片面擴大政治任命，為何令人擔憂？
文：林韋萱 攝影：吳逸驊 設計：黃禹禛 2017/2/13
https://www.twreporter.org/a/civil-servants-head-of-the-executive
未來政府的部分三級機關首長，可能不一定是公務人員，而是如現行各部會首長一樣，改
成政治指派。行政院此舉引來各種質疑與憂心。也讓我們深入思考：國家的政務體系應該
有多大規模？怎樣的政府人事制度變革才符合公眾利益？
2016年底，行政院提出「三級機關首長改政務、常務雙軌任命」（註），與此相關的「中
央行政機關組織法」修正草案已經送到立法院，若三讀通過即可執行。
但此項變革引來各種批評。反對聲浪大致分成兩類，第一類認為，這絕對是政治分贓，或
是民進黨叫不動文官體系，想用自己人；第二種批評則認為，應該通盤檢討政府人事制度
，不該只片面擴大三級機關首長的政治任命。
持後者意見的，有人認為政府體系太封閉，人事任用不夠彈性，專業人才無法為國效力；
也有人從這次修法看到建立高級文官制度的急迫性，讓我們的文官除了專精以外，還能具
備橫向溝通協調能力；再者，長久以來為人詬病的公務員考績法與獎懲制度更需要打掉重
練。
種種關於政府人事制度問題亟需檢討解決，但行政院人事總處只挑了三級機關中的25個首
長下手，而且沒有公開遴選、國會同意等把關機制，這也引起各方質疑。行政院人事總處
人事長施能傑，在《報導者》專訪中說明擴大政治任命的脈絡與標準，也針對各界擔憂予
以回應。
前情提要：三級機關是什麼？
三級機關的定義是，我們通常把行政院、考試院等五「院」視為政府一級機關；行政院其
下的內政部、教育部等「部、會」為二級機關；部會底下的「局、署」就是屬於三級機關
，像是經濟部下的國貿局、工業局；農委會下的農糧署、漁業署；衛福部下的疾管署、食
藥署。
我們可以把政府體系想像成一艘船，有負責掌舵，決定政策方向的「政務官」；也有負責
划槳，執行政策的「事務官」（也稱為「文官」）。相對於事務官必須通過國家考試，受
到「永業制」保障，可以安穩當一輩子公務員；政務官則由政府任命，不需國考資格，但
必須隨政府需求，或是政府任期而下台。
擴大政治任命的爭議在於：過往，政府的一、二級機關被視為決定政策方向的掌舵者，首
長由政治任命，做不好就下台以示負責。但三級機關、機構，卻被視為划槳者，只有執行
功能，因此首長為「常務任命」，也就是由文官體系中調任（但少數如健保局、新竹科學
園區等單位，因為性質特殊，所以法令允許聘用沒有公務員資格的人）。這些常務任命的
首長就算達不到目標，也因為受到永業制保障，仍然保有公務員工作。
這個議題的爭議是，以前都是從文官體系中找三級機關首長，但為什麼蔡英文政府上任後
，卻想將約25個，佔五分之一的三級機關改為政務、常務任命雙軌制呢？
衝擊：擋人升遷，破壞文官體制
許多人痛批這項修法會「破壞文官體系」，所指的是公務員升遷之路被阻擋。前國家發展
委員會主委管中閔說：「請問你，原來的事務官期待可以到達那一級（三級機關首長）的
路就斷掉了，他的想法會是什麼？」施能傑承認，修法通過後的確會阻擋某些人的升遷，
但他認為這不應該是修法與否的首要考量。
政治大學公共行政學系副教授蘇偉業也認為，應該以公共利益為考量，文官的升遷與否不
應該是議題。只是蘇偉業也提出另一個擔憂，這樣負重的職缺，其實並沒有很好的薪資條
件，對於外界優秀人才來說並沒有吸引力：「有多少外界高階專業人士願意投身政務，一
個月拿十幾萬，並常常被政治問責？」也就是說，修法後，若沒有搭配調整薪資條件，也
許無法達到預期擴大人才庫的效果。
憂心：缺乏遴選制度，就會任用私人
如果擴大政治任命的法案經立法院三讀通過，未來三級機關首長的任用，既無需經過國會
同意，也不會有公開遴選制度。也就是說，政府想要用誰就用誰，這也引發「封官」的質
疑。
「有人擔心說，政黨政治一定會有任用私人。我覺得台灣的民主政治要慢慢成熟：所謂的
政務體系，就是由選上的人基於各種理由找了一票人來。這票人如果做不好，就走人，連
被選上的首長都要走人。你說這叫不叫分贓？分贓這個字眼在台灣是非常負面的，我會說
是『一朝天子一朝臣』，」施能傑說。
施能傑也表示，《憲法》並沒有規定政務首長的任命需要國會同意，因此未來也不會有國
會同意才能任命的機制，但是哪些機關符合雙軌制標準，還是會經過立法院同意。
由於顧及到台灣民眾「若非任用文官，就是酬庸私人」的觀念，因此行政院沒有計畫將三
級機關全面改為政治任命，以免有太大反彈。「當我們在設定25個時 ，只是差不多抓一
個數字，並不是真的那麼科學。只是要強調，我知道不能把比例放太大，」施能傑說。
行政院因為擔心反彈力道太大，只選擇五分之一的三級機關擴大政治任命。這小心翼翼的
舉措，反而讓許多專家更生氣，認為根本沒在建立制度，只是將政治分贓合理化。
支持政府人力彈性化，但反對部分調整的淡江大學公共行政系教授黃一峯失望的表示：「
我懷疑民進黨是想整碗捧去，偏偏人才不夠，只好先搞個部份政治任命，先滿足黨內搶食
政府官職的壓力。」
質疑：三級機關僅是執行單位，不該任用政務首長
為什麼二級部會的首長可以政治任命，但三級機關卻遭到反對？標準在哪？
反對三級機關首長政治任命的人主張，三級機關只是執行部會決策，說穿了就是辦事的人
，不需要跟執政黨共同負擔政治責任。一位不願具名的學者認為：「政府為何要有強大的
三級機關？這種遠離政治指揮系統的組織設計，是因為政策執行本身沒有太多政治爭議，
也不應該需要太多政治考量。」他擔憂修法若通過，政務影響執行細節，未來三級機關首
長是不是得和執政者到處跑選舉？
然而，施能傑並不認同三級機關僅有執行功能，他認為許多政策都在三級機關成形，部會
僅是蓋章通過：「你檢視台灣所有的部，大部分的部把責任都交給三級機關，『部』經常
是空洞化的。像是健保政策是在哪裡發起？很多執行面、政策面都在三級機關，錢跟人大
多也放在三級機關。」他的論點是，負責重大政策制定、擁有龐大預算的單位，首長的位
子是不是該由政務官擔任，和政府同一陣線呢？
對於三級機關有沒有政策擬定的能力和權限，政治大學公共行政學系副教授蘇偉業這樣認
為：「我們無論在法律上，或實際操作上，都沒有明確區分誰是執行機關。就算是執行部
門，也一定有部分的決策權。」
實際上，三級機關的執行成分雖高，但也不能說完全沒有政策制定功能。不同三級機關的
性質也相當不同，前衛生署長楊志良反對擴大政治任命，但建議即便要擴大政治任命，也
要評估該機關是屬於政務性質或事務性質。像是鐵路局、民航局等與政策方向無關的，就
不需要動用政治任命。
依施能傑的說法，適用雙軌制的機關有兩個條件：預算龐大，以及有重大決策權。「重要
的職務，安排信得過的人選，應該會比較好辦事」，這是無論政府或企業領導人都期待的
狀況。只是，與其片面調整政務職位，更應該通盤檢討人事制度，才能帶來更深遠的改革
。
【專訪】施能傑談三級機關首長雙軌制爭議
人事行政總處人事長施能傑。(攝影/吳逸驊)
Q：以前政府上任，只有一級機關（五院）及二級機關（部會）首長會政治任命，為什麼
現在連三級機關都要政治任命？
A：我們的政府，是由政務體系領導常任體系。
台灣雖然民主，但政府的人事制度從來沒有重新思考：台灣從威權變成民主政府，需要什
麼樣的政務體系？在政黨高度競爭的情況下，你的政務體系難道還要跟以前從來不用改選
的威權時期完全一樣嗎？這是我們現在做這件事的初衷。
台灣政府永遠在輪替，這些人民選出來的行政首長，需要什麼要的班底來協助他、執行他
的政策？
我們來算一下，一個由選民選出來的總統，有多少人可以幫他完成政策？其實不多。所有
的部會，都只有一個部長、一個次長、一到兩個政務次長。不論大部會或是小部會，都只
有3、4個人要領導下面的文官體系。
台灣是總統制，所以總統需要一票人，來執行他的政策。對總統來說，如果要執行選舉的
政見，只能依賴行政部門。這些行政部門，不只要聽總統的，還要努力說服國會、跟民眾
溝通，都是很耗人的事情。所以總統制的美國，是高度政治任命的，絕對不會有孤伶伶3
個人去領導所有人的情況。我的論點是，在支持政黨政治，特別是責任政治的情況下，政
府是需要有較多的政務人員，不能像現在這麼少。
Q：如果三級機關的工作是執行部會政策，那首長是否是政治任命，真的有那麼重要嗎？
A：台灣中央政府的運作跟美國比較像，很多重要政策並非由部會在做，而是交由部之下
各式各樣的三級機關。舉例，健保署在衛福部下面，一年光健保的收支就高達上兆元。
你檢視台灣所有的部，大部分的部把責任都交給三級機關，部經常是空洞化的。像是健保
政策是在哪裡發起？很多執行面、政策面都在三級機關，錢跟人大多也放在三級機關。三
級機關一年的預算可能高達上百億，但部可能沒多少錢。你看衛福部大部分的事情都交給
健保署、食藥署；經濟部做什麼事情都是依賴工業局、國貿局、中小企業處...。
美國重要的職位都是政務任命，不只機關首長，甚至連部分司長都政治任命。我們務實的
判斷，台灣不可能接受這樣的狀況。所以逐漸從以前完全不給政治任命的空間，慢慢拿一
部分的空間。現在台灣任何執政的人進來，重要的職位都沒有機會用自己的政務團隊。政
務團隊之間的理念會比較接近。倒不是說政務一定會和常務對幹，而是溝通的方式，因為
畢竟政策永遠是價值的選擇。
這次民進黨政府的出發點是建立體制。政黨政治下沒有人會永遠執政，如果大家有共識，
誰上來誰用這套機制。這套機制目的是為了支持現在的政府體制能夠更落實責任政治。
Q：公務員能當上首長的機會因此變少了，會不會打擊文官士氣？
A：過去的時代，政務官是由文官一路升遷上來。以前一路做到三級機關首長，如果做得
很好，還有機會當常次、政次，甚至當到部長。
現在這個議題出來後，確實會衝擊到文官升遷，但不能解釋成影響文官專業。因為文官真
正的專業應該是：不管老闆是政務還是常務，只要老闆交代政策方向，文官就要進行細部
規劃，和老闆分析政策優缺點。最後的選擇權一定是老闆，老闆的選擇，老闆負責任。
Q：目前大約有100多個三級機關（70多個機關，加上其他機構），有25個可以採雙軌制。
請問這個數字是怎麼來的？哪些機關會被認為適用雙軌制？
A： 實際上也不一定會到25個。目前三級機關有70幾個，加上機構有100多個。我們拿了
差不多五分之一左右。
當我們在設定25個時，只是差不多抓一個數字，並不是真的那麼科學。只是要強調：我知
道不能把比例放太大。抓出這個數字後，再來決定說誰要進來，誰不進來。
這些三級機關適不適用雙軌制有兩個指標：第一，負責重要政策；第二，掌握龐大資源。
因為總統或院長需要依賴這類型的單位，才能產生領導力。只是這個數字裡面，會不會包
括執法情治部門？這個問題高度政治性，我們還沒有做最後確認。
Q：美國有許多首長職務需要國會同意才能任命。如果這次修法通過，我們也會有國會把
關的機制嗎？
A：美國很多部會首長的任命，需要議會行使同意權，但我們的憲法並從來沒有這種要求
。
但不要忘了，最後這些都會入法。目前大致上說有25個機關，但至於是哪些機關會用政務
，還是需要立法院同意。立法院說可以用政務，他才可以是政務。只是目前國會對個別人
選不行使聽證權。
Q： 很多人批評這就是政治分贓。
A：有人擔心說，政黨政治一定都會有任用私人。川普就是典型的例子，他連女婿都不避
諱（註）。
我覺得台灣的民主政治要慢慢成熟：所謂的政務體系，就是由選上的人基於各種理由找了
一票人來。這票人如果做不好，就走人，連被選上的首長都要走人。
你說這叫不叫分贓？分贓這個字眼在台灣是非常負面的。我會說是「一朝天子一朝臣」。
這批人做得好或不好，我覺得都要給任用的人機會，不要先質疑他，你就讓他做做看。
有沒有可能是為了鞏固自己的樁腳？我不能否認這種可能，但我相信民主制度裡的總統或
行政院長，他們也都知道一件事情：他如果任用完全不行的人來擔任這個職務，簡直是拿
石頭砸自己的腳，因為責任是大家一起扛。
但我們傳統上就認為政治是骯髒的。反過來想，由於過去政務體系的空間太壓縮，所以政
務首長就只好玩弄文官。因為他一定需要有人來協助完成政策，但因為沒有這種機會，所
以他只好在進入政府後換掉文官，這樣反而不好。
如果說法律上要不要限制怎麼任用，我覺得有點不切實際，但利益迴避、三等親這就一定
要規範。
Q：地方政府應該也贊成擴大政治任命吧？未來會推到地方政府嗎？
A：我不會鼓勵地方政府使用這套，因為台灣的地方政府更不受信任。我務實地講，我對
中央政府有一定的信任感。不論哪個政黨執政，中央政府還是受到外界的監督，不論是媒
體還是立委，不太可能亂搞，但地方就不一樣了。
所以我們在設計這套制度時，並沒有想要適用於地方政府。如果你問我，現階段真的是不
宜。我相信很多民選首長聽到這個辦法後，會覺得很棒，但他背後覺得很棒的原因，可能
跟我們的初衷不一樣了。中央政府比較可能用原本的概念來執行它。
但是，現階段地方政府也有政務首長，台北市局處首長本來就政務任命；而基隆因為不是
直轄市，所以只有二分之一局處首長採政治任命，就算全部的局處首長都是政治任命我也
不會反對，只是局處首長再往下就不應該採用政治任命了。
Q：未來會想推動高級文官制度嗎？
A：台灣的高級文官應該要有一套招募方式，這跟競爭力有關。現在的高階主管，就是一路爬
升，要爬很久，薪水也不會比較高，完全沒有激勵作用。
高級文官制度，是把這群高級文官當成一個獨特的團體，會有跨部會流動的任務， 這樣
才會成為通才。因為現在逐步爬升的制度設計，被抱怨太「專」，會有本位主義，原因就
是這些人沒有機會流動。
如果把政府人事結構看成金字塔，最頂端是政策方向、政策領導力；頂端下面有一群人，
需要把政策轉成有效的計畫、有效的管理方式。我們過去花太少資源去培養這樣的人。但
這是一個重大的人事制度變革，屬於考試院範疇。
如果有高級文官制度，三級機關首長就屬於這個體系，除了政治任命的五分之一，其他五
分之四就可以採用高級文官制度。
（採訪／何榮幸、林韋萱，口述／施能傑，整理／林韋萱）