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作者: geordie (Geordie) 看板: PublicIssue
標題: [轉錄] 美國曾有的「兩個中國政策」
時間: Fri Apr 20 07:13:47 2018
美國曾有的「兩個中國政策」
2018-04-20 06:00
◎ 譚慎格（John J. Tkacik, Jr.）
時間拉回一九七七年七月，任職於美國駐台北大使館的我，被改派至美國駐北京聯絡辦事處
，當時我們美國人秉持的就是「兩個中國政策」。從一九七一至七八年的八年間，華府實際
上同時承認台北及北京政府。七七年六月，卡特總統在白宮一場政策會議上若有所思地說，
沒有其他國家，「與中國和台灣的關係，像我們一樣。」時任國務卿的范錫也同意：「我們
是唯一在兩國（both countries）都設立官方使團的國家。」的確如此。
荷蘭常駐聯合國大使示警
嚴格來說，我們的「兩個中國」政策肇始於一九七一年四月十五日。當時，荷蘭常駐聯合國
大使警告美國大使老布希，加拿大和義大利承認北京政權，已損及台北當局在聯合國的地位
，
「除非那些有心捍衛中華民國政府（GRC）在聯合國地位的國家，儘快且積極地部署新策略
，」
否則，他預期，「中華民國政府在下個會期就會被驅逐，中華人民共和國政府將被接納。」
此後，美方積極與盟邦合作，尤其是澳洲和日本，構思新的聯合國大會會籍原則，以接納兩
個中國。
這個「中國代表權」或簡稱「ChiRep」問題，難倒美國外交官。
在紐約聯合國總部，他們就「會籍普遍化」和「雙重代表權」等原則，諮詢南韓、南越和西
德等國家處於分裂狀態的盟邦。
在一九七一年，口口聲聲反對「兩個中國」的人，
不是毛澤東，而是蔣介石。
該年四月廿八日，美國國務院發言人在一段公開談話中論及美國對台立場，稱「台灣及澎湖
群島主權未有定論，須待未來國際解決。」
五天後，蔣總統在台北接見一位美國前財政部長，對此說法發表長篇大論。
據美國大使館記述，蔣「滔滔不絕，愈來愈激動…甚至在顫抖，」蔣還抗議道，這是最嚴重
的污辱，「有如一記耳光。」
然而，事實就是事實。當年七月十三日，美國國務院法律顧問室重申，台灣的國際地位仍懸
而未決；
不過，美國承認中華民國政府「合法佔領台灣，並行使管轄權。」
勾勒出美國認為台灣「地位未定」的歷史依據。就在數日前，在國務院不知情的情況下，時
任尼克森總統國家安全顧問的季辛吉秘訪北京，當時的中國國務院總理周恩來也向他抱怨：
「你們…一直宣稱台灣地位未定。即便到現在，你們的國務院發言人仍然說這是你們的立場
。」季辛吉只是嘆了口氣：「他（國務院發言人）不再這麼說了！」
上海公報使政策具體成形
一九七二年二月的《上海公報》使美國的「兩個中國政策」具體成形，儘管這與大部分歷史
學家的認知不同。在《上海公報》的倒數第二份草稿裡，美方認知「台灣海峽兩岸的所有人
（原文如此）都主張只有一個中國，台灣是中國的一部分。」
美國國務院完全無法接受這段話的遣詞用字。當這份草稿在上海出爐時，終於看到文本的國
務院東亞暨太平洋事務助理國務卿格林（Marshall Green），反對文中的「所有人」一詞。
他認為，台灣人未必同意台灣是「中國的一部分」。
季辛吉並未向中方談判代表說明問題所在，
僅將原本的詞彙改成「所有中國人」，周恩來便同意了。
美方聲明的另一項重要原則，是重申對「台灣問題由中國人自行和平解決」的關切，以及「
在此前提下」，美方始能隨著「區域緊張情勢緩和」，撤離駐台美軍。
在《上海公報》鋪陳下，一九七三年六月，華府出現了兩個「中國」外交使館—中華民國大
使館及中華人民共和國聯絡辦事處。
一九七七年六月，上任不久的卡特政府責成國家安全會議（NSC）檢討其中國政策選項。
承襲尼克森政府的作法，卡特總統的國家安全顧問布里辛斯基提議，
若北京要求美方放棄與台北當局的正式條約，
則美方提出的主要交換條件，
可以是北京必須「默許美國與台灣繼續維持安全關係」。
卡特仔細研究布里辛斯基提出的方案，先在「台灣可享有軍售管道」一句旁劃上箭號，標註
「重要」，
又在「美方可宣稱仍關切不使用武力」旁加註「這是底線」。七七年七月，卡特的財政部長
敦促，政府須「儘快審慎考量並擬定計畫…建立美台維持經貿關係的法律依據。」
美中關係正常化談判要件
國務卿范錫在該場討論中提出一個重點：「在美中關係正常化後，美國將繼續軍售台灣這點
，從未與中方討論…我們必須提出來。」
卡特認同他的意見：「我贊成把話說清楚，而且要開門見山直接談。」為了不讓美方顯得過
度直率，布里辛斯基建議，美方可承諾絕不承認一個獨立的台灣，做為美中關係正常化的談
判條件之一。
但范錫反對，「倘若我們作此宣示，一旦和平解決方案行不通時，我們就等於失去了一個選
項。」卡特同意范錫的看法，「好，那就別提吧！」
一九七八年五月，布里辛斯基前往北京與中國兩位最高領導人—鄧小平和華國鋒會談。
鄧、華兩人強調，中國不會對「和平解放台灣」做出承諾。
鄧小平表示，「你們美國可以表達自身期盼」，但要以什麼方式、在什麼時候解決台灣問題
，是中國人自己的事情。國務院總理華國鋒則詳細解釋，「如果我們承諾不以武力解放台灣
，美國卻以軍事裝備協助武裝台灣，這會產生什麼後果？…我認為，這就是在製造『一個中
國、一個台灣』，或者『兩個中國』。」
布里辛斯基隨即發電報向卡特報告：「華國鋒所言似乎暗示…美國對美中關係正常化問題有
兩個選擇，
一是持續軍售台灣，但無法獲得北京對於和平解決的承諾；
二是美方停止軍售，換取北京許諾和平解決台灣問題。」
卡特看過電報後，在空白處標記這項結論。國家安全會議的中國問題專家奧森柏格則視此為
突破，
「華、鄧兩人的說法暗示性地透露，北京了解、也接受美方將在美中關係正常化後，繼續與
台灣維持軍售關係。」
鄧小平默許華國鋒有疑慮
卡特運氣不錯，因為他在一九七八年與北京斡旋時，正是鄧小平在國內外確立領導地位的關
鍵一年。對內，鄧小平逐步剷除毛澤東的文化大革命，肅清激進派；對外，鄧必須帶領中國
廣泛參與全球經濟活動，以確保政權鞏固。而在中國與全球經濟接軌方面，美國扮演著重要
角色。況且，就在美中談判之際，中國的北方和西部都承受來自蘇聯的壓力；南方的越南社
會主義共和國也開始強制驅逐數十萬華僑，且不斷侵擾中國邊境，並準備入侵中國盟友—柬
埔寨共產黨（亦稱紅色高棉、赤柬）領導的「民主柬埔寨」政權。
那一年，卡特也面臨挑戰。八月，參議院一致通過一項決議，要求針對是否終止與台灣的《
中美共同防禦條約》進行諮商。
卡特因此指示談判代表「不用急於」達成美中關係正常化。
在美中秘密談判的最後幾天，十二月四日，
北京堅持「美國政府必須重申只有一個中國，台灣省是中華人民共和國的一部分，美方承諾
絕不製造『兩個中國』」。
卡特標示該咄咄逼人的語句，並寫上「我們忠於《上海公報》，不曾這麼做過。」
最後，鄧小平接受美方的模糊表述—「美國政府認知到中國的立場，即只有一個中國，台灣
是中國的一部分。」
鄧小平默許美方持續軍售台灣，也同意《中美共同防禦條約》在華府與北京建交一年後廢止
，並接受美中關係正常化後，美方將與台灣保持非官方關係。美國國會隨後通過《台灣關係
法》，清楚表明保障台灣安全。鄧小平自然對此懊惱不已。
美中關係正常化的消息，在一九七八年十二月十六日公布，中共機關報「人民日報」隨即在
北京街頭發放以朱紅色墨水印刷的「號外」。隔日，鄧小平在中共第十一屆中央委員會第三
次全體會議（三中全會）上，宣布啟動劃時代的「改革開放」政策。錦上添花的是，鄧小平
在七九年初訪問美國，也同樣具劃時代意義，鄧小平藉此巧妙地讓人以為，卡特支持他稍後
對越南發動的戰爭。後來的發展大家都知道了。
八一七公報雷根重申原則
鄧小平是以默許美台維持安全防衛關係，以及華國鋒對「製造一中一台」的疑慮為代價，才
達成前述成就。
鄧小平以為，他未來仍可與新任美國總統重新談判這些問題，這些不斷變換的新總統對於過
往事件的記憶也會愈加模糊。
他認為，美國下任總統不會固守對台灣的承諾。不過，在美中簽署《八一七公報》的一九八
二年八月十七日，雷根總統仍向國務卿和國防部長表示：「唯有中國持續保證和平解決台灣
與中華人民共和國之間的歧異，美國才願意減少對台軍售。必須清楚了解到，這兩者間的因
果關係，是美國外交政策永久不變的規則。」長辭於世的鄧小平和華國鋒想必也會同意，美
方的作法其實就是在製造「兩個中國」或「一中一台」。
（作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心孫宇青譯。
英文原版請見:https://tinyurl.com/yddsvble
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美國從兩中政策到一中政策的來由