1.媒體來源:
THE REPORTER
2.記者署名:
文字／孔德廉
攝影／楊子磊、 陳曉威 、蘇威銘
共同採訪／李雪莉、楊智強
3.完整新聞標題:
有績效、沒成效？緝毒政策為何變成刑警和施用者的夢魘
4.完整新聞內文:
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2020年6月15日，台灣的刑事警察在記者會上展示破獲的毒品。（攝影／REUTERS／Ann Wang
／達志影像）
反毒之於警察，向來是重中之重。然而在2018年警政署所頒布的「精進緝毒成效工作計畫」
中，反毒有了新方向，「溯源斷根」成為首要目標。新的政策一舉拉高了既往的反毒層級，
新的工作計畫也成了員警口中的緝毒聖經。這樣的做法立意良善，但在一層又一層的績效要
求下，最終卻淪為對數字的追求，甚至落入違法辦案的惡性循環裡。這讓員警因此自嘲：「
警察一直有績效，但是沒成效。」
當政策要求「向上溯源」，找出販毒集團，但真實情況卻是基層刑警人力不足、警界不鼓勵
合作文化，以及重量不重質。在龐大的績效壓力下，現行緝毒手段究竟如何怪招齊出，淪於
數字遊戲？又為何讓查緝者與施用者雙雙落入一場「績效」的夢魘裡？
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頒獎典禮上，偵查佐小石（化名）從警政署長手中接過一袋高山茶和一面獎牌；兩人握手，
然後一同對著鏡頭燦笑。他手中紅色包裝的高山茶，又稱為「破案茶」，是來自警界高層對
於破案的直接肯定；獎牌則是刑警在緝毒上獲得的至高榮耀，金色的底座上刻有紅色的4個
大字：「緝毒楷模」。
這些鼓勵，源自於小石在一次緝毒行動中，突破層層毒販，向上揪出第五層藥頭，一舉掀翻
販毒集團，在「溯源」上立了大功。
從溯源斷根到數字遊戲，緝毒「聖經」變調
「溯源斷根」成為原則，是2017年以來緝毒政策的重點。那更是一個由上而下、自總統府到
行政院都直接唱名的重要目標。
蔡英文首屆總統任期裡，就在國慶演說時強調：
「人民所關心的毒品問題，是政府施政最重要事項。我們會用整個國家的力量，全力來推動
反毒。同時，我們也展開跨國合作，從源頭共同來打擊區域內生產、販毒的集團，將毒品阻
絕在境外。」
為實踐從源頭反毒的目標，2017年行政院即核定「新世代反毒策略行動綱領」（簡稱新世代
反毒策略），規劃投入新台幣100億元，整合政府與民間資源，調整過去偏重「量」的查緝
，改以「人」為中心來追緝毒品源頭，預計在4年裡徹底打擊製毒、運毒、販毒等犯罪結構
。
對應新世代反毒策略，警政署於是在2018年頒布了「警察機關精進緝毒成效工作計畫」。在
這本厚達數公分的計畫書裡，寫明了警方查緝毒品時所追求的重點項目，包括：「查緝少年
藥頭」、「溯源追查供毒藥頭」、「查緝跨境走私及製毒工廠」、「走訪涉毒熱點場所」與
「特殊加分」。簡單來說，該項計畫是緝毒的最高指導原則，確立了警方以溯源為主的辦案
方向。
抓藥頭、查源頭，因此成了小石和7,000多名刑警緝毒工作的重點。在小石看來，這本計畫
不啻是警察緝毒的「聖經」；幾乎每週開會，長官都會拿著這本計畫朝著整個部門喊話：「
現在查緝重點擺在藥頭仔，要盡量向上溯源，愈多層愈好。」
但，溯源斷根，光靠努力遠遠不足，對基層刑警來說，更需要運氣。
破獲販毒集團「難」在哪？
而警方的緝毒在過去數十年來，一直是以查緝底層施用者與中小盤的藥頭為主。
警政署數據顯示，2018年違反《毒品危害防制條例》（簡稱《毒防條例》）的人數中，製造
、販賣、運輸犯罪人數為9,565人，僅佔整體的16％；相較於此，因施用與持有毒品而被逮
捕的人數為48,221，佔比高達81％。這凸顯了整體毒品犯罪中，多半還是以施用者和小盤為
主，他們仍是警方主要的查緝對象。
但政策的轉變，使得緝毒目標轉為破獲製毒工廠、境外大型走私等販毒集團，對基層刑警而
言，這反而成為現實裡一道難解的謎題。
「現在規定多辦溯源，你績效就會很亮眼，但那根本是難上加難。3人一團還算勉強辦得到
，3人以上根本不用說（註）。你是要藥頭，通通一起搭車出去賣藥嗎？賣個藥還要公司制
度化，誰是董事長、經理、主管、員工嗎？根本有病，」小石直言，基層對上頭訂下的火熱
目標，有諸多不滿。
抽象的「聖經」在層層轉譯後，移轉到基層刑警身上的，是一場追逐分數的緝毒績效遊戲。
緝毒績效遊戲，刑警怎麼被「打分數」？
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現行績效制度促使基層刑警想盡辦法讓帳面好看，而達成績效最有效率的手法，往往是「洗
」毒品人口，但「洗」出的總是毒品鏈裡的下層；這群人被抓了又關，關完又被抓，不斷進
出司法體系。圖為新店戒治所內的受刑人。（攝影／楊子磊）
這個數字，就是「刑案積分」，是評量警察偵辦刑事案件最重要的標準。
每個刑事案件，不論是殺人、強盜、偷竊、毒品，都有一個對應的「案件分數」，依據所辦
案件的總數，基層會累積出一個總和的積分，這就是每個刑警的成績單。
以2019年新竹市為例：抓到一個施用第三級、四級毒品的案件，刑警可以獲得2分；查獲施
用和持有第一級毒品的案件可以獲得5分，而查獲製造、運輸、販賣第一級毒品的案件則可
獲得20分。
此外，由於警政署還會不定期舉行緝毒專案，加強查緝力道。專案期間，為提高辦案誘因，
刑警們可以獲得額外加乘的分數及獎勵。像是破獲販賣第一級毒品案件，分數就從20分變成
40分。
眾多繁雜的分數計算，因此讓數字成為匡定基層刑警最方便的手段。小石就指出：「像在暑
假青春專案期間，如果我們抓成年吸食毒品，基本上會被認為於事無補；但要是抓一個未成
年販賣毒品，不只積分翻倍，長官也會對你豎起大拇指。」
原本要貫徹的毒品溯源目標，在案件積分的匡定下，反成了對緝毒案件分數、破案件數的要
求（註）。這不只影響了小石，更影響了全體警員員額10％、7,726名的刑事警察人員。
數字是尊嚴，也是束縛
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台北地檢署檢察官林達認為，單以績效成績去衡量緝毒，已經讓數字成為刑警們的緊箍咒，
而且無法反映真實狀況。（攝影／陳曉威）
警政署對於數字績效的情有獨鍾，顯示在他們對外向媒體展示的功績：毒品查獲件數創新高
、國內毒品查緝量7,000公斤創新高、查獲毒品人數創新高。記者會上強調的是節節高昇的
數字：人數、重量、查獲件數如何打破前一年的紀錄。
追求績效，看在警職生涯10多年，從刑事偵查佐、小隊長一路升等成為分局偵查隊隊長的水
哥（化名）眼裡，無疑是在鼓勵基層刑警追逐更高的分數。「那績效就是刑警的尊嚴嘛！」
水哥直白表示，緝毒工作非常吃重，刑警們的得分數多寡會影響考績、年終獎金甚至人事升
遷。
熟知警政機關的運作、在案件上也握有指揮督導權的檢察官，更是將這種對於績效分數的追
求定位為
「警察的緊箍咒」。
曾長期偵辦毒品案件的台北地檢署檢察官林達，就觀察到一個有趣的現象。「每半年警察會
被檢討一次績效，所以各縣市警察局都會給分局一個總分，再下面的警員就被這個績效緊箍
咒綁著。很妙的是，幾乎警政署可以先預測明年會犯多少罪。舉例來說，如果一個分局整年
目標是1,200分，那做到1,200多分就不會再抓了，為什麼？因為明年度同期標準才不會被增
加。所以這個積分完全不能呈現真實，」林達直言。
績效邏輯如同一塊巨石，壓著基層刑警。對比到政策的精神與高度，警員為了績效，往往想
盡辦法讓「帳面好看」。
當緝毒成為獵人與獵物的競逐
其中，達成績效最有效率的手法，不外乎「洗」毒品人口。
所謂的「洗」毒品人口，是指把最下游的施用者和中小盤藥頭洗出來。刑事局解釋，由於吸
食一、二級毒品出監後會被列管2年，規定每3個月要到警局驗尿一次，這些人被視為「毒品
列管人口」（註），法律名稱叫「應受尿液採驗人」，警察可透過手持小電腦查詢這些人的
資訊。
積分不足時，這些毒品列管人口就成了「績效提款機」。
用「驗尿」洗出分數
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律師李菁琪指出，緝毒永遠聚焦在底層，並羅織不合理的罪名去賺取績效，並不合理。（攝
影／蘇威銘）
經常承接毒品施用者官司的律師李菁琪表示，設置臨檢站、酒測站是警察最有機會強迫把人
帶到警局的方式，「看到戴瓜皮安全帽的人、刺青的人、穿身上是名牌仿冒品logo、或騎車
腳很開的人，他們會說你身上有濃濃的大麻味、K味等等，警察會矇混以『你是驗尿人口，
跟我去驗尿』來要求，」她認為這種撒網捕魚抓到的只是產業鏈裡的小蝦米。
想辦法讓這些人「強迫驗尿」，洗出績效。就連處理國內毒品犯罪的最高層級──警政署刑
事局毒緝中心──也時常聽聞這樣的手法。
毒緝中心股長吳思翰就有所體會。他指出，在一般狀況裡，警員若臨檢到摩托車騎士，若騎
士為被列管毒品人口，即便對方身上沒有吸食器和毒品，也會被警員連哄帶騙到警局驗尿；
若當事人不配合，就會被帶回去留置、調查身分。
「強迫驗尿的案例真的非常常見，只是沒有被發現，這當中最大的問題在於程序不合法。可
是對警員而言，這是一個有做到驗尿和移送的案子，嘉獎已經記了，就有績效了，」吳思翰
解釋。
《報導者》也拿到一份新北市今年第一季「強化應受尿液採驗人採驗工作評分表」。裡頭除
了列出各分局的列管人數、應到驗人數外，並以採驗執行率來列出各單位之間的排名。其中
，評分表裡甚至將「採驗陽性率」的高低，列為標準之一，採驗陽性率愈高，積分愈多、排
名愈好。
圈養用毒者成為「績效提款機」
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警工會常務理事蕭仁豪強調，洗底層的毒品人口，讓緝毒這件事形同倉鼠跑滾輪，多半時間
都是徒勞無功。（攝影／陳曉威）
不只是在驗尿技巧上取巧，還有基層為了績效，違法陷入教唆、養案的惡性循環裡。
本身就是一名刑警、也身兼台灣警察工作權益推動協會（簡稱警工會）常務理事的蕭仁豪，
指出實務上屢見不鮮的爭議犯罪偵查手段。他說，有的刑警會去「養」毒品社群，就是接近
施用者或毒販，不論是探監、幫忙打點生活事務都有，但實際上是透過打入毒品列管人口社
群內，待需要績效時，就透過裡頭的相互矛盾來製造業績。
「對檢警高層來說，就跟收割一樣，他想抓（毒品社群）的時候再抓，缺績效的時候再抓，
」蕭仁豪說，儘管毒品案件的偵查並不容易，但這種做法營造出一個狀況，有點像是警察把
這些列管人口都捏在手上，在他們之間創造出一個囚徒困境，只能在舉報別人與被抓之間二
選一。
對於這種行徑，蕭仁豪直言，這會為警察帶來諸多程序上的問題；像是上述狀況就容易陷入
陷害教唆的情境裡。此外，他也常聽說有同行會在辦案過程中把刑案獎金分給犯罪當事人。
在績效壓力下所衍生的這些做法，完全跳脫正當刑事偵查手段中合法的「釣魚」技巧，也逾
越了警察的分際，自然容易產生風紀和職業倫理等問題。
「新世代反毒策略」所追求的溯源斷根，反映到現實面上，是刑警用盡各種手段去「洗」毒
品人口，這充分體現了緝毒績效化所形成的荒謬。
一來，「洗」出的總是毒品鏈裡的下層，這群人被抓了又關、關完又被抓，不斷進出司法體
系；二來，被績效追著跑的刑警們，就算意識到制度的荒謬，也會被這套細瑣的功績制度給
束縛，無法看見溯源政策該有的格局。
「我們會一直洗他們。那警察和施用者間，就像是獵人跟獵物的關係，你抓到獵物回來就獲
得獎勵，這不正常啊，」 蕭仁豪說，「那警察的功用不就跟功德無量機一樣？魚放進水裡
、拿出來、再放生？」
不想分「功」，各山頭間的不合作運動
績效成為緝毒的緊箍咒，除了間接催生了扭曲的手段，也讓各單位為了刑案積分，過度競爭
，缺少合作。
各單位間的「本位主義」，一直是刑事地方分區間難解的習題。吳思翰舉例，假設甲分局手
邊有製毒工廠或是走私案件的具體線索，一定會優先選擇自己辦，因為刑案積分與功獎可以
獨攬。
此外，在警界過度競爭的文化下，合作很少是辦案首選，反而會把注意力放在其他單位有沒
有超車破案。任職於北部分局偵查隊的謝姓隊長透露，以往警界慣例是發生「越轄偵辦」，
也就是甲分局到乙分局的轄區去破獲毒品案，乙分局就會被高層點名懲處。
然而，毒品案件的發生通常是橫跨多個縣市，若要往上溯源，勢必需要其他單位居中協助。
例如一件橫跨甲、乙轄區的毒品案件，分別涉及中盤藥頭與製毒工廠，由於甲、乙分局各自
掌握不同情資，可以分進合擊，讓溯源成功性更大，能一舉突破整個販毒集團。但績效制度
下的本位主義，卻輕易打破了這種可能，目前的文化下，不少分局會選擇自己衝，拿下所有
的分數和獎勵。
本位主義下，一起辦案並非優先選擇，各單位要合作，多是透過一套不固定的刑案積分交易
模式來進行。例如航警局在桃園機場查獲走私案件，由於毒品會再經過運輸、到別處販售，
光航警局很難單獨處理這種跨轄案件，他們就會拜託鄰近的竹東分局幫忙監控，毒品是不是
在該處轉運或銷售。在這種合作模式下，一旦破案，航警局就會將獲得的刑案積分，照比例
分配給竹東分局。（註）
對於這個「彈性」的機制，某分局謝姓偵察隊隊長的態度則是不置可否。他強調，新世代反
毒政策強調溯源的重要性，但今天各分局辦案時卻沒有穩固的協作平台和機制，能不能合作
還要看交情、看分數怎麼分，這難道是正常的嗎？
不能共享資源合作辦案，有時候甚至是互揪小辮子，讓數千名刑警即便想認真溯源，也常深
陷不健康的合作關係裡。
數字泥淖裡的矛盾：是在解決人或解決問題？
與「警察機關精進緝毒成效工作計畫」所揭示的反毒目標和精神不同，「緝毒績效化」的扭
曲狀況，不只成為底層施用者的夢魘，也讓這個政策陷入自相矛盾中。
身為緝毒楷模，小石也為績效執著過，他認為追求數字的卓越，實際上是讓刑警們用各種怪
招來達到積分標準。
警界做法不一，但像是擴大檢視嫌犯的罪行，像是將團購毒品的一干底層施用者全以販毒的
盤商來移送，又或是透過社群平台釣魚、將運送毒品的「小蜜蜂」當成高層販運者來辦等等
，當中充斥了諸多奇特的「溯源手段」。
李菁琪就說，「最底層的施用者或運送者被當成販毒在辦，是一個很不合理的事情。因為你
這樣斬下去，斬到的永遠只會是手指甲，而不是手指頭。」
蕭仁豪自己也有所反省：「反毒這件事，已經形成一種信仰，大家都覺得警察是來毀滅毒品
人口的，而不是在解決毒品造成的問題。」他覺得警察只是把毒品人口丟進監獄，等他們關
出來再接觸毒品，然後警察再動員把他們抓回司法系統，結果就是這些人始終沉浸在毒海裡
。
有20多年刑案偵辦經驗、被視為反毒戰神的高檢署前檢察官王捷拓則認為，該是追根究柢的
時刻了：「緝毒這件事，不應該要求警察機關報數字，因為犯罪不是經濟成長率，這樣是不
對的。」
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行政院政務委員羅秉成指出，台灣緝毒長久以來的問題，就是以績效為導向。（攝影／楊子
磊）
不停追逐緝毒績效，帶來的影響不僅是對於警員個人，而是更深刻地影響了台灣整體緝毒政
策的執行。《報導者》專訪行政院政務委員羅秉成，他是「新世代反毒策略」的主要督導者
，對於績效制度的扭曲，他這麼回答：「緝毒長久以來的問題，是以績效為導向，那就是有
利可圖。假設某一個毒品案件的積分高，那會不會為了要取得這些績效，有一些過頭的處理
？這個是有的。」
羅秉成認為，政策上是希望緝毒單位把重點放在藥頭、製毒師，但底下執行是一直在抓小盤
，那績效就沒什麼意思。
績效革新、精緻偵查，中央與地方齟齬不斷
為了一改績效制度的弊病，去年（2019）9月，在警工會的籌劃下，舉辦了警察績效制度公
聽會。會中，警工會呼籲應建立制度，監督績效制度是否被各地濫用、誇大或隨意增設；各
種政策或專案應設置落日條款；以及應建立「警政績效管理委員會」，確立精進績效制度的
原則，並讓基層一同參與審查，才能真正改革績效制度。
應對基層的呼聲，警政署回應將承諾將減少專案評比、傾聽同仁聲音。然而在頒布「警察機
關精進緝毒成效工作計畫」時，警政署也早已意識到緝毒績效存在的老問題，因此將「績效
導向」列為改革目的。
該計畫開宗明義就指出，警察機關查緝毒品案件往往僅關注「量」的提升，卻忽略「質」的
重要意涵，績效日益提升的同時，民眾感受卻未有相對回饋。針對績效制度的檢討，參與政
策規劃的吳思翰以一句話總結：「以往警察一直有績效，但是沒成效。」
他進一步說明，常見的狀況裡，警察緝毒的目標都在於把案件移送完取得績效；但實際上，
最該抓的藥頭並沒有到案，重點人物依舊逍遙法外。所以在這本工作計畫裡就規定警方在辦
案時，必須報請檢察官指揮，同時強調案件的「聲押率」。如此一來，案件的偵辦跟移送的
品質兩者都能有所提升，這就是所謂的「精緻偵查」。
吳思翰也舉例說明，在販毒案件中，施用者供出他是跟某甲藥頭購買毒品，那施用者是在哪
裡購買的？路口有沒有監視器？某甲用的交通工具有沒有出現在那邊？某甲的手機訊號有沒
有出現在那邊？甚至便利商店監視器有沒有拍到進行交易的畫面？這些東西都可以佐證毒販
與施用者的接觸狀況，進一步提高辦案品質，而這也是以往沒有做到的。
為了完備法律程序，在緝毒面上，警政署也比以往看重「聲押率」的指標。對此，吳思翰說
明，嫌犯如果成功被檢察官聲押，警政署會認為警員在偵辦案件的品質或蒐證上更加的辛苦
，所以會額外加分，目的就在於要提升警察緝毒的成效。因為販毒屬於重罪，一旦經過聲押
過程，警方就能夠再借提某甲出來訊問，續追他的更上游，才能真的讓藥頭受到法律的約束
，這樣才叫做「有成效」。
但對於基層緝毒人員而言，政策的變革卻沒有起到太多效果。因為地方警察局為了策動基層
，依舊訂出各種績效目標來要求底下警員「超越自我」，這讓改革有如緩慢的神經傳導，信
息尚未傳遞到手腳之前，革命都算未竟其功。
作為連警政署都肯定的緝毒好手，身處第一線的小石建議，緝毒績效的訂定，應該優先考量
基層查緝難度，並提升緝毒的獎勵，否則一味地用數字的老觀念，去訂定難以達成的目標，
再去檢討警員查緝不力，導致聲押率不足，這絕對不實際。
改革績效制度或緝毒專責化是解方？
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屏東縣里港分局偵查隊隊長陳忠義強調，要解決績效弊病，緝毒應走向專責化，讓地方刑警
有能力與時間專心在毒品問題上。（攝影／楊子磊）
面對制度變革，中央和地方出現巨大鴻溝，也讓「緝毒專責化」的呼聲不斷浮上檯面。
警職生涯幾乎與毒品走私共生、長期待在屏東的里港分局偵查隊隊長陳忠義就直言，無論中
央政策如何律定，下到地方最明顯的問題就是人力不足，刑警業務又多，不只是緝毒，還要
掃黃、肅槍、打詐等，本來一個小隊應配置4個偵查佐，現在連一半都補不滿。
就如陳忠義所言，據警政署統計，截至2019年10月底止，基層刑警數缺額達463人，平均缺
額率為8.06％。在2019年監察院所提出的調查報告中，也指明現有狀況是因業務繁重，大批
刑事警察藉由考試跳槽為行政警察，再多的誘因去招募刑事偵查佐都補不足。這凸顯了基層
刑警人力斷層狀況明顯。
「緝毒績效對刑警來說是個重擔，很沉重的重擔。那代表我們得在上面花很多心力跟人力。
要從根本解決問題，就是要成立專門的緝毒局，專心只做緝毒一件事，」陳忠義強調。
無論是該徹底改革績效制度，或是落實緝毒專責化，至今警界的意見仍相當分歧。但牽動台
灣緝毒政策變革的「新世代反毒策略」即將到期，仍舊困擾基層刑警的績效制度，能否跳脫
對數字的執著和追求，讓緝毒這件事情走向更實質的目標，避免讓緝毒成為一場狩獵遊戲？
在各界對於績效制度仍抱有期待的狀況下，這個問題將是未來4年「新世代反毒策略2.0」的
重要挑戰。
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