1.媒體來源:《報導者》
2.記者署名:
文字／嚴文廷、何柏均、林慧貞
攝影／陳曉威
共同採訪／何榮幸
3.完整新聞標題:
記者化身採訪，「原保地假買賣」一條龍手法大揭露
4.完整新聞內文:
記者化身採訪，「原保地假買賣」一條龍手法大揭露
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仲介業者在原鄉部落道路邊張貼滿滿的售地廣告，山區土地包含原住民保留地的交易活絡可
見一斑。（攝影／陳曉威）
為了保障原住民生計而設置的「原住民保留地」（簡稱原保地），依法只能由原住民使用，
近年卻發生以各種遊走法律邊緣的方式，大量非法移轉給非原住民經營溫泉飯店、露營區的
亂象。為了揭露仲介與掮客的賣地手法，《報導者》記者化身為想要經營露營區的原保地買
家，跟著仲介直接到現場看地。
透過這趟採訪過程，我們深入了解仲介與掮客的「一條龍」手法──只要想買原保地，仲介
就會包辦找原住民人頭借名買地，再透過設定高額抵押權的方式確保債權，最後到法院公證
等全套服務。
仲介、掮客敢挑戰法令，原因出在現行規範原保地的《原住民保留地開發管理辦法》只是一
紙行政命令。學界多年來呼籲提高法律位階來解決亂象，但原民會的修法承諾卻一再跳票。
學者痛批原民會「行政怠惰」，必須儘速制定專法或成立原住民土地法庭，才能有效處理原
保地大量流失的法律爭端。
《原住民保留地開發管理辦法》（簡稱《原開辦法》）明訂，原保地只能在原住民之間進行
買賣，且限於原住民使用。但原保地近年大量「長出」溫泉飯店與露營區，表面上是原住民
「扺押」給非原住民經營，看似合法，實際上這些土地多半已等同「轉賣」給非原住民。監
察院因而多次對主管機關原民會提出糾正案，但多年來，原保地依然不斷透過這種方式流失
。
《報導者》透過採訪，想了解原保地假買賣過程與手法，但因非原住民透過原住民人頭購買
原保地，是以脱法行為遊走於法規邊緣，詢問過的買賣雙方當事人皆不願意受訪透露完整流
程；因此，《報導者》記者前往原保地上露營區最密集的桃竹苗山區，化身為買家並聯繫仲
介業者，第一手實際了解整個「原保地假買賣」的運作過程。
化身露營區投資者，直擊「原保地假買賣」現場
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走進新竹縣的原鄉部落，沿途路邊隨處可見的仲介賣地告示。（示意圖，非文中現場）（攝
影／陳曉威）
透過業者在網路建立的土地仲介網頁，我們輕易搜尋到位於新竹尖石原保地上的露營區求售
資訊，化身為露營同好，也想投資經營露營區，逐一聯繫仲介業者，都快速得到回覆，並進
一步要帶我們看土地。其中一家專營桃竹苗地產、包括原保地項目的仲介業者阿娟（化名）
，在電話聯繫時，主動詳細解說關於人頭買賣原保地的方法。
約好到新竹尖石看地當天，與阿娟約在山腳下的便利商店前碰面，她一見到我們就笑臉迎人
地問說：「很怕你們找不到路，看來你們對尖石還算熟悉，怕下午會有雷陣雨，我們先趕緊
去營地吧！」彷彿已經司空見慣，阿娟並未追問我們的工作身分。
阿娟隨即駕駛四輪傳動的吉普車在尖石山區穿梭，我們一路尾隨，從便利商店又往山區開了
大約半小時車程，才進入產業道路中有意出售的原保地露營區。當天原住民地主並未現身，
而是地主的父母出面，兩老表示：「地主平時忙於工作，假日才會上山，只好由我們老人家
幫忙帶看（原保地）。」
「這塊地總共9,000多坪，目前使用僅有5,000多坪，若買下後想把沒用到的土地賣掉，我也
可以幫你服務！」我們跟著阿娟前往露營區，她強調現有設備都附在總價裡面，買下後就可
以直接營業。
「目前新竹縣山區沒有整理過的土地交易價，大約落在每坪6,000元左右，你看到這塊地已
經作為露營區使用，已漲到每坪1萬2,000元，是未開發地的兩倍，但可以省去很多時間與整
理費用。」
仲介：找原住民人頭行情3、4萬元，申請良民證再貴一點
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仲介、掮客聲稱可一條龍包辦原保地假買賣，連找原住民人頭都可以包辦到好。（情境圖，
非文中現場）（攝影／陳曉威）
經過大約半小時走得滿身汗回到接待小屋後，我們跟阿娟進一步談起買地細節，並透露出我
們的擔憂：「可是政府現在並未放寬非原住民購買原保地，那要怎麼克服？我看網路上都說
要找原住民當人頭？」
面對我們的疑問，阿娟熟練地回答：「這不用擔心，這附近的（原保地）露營區都是透過人
頭買賣，你們不是第一個，也不是最後一個。」
「把幾千萬元的土地掛在人頭名下，這樣保險嗎？」
阿娟對此也像是回答了無數次：「這不用擔心，如果你有認識的原住民當然是最好，如果沒
有，我來幫你找『有固定收入、年輕的』原住民，目前市場行情大概3、4萬元費用，如果還
不放心，想要原住民（人頭）再申請良民證會貴一點，但也是多幾萬元就可以搞定，人頭費
一次付清，不需要再每年額外付費，但如果需要轉移，或申辦一些水電門牌號碼等需要印鑑
或資料的，每次再包1、2,000元車馬費就可以，」阿娟詳細說明。
「人頭掛名後，萬一原住民自己拿去賣掉怎麼辦？」
阿娟再度不假思索地回答：「所以一般我都會建議客人，在『土地他項權利』的部分，設定
抵押權為買入價格的2倍以上，例如買入是1,000萬元，就設定2,000萬元，扺押權每多100萬
元只會增加1,000元手續費，設定愈高愈可避免你所擔心的問題，只是相對的成本也會增加
，所以通常市場上都是以價格2倍來做。」她的意思是，買主可以要求賣地的原住民設定抵
押權，確保買主權益可以優先獲得補償，且設定金額高於購入土地，避免人頭原住民輕舉妄
動。
「人頭找年輕一點，別讓家屬繼承產生糾紛」
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限於持有人必須為原住民身分，「人頭掛名」與「設定抵押權」成為原保地假買賣的常見手
段。（示意圖，非文中現場）（攝影／陳曉威）
阿娟開始連珠砲地說明買賣方式：「除了『土地他項權利』外，我還會建議你們，『法院公
證租賃契約』做到雙重保證，讓原住民人頭把土地租給你，一般來說都是一次公證20年或30
年，而租約白紙黑字寫明這是租賃，但租約上沒有租金，這樣有個好處，萬一原住民人頭把
土地拿去賣，在『土地買賣不破租賃』（指所有權的移轉不影響租賃權）原則下，就算土地
遭到移轉，你還是這塊土地的實際使用者，而且租約長達20至30年，不會有被趕走的狀況發
生。」
「因為租約一簽就是20年，所以人頭要找年輕一點的，我目前能幫你找的也都是這種，避免
因為人頭過世、家屬繼承而產生糾紛。當然繼承人也可能去打官司，這種狀況是有可能發生
，但官司曠日費時，原住民不見得都有能力做到。」
「如果不是原保地也不會有這樣便宜的價格，因此當然得承擔一點風險，但我過去的經驗可
以跟你們保證，雙重保障下還沒發生過糾紛。而且如果未來哪一天政府開放原保地買賣，那
你們就可以真正過戶擁有它，」阿娟解說各種買賣手法，並強調她長年經營這一塊，很有經
驗，也特別注意買家的擔憂。
仲介口中這種長期租約的設計，目的是希望適用《民法》私人契約保障，以凌駕法律位階較
低的《原開辦法》對於原保地不能轉賣與出租的規定。
經過上述實際看地過程，不難發現這種以扺押之名，行賣地之實的「原保地假買賣」現象有
多麼普遍。原保地完成買賣後，仲介多半還會協助聘請當地原住民擔任處理點交事項的臨時
工。至於「賣地」的原住民，失去耕地後，除非留在原鄉當各項短期臨時工，否則多半只能
離開部落到都市尋找工作。
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當外地人成為原保地的實際使用者，原保地維護原住民生計的初衷已遭到扭曲破 壞。（情
境圖，非文中現場）（攝影／陳曉威）
「原保地假買賣」3大手法，炒出原保地轉讓市場
監察委員王美玉在2016年曾針對原保地違法轉讓、轉租的亂象提出糾正案，她接受《報導者
》訪問時談起這段調查過程，並整理出「原保地假買賣」的3種手法：簽署讓渡書、人頭買
賣、出租或設定高額抵押權。這些都和我們採訪所見不謀而合。
手法1：簽署讓渡書，實際上難以再買回土地
「簽署讓渡書」模式主要是透過部落裡的掮客以及仲介業者，先是尋找原保地的所有者，經
過接洽後給予原地主一筆金錢當作買賣費用，並由原地主與非原住民簽署讓渡書。此舉的效
果是，雖然土地表面上仍為原住民所有，但實際使用者已經從原住民轉為非原住民。
《報導者》走進日月潭伊達邵部落，訪談邵族長老丹俊傑（Diklha Tanakyuwan），他年輕
時在外做粗活，意外遭到水泥壓傷腰部，當時父親為了籌措20萬元的醫藥費，不得不與部落
裡的漢人商家簽署讓渡書，將原本居住的伊達邵老街土地借給漢人使用，想著有一天經濟許
可後可以把土地贖回來；但萬萬沒想到，這塊老家的地卻在南投縣辦理土地總登記的過程中
，搶先被使用者登記，就此失去所有權，丹俊傑回憶，當時老父非常後悔，抑鬱而終。
丹俊傑強調：「我們原住民不懂（簽署讓渡書），以為只是借用，但卻因此沒了土地，而我
這樣的故事，在伊達邵並不是第一件。幸好我們部落在921大地震時有向政府要一塊地蓋組
合屋，至少伊達邵部落還有個棲身之所，族人不用被迫離開。」
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邵族長老丹俊傑（Diklha Tanakyuwan）住在921地震後為安置族人而搭建的組合屋中。手捧
邵族特有的ulalaluan（祖靈籃），準備前去參加祖靈祭。（攝影／陳曉威）
不少簽署讓渡書之後的原住民，就此失去了祖傳土地與棲身之所，加上縣府又進行土地總登
記，在法律知識處於相對弱勢的原住民，就此再也沒有機會回到自己的土地。簽署讓渡書，
實際上已成不折不扣的「賣地契約」。
手法2：人頭買賣，迫使修法限制「大戶」
如同我們化身採訪與仲介業者洽詢的經驗，王美玉指出，人頭買賣是原保地最常見的手法。
但《報導者》進一步調查發現，即使是原住民之間的合法買賣，一樣出現了「人頭大戶」現
象，並且因此遭到監察院的最新糾正。
根據監委蔡崇義2020年12月提出的調查報告，以溫泉區出名的苗栗縣泰安鄉斯瓦細格部落，
當地具有原住民身分的縣議員黃月娥與其家族，陸續自1995年起，陸續以買賣、贈與的方式
，擁有高達53筆原保地。
此案檢舉人曾玉琴向《報導者》指出，由於黃月娥具有原住民身分，可以合法買賣原保地，
因此黃月娥計劃性地向有經濟困難的族人收購原保地，兒子與女兒也都成為買地的人頭。曾
玉琴並調閱地籍資料發現，黃月娥的手法是「蠶食鯨吞」，先單獨購買幾塊零碎土地，再慢
慢整合成一大塊土地，然後找尋適合的買家「賣掉」，買家在原保地上蓋起溫泉飯店，黃月
娥再從中賺取數倍的差額暴利。
（延伸閱讀：〈掠奪原保地：玩法賣地，你不知道的露營和溫泉區亂象〉）
《報導者》進一步取得地籍資料發現，黃月娥家族的土地都已向大湖農會借貸，其中一筆的
抵押借貸金額高達2,800萬元。一位不願具名的地政人員透露，以部落原保地的土地價值，
這麼高額度的扺押放款並不合常理，而銀行對於原保地扺押都比較謹慎，反而是地區農會受
制於各種壓力，比較有機會做出這樣的「不合常理放款」。
在這種買地手法下，原住民個人或家族人頭就可持有不合常理的多筆大面積原保地。原民會
也注意到了這種失序現象，因此在2019年針對《原開辦法》進行修法，直接限縮原住民持有
土地的數量，並希望回歸農牧使用的初始目的。但因修法後無法溯及既往，因此這53筆土地
仍在黃月娥家族名下。
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由苗栗泰安溫泉區的地籍空照圖檢視，當地原保地出現許多溫泉飯店情形。（攝影／陳曉威
）
手法3：設定高額抵押權與長期租約
王美玉、蔡崇義兩次監察院糾正案與調查報告都指出，原保地假買賣手法還包括「設定高額
扺押權」。
長期研究原保地流失問題的政治大學民族學系教授官大偉向《報導者》指出，設定抵押權是
常見的手法，非原住民買主如果對於使用原住民人頭有疑慮，就會設定人頭無力負擔的高額
抵押權，以避免遭到人頭擅自將土地買賣。
我們的化身採訪也見證這項手法的操作，仲介業者明確指出，他們都會建議非原住民買家設
定高額扺押權，即使設定抵押2,000萬元，也只要2萬元手續費，對於實際以幾百萬元買下原
保地的非原住民來，這是比較保險的作法，才能有效防止原住民人頭輕易買賣，否則原住民
人頭將付出鉅額賠償。
不過，由於人頭借名登記仍有一定風險，因此仲介業者還會介紹「雙保險」措施──建議買
家與借名登記的原住民人頭簽下至少20年長期租約，租約內寫明地號與權利義務等，但沒有
寫租金；所以美其名是「租約」，其實是無償將名下土地借給別人長期使用。這份長期租約
只要經過法院公證，未來即使原住民人頭擅自將土地售出給別人，法院仍會承認租約上買家
的使用權，因此也有不少人同時用「雙保險」來實質買下原保地。
以上的假買賣手法中，簽署讓渡書是比較早期法規未健全時的做法，近期都是以人頭買賣加
上設定抵押權居多，還加碼增加租約，甚至手法不斷推陳出新。
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一旦簽訂長期的租賃契約，即使沒有土地所有權，非原住民買主也可成為原保地實際使用者
。（部落建物情境圖）（攝影／陳曉威）
癥結在哪？《原開辦法》只是行政命令，原民會的專法承諾一再跳票
面對原保地大量流失問題，學界早已喊了20多年「提升法律位階」，呼籲訂定專法以杜絕假
買賣手法。
研究原保地20多年的政大地政系兼任教授顏愛靜指出，規範原保地買賣和開發的《原開辦法
》僅是一紙行政命令，而且母法來源是《山坡地保育利用條例》（簡稱《山保條例》）第37
條，「這條母法的精神是保育，卻將原住民土地開發法令放在這裡，法規精神就有衝突。」
她舉例，近年花蓮許多部落申請增劃編的原保地，實際上位於平地，但政府卻仍然用山坡地
保育的子法《原開辦法》來管理，「這不是精神錯亂嗎？」
法律扶助基金會原住民族中心主任林秉嶔也強調，《原開辦法》位階太低，產生許多法律爭
議，例如從《民法》來看，抵押土地是屬於私人間的債權，法官最後可能會引用《民法》來
釐清私人間的抵押行為，而認為有效，「政府應該重新訂立一個原保地管理條例，內容必須
更完備。」
2016年台東地方法院有一場關於「原保地透過人頭轉賣並設定抵押權給非原住民經營民宿」
的民事訴訟，法界看法分成兩派：一派認定觸犯《山保條例》與《原開辦法》，應依《民法
》第71條認定交易無效；另一派則認為此事屬於私人間的契約，依照《民法》的「契約自由
原則」，原保地抵押給非原民仍屬有效。
林秉嶔指出，此案由於爭議過大，2019年最高法院提案到民事大法庭裁判，成為民事大法庭
首例，請多名專家學者進行辯論，至今已快兩年，仍未有裁判結果。這也顯示目前原保地相
關法律不清，應儘速制定專法的重要性。
事實上，2016年監察院對原民會提出糾正案時，原民會的回覆中就已強調，將修法提升法律
位階。2018年原民會也在立法院朝野協商時指出，將儘速推動專法。然而，從回應監察院到
回應朝野立委，原民會對於制定專法的承諾卻一再跳票。
原民會：專法草案預計明年提出，如今先修改現行法令
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原民會土地管理處長杜張梅莊。（攝影／陳曉威）
原民會土地管理處長杜張梅莊接受《報導者》訪問時表示，以現行法律來說，原保地假買賣
行為「都是知法玩法」，並坦承現行法律位階不足，確實很難遏止假買賣亂象。
他強調，台灣社會的融合過程中，外來的經濟文化一定會侵蝕較弱勢的原住民，所以必須立
法保障原保地移轉只能限原住民，「就是用法律做最後一道防線。」
但杜張梅莊表示，原民會直到2007年才成為原保地的主管機關，而規範原保地的母法《山保
條例》卻還是由農委會管轄，雖然修法過程都是由原民會來處理，但送出修法版本還是要經
過農委會，這是行政上的困境。
杜張梅莊指出，原民會已積極訂立原保地買賣契約範本、查核原保地的作業模式，並在2019
年先廢除《山保條例》第37條對於原保地的不合理限制（註）。而原民會擬定的專法《原住
民族土地及海域法》草案過去幾年已在立法院數度進出，「希望（草案新版本）在明年可以
送出原民會，並公告聽取各界意見。」
他強調，專法草案工程浩大，包括土地移轉、承租、貸款等，內容還有不少爭議，更牽扯到
部落共識，問題非常複雜，如何在私有土地權利和原民權益之間取得平衡，仍有待與各單位
和部落溝通。因此原民會現階段採取「分流立法」，先推動《山保條例》與《原開辦法》的
相關修法。
顏愛靜則對此表示，20多年來原保地問題依舊，「政府行政怠惰很嚴重，」她語重心長地說
，政府一定要趕快立法管理原保地開發，否則有違法律保留原則，「不能一直怠惰下去，這
樣永遠沒完沒了。」
學者：應清查違法狀況，成立原民土地法庭、納入部落決定機制
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針對原保地假買賣亂象，政府制定專法進度遲緩，學者建議可朝建立「原民土地法庭」及落
實部落自治精神，以處理並解決私權爭端。（攝影／陳曉威）
顏愛靜指出，過去政府對於原保地的清查並未落實，政府應加緊腳步，全面清查原保地利用
違法狀況，對於違法情事，研議收回原保地、或改正另訂租約等對策。針對原保地假買賣淪
入非原住民之手，政府可考慮建立「照價收買」法制（例如原住民以原價買回），或成立「
原民土地法庭」，以此處理並解決私權爭端。
她進一步說明，政府定期辦理全面性的土地調查，建立土地基本資料，包括資料庫與統計年
報，每年更新，才能確實掌握原保地狀況。而原保地屬於公有保留地，與一般私有土地的性
質不同，「原民土地法庭」才能真正了解原保地的價值與複雜現況，也才能真正釐清問題。
林秉嶔認為，未來原保地專法中，原保地申請與審查程序要更嚴格，發生爭議時要有處理機
制；也必須明定原住民能不能處分土地等規範，並且定出配套機制與違法裁罰，例如原保地
交易都必須登錄與法院公證（註），否則就罰錢，情節嚴重者，甚至政府可以收回土地，如
此就可嚴格禁止人頭買賣，也讓法院處理土地糾紛時有所依據。
林秉嶔更建議，未來專法應納入「部落決定」機制，也就是落實部落自治的精神。例如未來
專法在原則上允許買賣原保地，但若部落會議做成決議的土地，則可以限制或禁止買賣，「
很多人都會質疑原住民沒辦法管自己，但現在政府自己訂的制度那麼不完備，憑什麼要對原
住民說三道四？必須讓原住民多嘗試，才能一步步落實原住民族自治，不然我們談自治那麼
久都是空的。」
退休之後仍持續關心原保地議題，因此繼續兼任政大地政系教授，至今仍年年跑部落的顏愛
靜強調，對平地人來說，原保地可能只是一般的土地買賣，但對原住民而言，因為經濟弱勢
遭仲介掮客煽動賣地，就可能造成家庭天崩地裂的改變，離開部落的原住民也將逐漸失去文
化根源，「政府既然要照顧原住民，就不能只從市場價值看待原保地，而是要從公共性與公
共利益上去考慮，建立制度，才能真正遏止原保地假買賣這種知法又玩法的歪風。」
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原住民與土地之間連結的意義不同於平地人，原保地假買賣亂象對原住民生存與文化的影響
深遠，政府應積極應對。（攝影／陳曉威）
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