第三章 艱困的兩難 美國看待國民黨的壓迫，1947－1979
華盛頓在1950與1960年代之間，為了在東亞圍堵共產主義，並在台灣推動民主與政治
自由，唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）曾經對於在這兩者之間所做的平衡做出如此判
斷：『美國對（台灣）軍事、政治以及經濟事務上發揮影響力，提供金援、鼓勵改革、並
且偶爾支持能夠挑戰國民黨政權嚴厲控制的活動。然而華盛頓把台灣的戰略潛力評價太高
，以致於不願意承擔削弱雙邊信任的風險，不願意堅持美國在原則與傳統上所要求的自由
化。』
美國對台灣採取這種途徑並不讓人感到意外，因為美國在冷戰時代對於其他『友善』
國家也傾向於維持這種平衡。這麼做也一致地符合美國總統在1940年代與1970年代共通的
傾向，當他們所制訂的政策將會對這座島嶼的未來將會產生本質性衝擊的時候，他們就會
傾向於忽視台灣人民的觀點。
雖然唐耐心的判斷是對的並且有確切證據作為依據，她並未提供廣大空間去檢視美國
政府如何詳細地回應－或是不做回應－台灣人民遭受到國民黨政權的壓迫。她的書中敘述
台灣內政壓力的部分只有短短八頁，而且雖然有一部份讀者傾向於同意這個結論，仍有更
多讀者想要知道的更多。在這座島嶼上的美國外交官以及在華盛頓的決策者，究竟他們實
際上是如何看待人權遭到迫害並將之合理化？他們如何處理被禁止獲得自由的問題？甚至
在他們腦海中所設想的是，國民黨政府是為了維護它自己掌權並且獲得美國的善意，才開
放政治體制而非保持緊閉狀態－如此違反常理的洞見是否在1980年代啟發了蔣經國？
本章節的焦點就是要解答這些問題。為了記載美國如何回應在台灣發生的暴行，我們
將會檢視一系列的案例來瞭解美國是如何理解這些案例，不管是有作為或無作為，他們是
如何明白說出他們的理由。這些案例是：
＊228事件；
＊1949－1952年間的白色恐怖；
＊1960年的雷震案；
＊1964年的彭明敏案；
＊1979年的高雄事件。
228事件
在英文記載2月28日發生的事件（以中文簡寫是2-28）最為充分的是葛超智所寫的《
被出賣的台灣》（Formosa Betrayed），他具體敘述了一連串令人起寒顫的事件，即對抗
行動是如何引發的、以及國民黨政府為了終止對抗而採取的殘暴手段。而且葛超智有一個
附屬子題：美國駐台灣領事館和華盛頓國務院的明確傾向是要嚴格固守外交形式，並且不
去挑戰陳儀總督和他的行政長官公署的權威。例如，他敘述最初事件爆發三天後，一位台
灣人醫生帶著一顆達姆彈子彈前來領事館，這顆子彈是被一位路過的巡警開槍射擊他的辦
公室。醫生要求領事館向政府發表抗議，因為使用這種子彈違反國際法。葛超智記錄說：
『領事對這場不幸的意外事件所採取的立場是嚴格堅守這是兩個中國人族群的事務：美國
沒有理由去認定這是一個省政府和它所下轄人民之間的麻煩。此刻的台灣已經屬於中國。
』
葛超智的道德義憤意識到必須回應中華民國政府對於2-28事件起義的殘酷鎮壓，以及
台灣人民在此之後遭受到的政治消音。基於重視，他的基本敘述已經獲得隨後的鑑定加以
證實。儘管如此，《被出賣的台灣》並不必然被視為是美國人回應這場悲劇的最後一席話
。最起碼，葛超智的敘述應被拿來查核當時那個時期的文件證據，包括葛氏本人所準備的
資料。
台北領事館是一個只有三位美國雇員的小駐點：名為拉法．布萊克（Ralph Blake）
的總領事，身為副領事的葛超智；以及一位名為羅伯特．卡圖（Robert Catto）的美國資
訊局（United States Information Service，USIS）軍官。葛氏的筆下將這個駐點形容
是『位在一個精神分裂的國家』裡面。布萊克相信他的任務是和地方當局接觸並且偏向於
商務；他『對人們不感興趣－著重於貿易而非人民。』（事實上，布萊克也負責駐在這裡
的美國公民的福利）卡圖的工作是為美國和它的傳統建立良好印象，包括建國當時的反抗
暴君統治。除了以美國資訊局軍官的身份作為葛氏同僚之外，他也有他自己的獨特角度。
他在戰前曾經住在台灣，並且曾經反對將台灣歸還給中國，並且同情台灣人民以及來自中
國大陸的『投機者』為他們的生活造成更加艱困。但是領事館的指導方針，如葛氏在書中
以嚴苛的句子重複地提醒讀者的是：『現在這裡屬於中國』。所以，七百萬台灣原生居民
並不受到美國的重大關注，而且領事館在回報給駐南京大使館的報告中，將大陸人士與台
灣人民之間越來越惡化的緊張關係加以淡化。另一方面，葛超智與卡圖相信『重要的是維
繫美國人在福爾摩沙的高度聲譽與影響力，美國可能總有一天需要他們的善意。』
在描述領事館官員的觀點衝突以及資訊混雜這一點，葛氏無疑是正確的。資訊混雜始
終是美國外交政策在戰後的問題。我們不用對領事館在職責上的描述感到驚訝。這些很有
可能是因為國務院在當時指派他們的時候要求他們負責的。可以確定的是，葛超智會想要
調和領事館裡面互相衝突的議程，藉以配合卡圖的想法，但這是必須由華盛頓做出判斷，
不只是從實際層面，而且也是從提供人員執行職務的這個角度來看。在1947年，華盛頓對
於它的領事外交官員的意見仍然是非常傳統，並且因而受到限制，
戰後台灣的特殊局勢又加重了領事館職務的複雜：台灣人民希望並且寄望於美國人，
特別是美國外交官員，能夠拯救他們脫離於新統治者的錯誤行徑。『對美國人出手救援的
期望是一種在情緒上非常深刻的現象；福爾摩沙人對此感到特別深刻的期望，而且現在（
1946年）美國這一邊能夠做出某些行動...他們相信這是唯一能解決當地困難的可能解決
方法。最晚到了1947年1月10日，領事館在提出報告時敘述台灣人民傾向於美國出手拯救
他們免於中國大陸內戰烏雲的籠罩。美國人的立場就和葛氏所敘述的一樣，的確是很『尷
尬』。台灣人民希望美國幫助他們『脫離新暴君』，但是領事館既無權威亦無權力這麼做
。打消台灣人民的期望成為必要做到且非常具有挑戰性的工作。
228事件是從公賣局探員和一位街頭售煙婦人在2月27日的爭吵開始，最後造成該名婦
女死亡。台灣人民在隔天在街頭上發動示威遊行活動，並且迎來軍隊以機搶射擊作為回應
。遊行事件開始遍布全島。在3月1日星期天，槍擊事件繼續發生，使得台灣民意領袖嘗試
和統治該島的陳儀總督協調讓局勢能夠獲得控制。3月2日，當談判行動明顯落於下風並且
無法調動軍隊進入台北城後，陳儀開始同意和台灣人民協商解決事件。到了3月5日，這座
島嶼基本上已經從武裝的國民黨軍隊手中落入台灣人民的控制。3月7日，協調委員當面要
求陳儀接受他們的三十二個條件。但是陳儀在他們不知道的情況下接受他們的要求，並且
違反他對他們所做的公開承諾，設法從中國大陸調動軍隊強化他的武裝。在3月8日下午，
八個軍團從基隆登陸並且開始對二二八事件展開實質屠殺。
那麼，駐台北領事館在第一週內正在做什麼？從2月28日某個時間點開始，它向駐南
京大使館遞送一系列局勢報告並且更新最新的發展。幾乎在即刻的狀態下，在2月28日晚
上，十一名大陸人在不被允許的情況下進入領事館並試圖尋求庇護。根據管制規則允許自
由裁量權斟酌現場狀況而允許他們允許留在裡面，當時領事館外面似乎隨時可能遭到暴民
發動攻擊。布萊克不久後證實其中七人安全回家。然後到了3月1日下午，十四名大陸人士
從鐵路局前來領事館尋求庇護。不久後，超過七名以上大陸人士翻過牆跑進來，而且台灣
人從街上向裡面丟石頭。布萊克認為應向當局求助以擺脫這些不受歡迎的客人。因為領事
館現在變成一枚磁鐵，駐南京大使館指示布萊克『必須嚴格遵守』作為當時的庇護暨避難
所，並且暗示他局勢『很明顯已經涉入無人所欲見到的、針對民眾的大規模暴力，必須想
盡各種辦法斟酌局勢並充當避難所，這是國務院的政策。』他被告知向當局督促撤離難民
，而且他在當天晚上這麼做了。
在週日的3月2日，領事館查核居住在台灣的美國公民的地址，這是在如此不穩定局勢
時必須進行的關鍵措施。此外，葛超智正在撰寫一份必須在隔天遞交給大使館的冗長報告
。這份報告敘述自2月27日以後的事件，溫和的台灣人試圖和政府合作以控制局勢，陳儀
明顯想要強化他的軍事地位、在外國人的地位、繼續維持他在美國人的支持度，有謠言說
到目前有來自中國大陸的後援軍隊正朝向台灣前來，並且警告『如果政府無法維持它的承
諾，那麼不受限制的衝突將會發生並遍布全島。』然而當布萊克總領事把葛超智的報告遞
交出去之後，並在封面註記著他保證報告中所記錄的已發生事件的真實性，但是他們也質
疑他們在報告中所呈現的形式是否能夠發揮功效。
然而，在我看來，在面對從那裡產生的報導以及結論的時候，或許能夠以更具客
觀性質的風格，更完善地呈現出大使館和國務院的目的，即使隱藏在這份文件背後的誠意
可能不會引起最細微的質疑。因此建議在正在進行評估的人們、以及未來收到同一份郵件
報告的人們，他們腦中必須謹記得這一份觀察報告，這份報告將會產生壓力，要求進行其
他急迫性的行動並且維持一個能夠發揮功效的人脈關係，對我來說，要我準備好對於這份
文件進行大規模的修改是不符合現實的，更何況是在沒有與現實狀況產生誤差的情況下。
』
到了3月3日，已經發生了如上述的達姆彈隨機射擊事件，這是台灣人尋求美國人幫助
的三種途徑之一。其他途徑則從挑解委員會向美國要求『宣布（向）全世界宣布（二二八
）事件的發生』，並且向馬歇爾國務卿（George Marshall）請願，要求聯合國在台灣成
立一個政府。布萊克告訴調解委員會的代表說『領事館的作用不是作為一個新的傳播媒介
，而且在立場上只能為美國政府向大使館傳遞資訊給大使館，由後者決定是否傳遞資訊給
前者。』布萊克在回報達姆彈的那一份報告中強調他『完全瞭解領事館不會在目前的鬥爭
中介入任何一邊的重要性。』大使館快速認可他在這案例當中的作為以及他對於調解委員
會的回應。『領事館也被指示繼續在這場內部動盪中避免為任何個人或官方說情，但是繼
續將任何進一步的發展過程回報給大使館。』領事館在3月5日收到一封來自推動政治重建
協會（Political Reconstruction Promotion Association）的信，並被要求由美國大使
館轉交給蔣介石。
雖然努力維持中立地位，領事館在初期的政治提議當中並非如此公正而不偏倚。在眼
見台灣人和中國大陸官員之間的激烈衝突，並且聽聞到台灣人民渴求美國人的幫忙，他隨
後在3月3日遞交南京的訊息中提到：『領事館在最嚴峻的思考下所做出的結論認為為宜最
能實踐的解決方案是美國立刻依照自身權益或代表聯合國進行干預，藉以阻止政府軍發動
災難性的屠殺...然後政府或許可能會抓住這次機會已舒緩目前中國大陸上的困境所承擔
的、嚴酷且持續性的軍事責任。』南京或華盛頓是否有回應並沒有留下紀錄；甚至直到3
月6日之前，大使館並未遞交建議給國務院。最有可能的是，這一份建議被忽視了。但是
很難瞭解到，如果布萊克對此表示不同意的話，那麼這份建議是否曾經在第一時間內被發
送出去。
領事館對於兩天後有更即刻的關注，在3月5日，它提醒大使館提到台灣的局勢正在快
速發展中，新的謠言慢佈說到軍隊正從中國大陸渡海前來。『如果可預期的危機正在快速
地發展當中...（對於）領事館來說可能的危險將不只來自於福爾摩沙人民，更是來自於
魯莽無文或不友善的政府軍隊，它們對於美國人在人民之間享有的支持度感到妒忌。』領
事館要求大使館思考盡可能疏散領館人員家屬，並且要求更多外國新聞報導此事，以及小
型美軍部隊前來保護（聯合國善後救濟總署（Relief and Rehabilitation Agency）駐台
北駐點也提議要將它的工作人員撤離）。大使館隔天回覆說它將快速要求『中國最高當局
）保證完全保護在台灣的美國人民。它將撤離人員的決策推遲二十四小時，領事館在這時
候要提供一份新評估。它也提醒領事館仍繼續維持中立：『在這關鍵時刻你必須更謹慎以
避免任何外在地表現出預先判定目前紛擾的利害關係，或是以任何方式變得一位參與者。
你也必須瞭解到在這個局勢裡，美國官員必須唯一關注憲政當局，他們負起的責任是向你
提供適當的保護。』美國官員仰賴他們的安全，以及他們的國人在第一時間內所成立的特
殊武力部隊。
在3月6日下午，領事館回報說到局勢變的更穩定，而且已經不需要撤離非必要人員。
在3月7日，葛超智送出另一份長篇報告以更新目前的局勢發展，並且分析目前參與其中的
政治勢力。雖然目前維持軍事停戰狀態，但是某些台灣人仍維持武裝，如果政府派來增援
部隊的話。陳儀政府是個空殼，而且它的控制範圍只限於某些地方。調解委員會已經代表
廣大民間共識提出穩健並且實際的需求，而且陳儀根據報導願意接受他們。除了代表溫和
看法的調解委員會之外，地下組織正準備在調解委員會和政府之間協調破裂時直接行動。
此外，地痞無賴們正在集結幫派準備製造麻煩。沒有證據顯示共產黨在背後發起暴動。
值得在這各時候提到的是，美國政府已經在3月8日之前做好準備，當時部隊開始從中
國大陸抵達台灣，藉以阻止災難發生。領事館為美國提出的干預提案已經不再可取，不只
是因為沒獲得回應，也是因為這麼做太過於激進。這個想法的基本假設－中華民國政府會
為了不需要為此時的台灣負責而感到高興－而不是為了兩個月前的馬歇爾任務團的終止，
因而造成目前美中關係周遭的不可信任氣氛。
似乎連領事館都沒有更謹慎地思考下一步。督促南京政府不要派增援部隊給陳儀總督
，並且對他施壓去和調解委員會談判。從危機一開始的時候，這一類部隊轉移的謠言在台
北城內四處散佈，而且領事館似乎每天都在遞交這類可能性的報告給大使館。可以確定的
是，大使館要求領事館扮演的中立角色，以及國務院所要求領事館扮演的沈默角色，將不
會做出這一類的干預。而且從危機一開始發生的時候，大使館就已經很有效率地採取這一
種行動。就算今天對此提出質疑，也只是反映出對於鎮壓所造成的長期影響的後見之明而
已，在當下那個時段之內其實並不是很明顯。之所以不考慮這項選擇，或許反映出美國駐
台北的官員們正籠罩在正在運作當中的極大壓力之下，而且這一場危機對於所有其他人都
保持相當遙遠的距離。
至少在理論上已經錯失機會去預測到二二八事件將會以暴力結果收場，這場危機確實
並未對美國造成任何衝擊。在3月9日到3月11日之間，大使館派遣一名武官助理（
assistant military attache）前往台北，部分來說，這麼一來表現出來的立場是為了評
估美國人的安全。雖然他遭到中華民國政府護衛的嚴重制約（而且他也知道），它所看到
的足以讓他做出結論認為『只有實際的政治與經濟改革才能安定台灣，不然就是從中國大
陸派遣增援部隊前來進行巨大的軍事行動。』他也回報說美國人應該在那個時候留在那裡
，監督局勢發展作為是否必須撤僑的指標。
在那一位武官助理前往台北的時候，葛超智已經為大使館準備號一份備忘錄，並在當
中提及遍及全島的鎮壓行動。如他所見，蔣介石在二選一中做出選擇。他讓陳儀繼續掌握
權利並且激怒台灣人民發動長期性抗爭，這麼一來已經造成台灣經濟損害，並由政府負起
肇禍的軍事責任，而且或許將會帶來被共產黨接收的結局。或者他可以找一位『最好是平
民身份，擁有整合能力的人』來取代陳儀，由他來勝任恢復政府功能，並讓台灣能為中國
的一個經濟設施，並在軍事和意識型態上作為一個民主的資產。葛超智無疑地希望蔣能選
後面那一個選擇，而且他建議美國能催促他朝這個方向前進，這是為了美國以及蔣個人的
利益：『如果總司令能被說服去取代陳儀總督的話，他就能夠贏回福爾摩沙人民的民心，
在中國事務上作為一個有意願且有用的參與要件。』
葛超智的備忘錄在3月11或12日抵達大使館。他在3月17日被召回南京，或許是因為他
在情緒上太過於涉入這場正在進行中的衝突。但是司徒雷登大使（Ambassador John
Leighton Stuart）可能也已經看到葛氏的文章分析和建議的價值。司徒雷登認為台灣是
國民黨中國所做的所有錯誤中最糟糕的主要範例，這個地方的政府功能貧弱，已經浪費了
機會將它能夠展現這座島嶼所能呈現的價值。他在3月26日寫道：在這座島嶼上面『唯一
的一個希望號誌是島民的堅決抵抗決心，以及對於陳儀政府與其同夥的廣泛批評。』－無
疑地葛超智也一同分享這個觀點。雖然葛氏在大使館內並未感覺到完全的受人歡迎，他成
為司徒雷登大使在當時對於台灣事務的暫時顧問，並且能夠幫助他做出關注台灣的重大方
針。雖然這個方針的主要目的是蔣介石本人。
早在3月4日，蔣介石就已經獲得來自上海台灣人協會（the Taiwanese Association
in Shanghai）的急迫呼籲，要求他全面調查二二八事件。很明顯地，他最初的傾向是支
持陳儀。而且當軍隊已經在3月8日開始抵達台灣之時，很難設想到這類軍隊轉移沒經過蔣
的授權。3月10日，蔣在每週的國民黨紀念儀式當中談到台灣，而且支持陳儀這一邊的說
法。他也提到他已經派遣高官到台灣『去幫助陳總督解決這場事件』。包括白崇禧將軍（
General Bai Chongxi）和將經國在內的代表團在3月17日抵達台灣，接著五天後，國民黨
中央執委會全面性地投票譴責陳儀並要求他辭職。隨後陳儀在3月28日辭職並由蔣在3月31
日接受。
司徒雷登大使相信蔣是錯誤資訊的受害者並且想要做些事情作為彌補。『我深痛地體
認到更多客觀報告對於在福爾摩沙所發生之事情的敘述有所差異，而且那些資訊抵達蔣總
統手上並影響他的政策。在這個事件和其他議題上面，我不斷地發現我自己遭到誘惑，被
假設以一位友善而非官方顧問的身份去發揮外交禮節。』早在3月13日，大使告訴華盛頓
說它已經間接地運作，要將『鎮壓』的真相引起蔣的注意。而且在3月29日，司徒雷登大
使運用一場與蔣會面的場合提及到台灣的事件。當時蔣『堅持這並不像報告所提那麼嚴重
』，司徒大向他提供一份由大使館『特別為他』準備的簡報，蔣『迅速地』將它收下。
葛氏因此著手草擬一份比先前所擬還更沈重的備忘錄，並在當中敘述自從國民黨軍隊
和官員在1945年底達台灣之後，造成政府治理以及經濟的惡化；為了回應煙攤婦人遭到痛
打而產生自發性的抗議行動；為了協調以解決整個議題而進行的努力；以及第一波增援部
隊在3月8日抵達台灣之前與之後，當局濫用並動用武力。備忘錄警告以達危險邊緣的經濟
惡化可能將會使得大眾開始支持共產主義，而這是先前未曾有過的狀況，而且佔領政策將
會大幅耗費成本。對於這幾點，他尊重台灣人民對於蔣氏的感情：『然而他們在動亂之前
就已經痛苦地批評地方當局的政策，而且不容質疑擁有中國血統的福爾摩沙人民對於中央
政府以及總司令的忠誠。在日本統治的五十年內已經塑造了他們對於中國人國家與種族的
認同。在這十八個月以來，福爾摩沙中國人譴責省政府，而且同時向他們保證，如果總司
令完全瞭解局勢發展的話，他會有效地改革台灣制度。』但是葛超智要警告的是：『軍事
行動可能會造成慍怒的和平，但這不該被強化才對。』另一個方法是使台灣用來『為中國
賺取外國借貸』。經濟重建以及借用台灣人的經商天分是一項必要。其他則是建立一個健
全的政治與社會制度。
現在是起身而行的時候。為了鼓舞並保證福爾摩沙中國人全心一致的努力，必須
允許在所有政府層級中獲取更多的佔有比例，不只是在人事上，也必須改變整個政府結構
；目前正在進行的反對省政府的貪腐與行政失當的抗議行動只是半套錯失與姑息而已。促
進並推動本質上的改革將能夠幫助福爾摩沙恢復先前的高度政治效忠與經濟生產。
葛超智對司徒雷登提出七個選擇－干預的程度－從仲裁到推動聯合國的託管。司徒只
選擇仲裁，並在4月18日將葛氏的備忘錄遞交給蔣。另外，如葛氏在3月10日的備忘錄中強
烈建議的一樣，司徒建議蔣指派一位平民作為新繼任的台灣總督。司徒建議蔣指派宋子文
，但是後者則拒絕出任，於是在4月22日，前中華民國駐華盛頓大使魏道明（Wei Daoming
）被指派接任陳儀的位子。
總之，美國政府試圖保持中立並對二二八事件劃開距離，美國政府以敏感的理由不希
望看到領事館變成磁鐵，吸引人民逃離暴力，也不想讓政治活動份子意圖將美國帶進他們
在紛爭中所預設的角色，而是更樂於看到改革的意願或作為。另外，領事館的主要任務是
看到美國公民的安全。儘管如此，它生產優秀的報告並向上遞交給滿懷熱情而非接受傳統
的外交官員們。領事館或許被要求太多，當時他被預設要求干預而且無法和大使館站在一
起一同考慮阻擋增援部隊登陸。然而當軍隊在3月8日開始鎮壓之時，美國外交官開始放棄
中立並且瞭解到必須說服蔣介石和其他高階國民黨官員，藉由指派一位民間人士出任新的
總督並承擔經濟與政治改革以推動台灣人的政治參與，以此恢復二二八事件的傷害。葛超
智向大使館敘述台灣的局勢，這個模式繼續運作至年底。在馬歇爾調解任務團的餘波時段
，最初的保持距離或許是公正的。但是在三月之後督促改革則一致符合美國對國民黨政府
的政策的主要方針。美國並未和台灣站在同一邊，但卻試圖改變政治參與的遊戲規則
儘管如此，司徒希望讓民間人士領導台灣，求取往好方向轉變的希望很快就落空了。
領事館在七月初遞交的報告中提到特務警察的活動正在增加而非減少，而且台北的省政府
並為在低層級以下控制軍隊和民間官員。失望的氣氛漸增，而且台灣中部的陸軍官員從事
綁架行動。『壓迫正在散佈，而且新的文職政府沒有權力能控制軍頓，而是只能放任他們
自由行動。』民間對於新領導階層的的觀望態度只能被迫抑制住批評的局勢。烏雲籠罩的
陰沈氣氛『讓中國共產黨特務願意聆聽他們的聲音。』