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回到初衷的憲政改造努力
施正鋒 東華大學民族事務暨發展學系教授
由於國民黨的儲君打出朝向內閣制的憲改主張，在野的民進黨不得不消極回應；蔡英文主
席頗有總統選舉捨我其誰的氣勢，不可能呼應將憲政體制調整總統為虛位元首的內閣制，
因此看來，頂多只會接受恢復總統任命閣揆必須經過國會同意。比較去脈絡化的是，台灣
教授協會經過半年多的會商，竟然提出奧地利式的內閣制，也就是維持總統直選、卻沒有
實權。
由媒體近來報導的憲改活動及訴求看來，似乎大多數的人都忘掉當年推動總統制的初衷了
。還好，太陽花要角黃國昌，多少還有台灣憲改運動中的總統制記憶；同樣地，留學英國
的台大教授姜皇池也對內閣制表示相當的保留。至於一向支持內閣制的台灣守護平台成員
顏厥安，倒是保持開放的態度，只堅持必須強化國會的功能，也就所謂的議會主義。
綜觀此番憲改的理由，主要是歸咎馬英九總統以行政權凌駕立法權，因此希望釐清彼此的
憲政關係。大體而言，公民團體認為問題出在代議政治不彰，其實是不滿立委把黨意置於
民意之上，不過，除了降低罷免、以及公投的門檻，尚未看到比較具體的憲政體制主張。
至於政治人物使用聽來比較有深度的說法，是所謂的權責不符，也就是即使行政院長被迫
下台，卻對無能的總統莫可奈何。
只不過，不管是總統制、內閣制、還是雙首長制，最高行政首長都有其權力以及負責的對
象。具體而言，在內閣制之下，最高行政首長是總理，必須對國會負責；相對之下，總統
既是國家元首、又是最高行政首長，直接對選民負責，與國會相互牽制而達到平衡；至於
雙首長制，因為是雙元行政，總統與總理之間的權力關係不確定，往往是憲政紛爭的根源
。中華民國憲法原本有雙首長制的特色，經過1997年修憲，總統任命閣揆不再需要國會同
意，迄今的憲政運作比較像是總統制。
如果說權責不是爭議，議者的另外說法是總統制比較容易造成獨裁政權、而內閣制比較有
利於民主政治的發展，他們的理由是美國為世界上唯一成功實施總統的制國家。這樣的看
法反映的是無知的偏見，畢竟，自從拉丁美洲國家在1980年代民主化以來，基本上採取總
統制；相對地，不管是戰前的歐洲大陸、還是戰後的殖民地獨立國家，採取內閣制而走向
法西斯政權、或是軍事政權的比比皆是。至於總統制只適合聯邦制國家、或是美國式的所
謂柔性政黨，那也是取樣不足的事後諸葛亮謬誤。
至若於認為總統制缺乏國會監督，那也是把內閣制的質詢當作尚方寶劍；事實上，總統制
之下的國會透過聽證行使調查權，可以有效防止總統行政權的獨大。大家如果有機會看到
英國內閣制的運作，由於政黨體系是兩黨制，只要執政黨能掌控國會多數，內閣與影子內
閣的辯論只是打嘴鼓，不會有實質的政策影響。尤有甚之，碰上強勢的總理，國會的年輕
同志（後排議員）在黨鞭伺候之下缺乏自主性，為了有入閣見習的機會，更是噤若寒蟬。
試想，今天如果我們採行的是內閣制，由於國民黨在國會有絕對多數，馬英九豈不更是作
威作福？
再則，未來果真國、民兩黨為了安撫小黨，一方面降低不分區分配席次的門檻，譬如又目
前的5%降為3%，另一方面又將選舉制度由目前的日本式並立制調整為德國式的聯立制，雖
然讓小黨可以在國會有一席之地、甚至於成立黨團，很可能出現零碎化的多黨制。屆時，
除了組成聯合內閣的過程曠日廢時，萬一內閣出現不負責任的極右派政黨，予取予求，政
府疲於奔命且是民主之福？
總之，如果只是為了應付了事而恢復閣揆同意權，雖然因為變動最少而看來務實，卻是作
繭自縛；試問，法國第五共和國憲法是為了戴高樂量身訂做，為什麼我們要東施效顰？同
樣地，如果要改弦更張內閣制，我們當年倡議總統制的理由，特別是超越族群黨派、帶領
國人面對中國，難道都已經達成了嗎？這些必須向支持者說明清楚。