波的南向確實替台灣
開拓出一條可資發展的道路。
陳水扁 少部分更動 大部分蕭規曹隨
到了陳水扁時期，由於台灣於2002年1月加入世界貿易組織（WTO）等因素，民進黨政府在
2002 年7月重新啟動南向政策。陳水扁在出席亞洲台灣商會時，重申要執行南向政策，他
並強調大陸只是全球市場的一部份，台商不能過度依賴大陸。
這段期間，陳水扁政府推動南向政策的主要作為在於，強化東南亞台商投資金融支持體系
；同時也提供赴東南亞投資台商經營管理及投資便捷服務；並推動包括信息、紡織等利基
產業赴東南亞投資，並與越南、印度尼西亞進行天然氣產業的合作。
當時，陳水扁政府也極力推動與東盟國家洽籤自由貿易協議，然而，由於時值「一邊一國
論」提出未久，兩岸整體氛圍不佳，使得這個夢想遲至陳水扁任期結束，都仍只是「只聞
樓梯響」，未能實踐。
馬英九 無聲推動偶有成效
到了馬英九時期，雖然沒有如同李登輝或陳水扁政府搖旗吶喊前進東南亞，但仍持續推動
台灣與東盟國家的合作與互動。2008年馬英九在競選總統時，曾提出「東盟10+3+1」（亦
即東盟10 國加上中國大陸、日本、南韓外，再加上台灣）的政見，不過照例無法落實。
在這段期間，馬政府曾發起「新鄭和計劃」因應2008年金融危機，此計劃主要欲協助台灣
廠商衝刺外銷並擴大出口。其中，計劃底下的「強力拓展新興市場（鯨貿計劃）」項目，
是提供資金協助台企拓展包括印度、俄羅斯、巴西、與東盟（主要為越南、印度尼西亞、
馬來西亞）的貿易空間。然而，新鄭和計劃仍以開拓中國大陸市場的「逐陸計劃」最為優
先。
當時台灣經濟部的「台商全球佈局項目辦公室」在東南亞地區將越南視為主要目標，而台
資企業也紛紛前往印度尼西亞、緬甸及菲律賓等國考察，冀望能夠從「區域全面經濟夥伴
關係」（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）成員國中選定目標搶
進市場。
李登輝想擺脱台灣對大陸的依賴，南向發展勢頭本不錯，但遇上1997金融風暴，反讓更多
台商西進大陸；陳水扁想要脱鈎大陸，但從實際狀況來看仍是痴人說夢。到了馬政府時期
，則強調要立足大陸、放眼世界，雖然外界常批評其過於依賴大陸，但不可諱言的是，當
時兩岸關係和緩，台灣基本上還有一定的收穫。
例如，當時台灣分別與新西蘭與新加坡簽訂了「經濟夥伴協議」，迄今仍是台灣與南向國
家中唯二簽訂的經濟夥伴協議。所以，即使不是敲鑼打鼓地宣傳南向政策，但持平來說，
馬政府確實有點「實績」。
蔡英文 大張旗鼓收穫不明
至於蔡英文政府的「新南向政策」，更強調要「積極推動與東盟及南亞國家的人才、產業
、投資、教育、文化、觀光、農業等密切的雙向交流與合作，以建構台灣與東盟及南亞國
家21 世紀新夥伴關係」。與過去李、扁、馬時期有所不同，蔡英文的新南向，在範圍上
從東南亞延伸到南亞（例如加入印度、巴基斯坦、孟加拉國等國）；另一個則是意圖爭取
從經貿延伸到多元化的合作關係。
然而，從台灣經濟部國貿局的統計數據顯示，2016年以來，雖然民進黨政府以「不將雞蛋
放在同一籃子」的思維力求分散台商風險、台灣與新南向國家的「進出口總額」在2017、
2018年也都有成長，但2018年相較2017年的出超比例卻減少；此外，進出口總額自2018年
至今（2020）年上半年也減少，出超金額亦呈現負成長，經貿的表現未臻理想。
再則，新南向政策號稱要吸引該區域更多的遊客前往台灣旅遊，然而，從台灣觀光局的統
計數據看出，自2016年以來，新南向18國前往台灣旅遊的遊客數雖逐年攀升，但在台灣的
消費力卻沒什麼增長，日本旅客(平均每人每日219.35 美元)在台消費力為最高，其次依
序為大陸旅客(平均每人每日211.68 美元)、香港、澳門旅客(平均每人每日202.31 美元)
、韓國旅客(平均每人每日 187.71 美元)、新南向18國旅客則排在上述國家之後(平均每
人每日165.81 美元)。在兩岸關係不佳的現在，新南向旅客數雖部分補足了大陸旅客的缺
口，但對台灣觀光業未有太多幫助。
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區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）預計在2020年會正式成立，台灣必須更審慎因應成立
後的局勢。（新華社）
至於教育方面，雖成效無法在一時半刻間呈現，但台灣教育部公布的新南向國家學生就赴
台就讀的數據顯示，不論是學位生或非學位生的總額自2016年以來都逐年增加，再加上該
政策強調的「以人為本、雙向交流、資源共享」，以及台灣社會中的各種新住民群體（外
配、外勞、外籍生），都成為吸引各國學生赴台就學的誘因。
不過，必須重視的問題是，雖然在吸引外籍生方面有所進展，但包括影響最巨大的經貿往
來、以及各項經濟合作協議的簽署，目前看來都停滯不前；再加上北京在此區域的影響力
本就超過台灣甚多，2019年東盟與大陸的貿易額甚至高達6,000億美金，反觀迄今台灣仍
無法在柬埔寨、緬甸等地設置代表處，一旦兩岸關係持續惡化，難保大陸不會在該區域施
壓台灣。
更重要的是，南向地區極可能在年內正式成立「區域全面經濟夥伴協議」RCEP，一旦該組
織成型，台灣將會面臨到更嚴峻的考驗，這不是嘴巴喊喊我要新南向就可以達成的目標、
也不是搞壞了兩岸關係就能夠實現的夢想。台灣能否真正有效率地南向，仍有賴蔡英文政
府的調控，但若仍堅持意識形態至上的態度，成效大概也不會多好。