政治科學新書介紹：《外包式鎮壓》在中國
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書名：” Outsourcing Repression: Everyday State Power in Contemporary China “
作者：Ong, Lynette
出版日期：2022
出版社：Oxford University Press
連結：Oxford University Press
《外包式鎮壓》一書，於2022年5月中旬出版，作者為多倫多大學政治系副教授Lynette
H. Ong，這本書甫出版就受到學術界中國專家一致推崇，並且還獲得經濟學人Economist
專文介紹，因為這本書顛覆了學術界過去對於政府鎮壓的研究，也同時翻新了對於中國的
認識。
鎮壓（repression）是什麼呢？依照傳統對於國家的定義，國家是統治區域內唯一的暴力
壟斷者，因此所謂的鎮壓，就是國家使用暴力對待人民，以推行特定政策目標。尤其在許
多國家在都市化、工業化的過程中，面臨大規模的土地徵收，往往就是透過鎮壓來達成目
標，使用公權力就給他輾過去。然而，國家並不是想鎮壓就鎮壓，因為大規模鎮壓會引起
民眾對於政府反彈、讓政府失去公信力、讓人民組織起來推翻政府、或者民眾訴諸法律程
序、引起國際譴責與介入等。畢竟人們把權力交給政府，不是讓政府拿來打人民的。也因
此在許多國家，尤其是具有法治的民主國家，都市更新或者土地徵收這些作為的速度往往
都會比較緩慢，因為政府必須保護人民財產權。
而在過去幾年之中，中國的土地徵收與推動都市更新的規模都是非常驚人的，過程中有大
量的拆遷、迫遷，例如，中國舉辦好幾次世界級活動的場館空地也都來自大規模遷村。這
些行為當然也有引起中國民眾不滿，包括抗議或維權時有耳聞。本書的研究問題就是：中
國這樣大規模推動土地徵收、引起大量中國民眾不滿，但同時直接鎮壓可能引起更大的反
彈，為何中國在這樣的兩難中還能順利的大規模徵收土地，讓中國建設發展的速度比許多
民主國家還要快很多？
Ong教授使用田野調查法訪問了許多維權者、也使用抗爭資料進行統計分析，指出中國政
府善用兩種特別的工具，把鎮壓給「外包」了：第一個工具是黑衣人（thug-for-hire）
，第二個工具則是群眾動員（Mobilizing the Mass）。為何要把外包鎮壓呢？第一個原
因是可以規避責任－－假如鎮壓的暴力不是由政府執行，而需要負責的對象不明確，就很
難後續究責。在不用負責的情況下，第二個原因就是可以進一步降低成本，讓徵收過程中
獲得的利潤更高。
所謂的黑衣人（thug-for-hire），是指地方政府在土地徵收碰到釘子戶時，透過非正式
的方式，聘僱鄰近區域的幫派分子，以每日言語騷擾、暴力騷擾、破壞公物、甚至殺人的
方式，來順利完成土地徵收。根據作者整理1992年至2017年的2209場在中國與迫遷有關的
抗議活動中，黑衣人就出現了973次，接近一半的比例（p.57）。而且相較於其他抗議中
出現的公權力政府機關來說，平均而言，只要黑衣人出現，抗議活動中出現受傷、死亡的
機率就會顯著上升（p.61）。這些黑衣人大多身分不明確、沒有穩定的工作、也沒有正式
的組織、許多是曾有犯罪紀錄、靠每日製造麻煩換取現金維生。
中國政府本身已經有軍隊、也有警察來執行公務，為何地方政府還要聘僱這些鄰近區域的
黑衣人呢？第一，聘僱這些黑衣人的目的並不是要直接把釘子戶綁走，因為這樣如同正式
鎮壓，會造成民眾反彈，與派軍警無異。軍警有正式受訓、有一定的程序、有福利保障，
出勤都是資源損耗。但在這種釘子戶的情形，地方政府只想「騷擾」這些居民，例如每天
派人去罵髒話、拆拆看板、打破玻璃、路邊撞人、偷竊商品、妨礙店家、綁去地下室個兩
三天、縱個火等，這些行為並不需要專業軍警訓練，而是任何人都可以做得來的，尤其是
有空有閒的人。因此，直接拿錢給願意接案的幫派分子來做最直接，派政府正規編制的軍
警來長期騷擾反而不符成本。
第二，為何要聘「鄰近區域」的人，而不是就地請人呢？因為通常碰到釘子戶，都是在當
地有一定社會網絡與背景的，往往地方幫派份子都是認識的街彷鄰居的小孩，會下不了手
。但假如是從隔壁城鎮聘來的，可能就不認識，但是它們仍操類似的口音、對於地形也有
一定程度的熟悉，不僅溝通沒問題，犯案完也更容易跑走、更難被居民抓到、下手也可以
更為凶狠。
第三，這些黑衣人就算打了民眾，民眾也難以直接究責地方政府，因為不是地方政府直屬
的軍警打的，加上又抓不到人，因此民眾往往求助無門、不斷受到騷擾，最後只好離開。
又因為這些黑衣人往往沒有正式的訓練，下手會不知輕重，因此如同前面所說，傷人或殺
人的機率更高，地方政府可以隨時視情況與這些黑衣人進行切割，甚至再派軍警來鎮壓黑
衣人。作者也在後續統計發現，在黑衣人出現的抗爭中，後續抗爭規模增大的比例，相較
於其他公務單位出現於抗爭後抗爭規模增大的機率更低，證明這些黑衣人是中國政府用來
外包鎮壓時，可以一舉數得的工具。作者在後續章節也指出，這種黑衣人也在威權時期的
南韓、或者俄羅斯經常出現。
而中國政府外包鎮壓的另一個工具，稱之為群眾動員（Mobilizing the Mass）。群眾動
員相較於黑衣人或軍警鎮壓來說，是一個更為奇妙的工具，因為群眾動員並沒有訴諸暴力
，而是訴諸社會網絡中「關係」所形成的精神壓力。
當地方政府想要針對某地進行徵收與拆遷時，除了聯繫平常已經在該區域的黨員、黨支部
、各級官員先進行思想工作之外（包括舉辦讀書會、貼標語、大字報、收集資訊等），還
會聯繫當地具有很強的社會網絡的頭人，例如當地志工隊的頭頭、大家都認識的長老等。
作者特別提到了北京市著名的朝陽群眾的大媽們，這些大媽自發形成社區守備隊，平常沒
事就糾察社區、抓不良人士跟嫖娼而換取政府情報獎金，但她們不是政府的正式組織。當
土地徵收要開始時，地方政府會說希望透過「民主程序」來完成拆遷，也就是全民都得支
持，此時這些地方的頭頭就會開始對不願拆遷的釘子戶「動之以情、曉之以理」，請他們
賣個面子，說大家都認識這麼久了，拒絕拆遷會讓其他街訪鄰居都不高興。這群人也會用
負面的方式，開始對釘子戶貼標籤、大罵這些釘子戶都是自私自利、祖先或子孫會很可憐
、街頭巷尾熱議等，讓釘子戶在整個社區都難以立足，最後被迫離開。
這種動用「關係」的方式，雖然大家可能耳熟能詳，但是是中國政治學與社會學研究的一
個重要題目，因為這在儒家文化中、社會是一個大的金字塔，『君君、臣臣、父父、子子
」，每個人都在社會上有一個位置，都受到上級的監督，做不好都要被連帶處份，每個人
都有上下左右的連帶關係。在這種社會中，關係，對於中國文化就是一個重要的資源，人
們會希望跟街訪鄰居維持好關係，希望尊敬長輩、尊敬網絡中有許多關係資源的人。對於
中國政府來說，地方上擁有很多關係資源的人就等於是掮客或樁腳，可以付款（例如拆遷
中的早鳥優惠或特許優惠）幫政府完成拆遷任務，而這些擁有關係資源的地方肩客也樂於
拿關係來換物質獎勵。這些關係資源是來自於平時的長期培養，例如在志工隊服務、組成
巡守隊、每天早起掃社區門口三十年之類的。
當這些平常每天打招呼的爺爺、奶奶、志工拿著「關係」來要求釘子戶就範時，這無關法
律、這無關人權、這無關暴力、無關你的金錢，而單純是透過與你平常的交情、讓你不希
望破壞與他的關係、不希望你跟社區鄰居之間的「關係」搞砸，因此最後你答應搬遷，即
使這違背你的理性計算，也當然是求償無門。正是因為對關係的重視，民眾無法對鄰居的
感受或互動覺得「干我屁事」，因此這樣動用關係造成的心理壓力，成為中國政府可以使
用的鎮壓工具之一。
作者特別指出，黑衣人與群眾動員這兩個工具之所以特殊，是因為它反轉了政府與公民社
會之間的界線。我們通常會想像政府與公民社會是對立的，公民討論社會議題、形成共識
、接著透過投票與監督來讓政府執行、同時避免政府濫權、政府則是反映民意執政。原本
所謂的黑衣人、或者群眾動員中的地方要人，本來也都是公民社會的一部分，應該加入成
為公共領域、甚至領導公共領域的人之一。然而，中國政府卻讓這兩群人成為政府公權力
的延伸，成為政府執政順利的工具，甚至對政府來說是可以節省成本、增加收入、降低抗
議的工具，這樣政府與公民社會之間的關係就被反轉過來了。作者也認為，這就是中國如
何解決一開始提到的鎮壓的兩難，讓中國得以快速徵地以建設跟都市化。
但作者也指出，這兩個工具都有其侷限性。雖然黑衣人好用，但假如黑衣人不慎有超乎比
例的行為（例如放個火不小心把居民殺死）、或者與政府之間的對價關係曝光，那就可能
同樣引發民眾大規模反彈。作者也在後面章節拿民主轉型的韓國進行比較研究，發現威權
時期的韓國軍政府同樣使用黑衣人來推動都市化，但民主化之後，因為與黑幫合作給民眾
的觀感很差，民主化後的政府就越來越無法使用這些策略了。但也在同時，這些黑衣人會
轉成討債公司或其他提供服務的公司，正式以公司、在法規規範之下繼續執行類似行為，
當然此時就會受到法院與法律規範。而群眾動員運用關係，但在作者訪談的幾個案例中也
有失敗的情況，例如說地方領袖與政府的利益交換曝光、失去地方民眾的信任，那此時關
係這個資源就破產了。最後，作者也使用印度做為比較研究，發現印度在推動都市化或者
徵地的速度非常緩慢，雖然印度政府同樣也有攏絡黑衣人跟地方領袖，但因為印度政府本
身執政能力就不強、也沒有強力的軍警作為後盾，因此反而是需要仰賴這些地方黑衣人跟
領袖來幫忙收集資訊、推動一些都市政策（例如幫忙蓋房子等），而地方領袖也知道印度
政府並不能真的把他們輾過去，因此會形成地方統治集團，成為政府與人民之間的管道。
透過比較研究，Ong教授認為，民主化與強大的公民社會，就會讓這兩個看似好用的政府
延伸統治權力的外包型鎮壓工具受到限制。但在同時，作者也討論到了香港的抗議以及武
漢肺炎時的中國施政，香港抗議中有來路不明、毆打抗爭者的白衣人（沒有半個被抓到起
訴，有許多種交通工具可以逃跑）。而在封城對抗肺炎時，「大白」的一些亂象也隨處可
見。這些人許多都不是政府或具有公權力的公務員，而許多是每天領現金、從其他縣市徵
調而來的「白衣人」，但如同本書的討論，最後的效果還是類似的，成為政府權力延伸的
工具之一。
當然，這兩個工具也不僅在威權國家出現，例如台灣在地方徵收或者是興建鄰避設施時，
也都有黑衣人的相關新聞，而頻繁發生的「古蹟自燃」也常成為一些文物維護者指責的事
件。對於已經民主化的台灣來說，透過資訊公開、法律究責、選票的抗議、以及組織公民
社會，是進一步壓制這些亂象的民主方法。