1. 來源：《報導者》 ｜ The Reporter
2. 記者：
文字／黃浩珉
攝影／黃世澤、馬雨辰
設計／江世民
共同採訪、核稿／方德琳；責任編輯／黃鈺婷
3. 標題：8年併網面積僅18%，「不利耕作區」推動難關揭台灣地面型光電困局
4. 內文：
光電目標連年跳票，農業綠能專區一開再開是解方嗎？
8年併網面積僅18%，「不利耕作區」推動難關揭台灣地面型光電困局
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光電在不利耕作區推動8年，併網面積至今只有18%。有土地、業者也有意願，為何還是推不
動？圖為雲林口湖不利耕作區。（攝影／黃世澤）
不利耕作區、低地力區、漁電共生專區 過去8年，政府為了達到2025年20GW的光電目標，
以不同名目劃設「專區」引導業者在特定農漁牧區域施作光電。去年（2023），經濟部又拋
出「綠能發展區」預計再開放新區域，引起百位學者撻伐劃設標準不明，更憂心農地被蠶食
鯨吞因而暫緩執行。
當光電專區以不同名稱一棒接一棒開放，政府卻沒有回頭仔細檢視過往專區執行成績。《報
導者》決定走進最早劃設、已執行8年的「不利耕作區」現場，發現光電併網面積至今只有1
8%的現實。
當農作生產條件較差的「不利耕作區」只有18%光電併網，再開放新專區的正當性何在？而1
8%現實背後是光電業者不想做，還是執行上遇到難以克服的問題？如果是後者，那麼台灣光
電發展路徑還能倚賴地面型態嗎？
張素惠（化名）開著車，熟門熟路地穿梭在雲林口湖一片杳無人煙的鄉道，載著我們拐入一
條狹窄、前方看似死路的田間農路，沒想到盡頭處一個右轉小徑，眼前出現一大片只聽得到
風聲的荒廢農地。
我們下車跟她走進這片農田。「這邊土地都鹽化，連草都沒什麼長，」她指著旁邊說，這種
地已經不可能再種植，拿來做光電最合適。
張素惠在這裡從事土地開發已經有6年。早先，她以台南為根據地，幫「台鹽綠能」整合土
地，而當「不利耕作區」公告後，看準雲林有大片土地可做光電開發，她就從台南轉戰雲林
，搶進當時已廝殺激烈的雲林口湖，為各大光電開發商整合仲介土地。
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張素惠在雲林、嘉義、台南等地從事土地開發，替多家光電商仲介土地。她熟悉當地土地狀
況外，也隨時掌握政府的光電政策，租地目標遍及農地、魚塭。（攝影／黃世澤）
她腳踩進鹽化的土地，轉身又指向不遠處，說那邊有被草覆蓋的祖墳，再往前，還有一座小
小的土地公廟，「但你要做光電申請的時候，非法的建物都要拆除才可以。」她解釋，因為
地主不移除這些建物，所以至今還沒有鋪設任何一片光電板。「我也有說，幫你（指地主）
把小廟移走，蓋一座更大更豪華的廟，人家也不要。」
張素惠開車載著我們繞雲林口湖，「這一塊地已經簽給別的業者」、「這一塊是我簽的」，
在沒有地址座標、我們根本搞不清楚東南西北的土地上，她對每一塊土地的狀況瞭若指掌，
也隨時掌握開發光電的關鍵命脈「饋線」容量還有多少。
「現在業務比較少了，（不利耕作區）能做的，其實都差不多了。」家仍住在台南的張素惠
說，從早先根本每天跑雲林，到現在一星期約3、4天；而收地的目標也早已從「不利耕作區
」轉換到「漁電共生」，甚至在為未來的「綠能發展區」做準備。
從不利耕作區到綠能發展區，一區區開放種電的農業綠能現況
張素惠帶我們踏入的這片「農地」，是被政府認定嚴重地層下陷、難以耕種，在2015年被農
委會（現為農業部）劃為「不利耕作區」、編上號碼，稱為「第9區」。而這些農業用地，
自此不必與農業經營結合，就能直接鋪設地面型光電。
什麼是「不利耕作區」？如何劃設？
政府2015年、2017年兩度公告「不利耕作區」範圍，大大小小遍及西南沿海鄉鎮，一路從彰
化縣（芳苑、大城）、雲林縣（麥寮、台西、四湖、口湖）、嘉義縣（東石、布袋）、台南
市（鹽水、學甲、北門），到屏東縣（林邊），共有38區（2018年部分區域因與養殖漁業生
產區重疊，而被劃出221公頃，其中第11區完全剔除，因此現行共37區），總計2,162公頃。
區位劃設依農業部定義，透過現勘或空間資料，篩選乾旱、淹水、土壤鹽化或非人為原因導
致地形地貌改變無法復耕的耕作困難地區，屬生產力偏低，甚至長年無農耕使用之土地。在
公告範圍內的農地，不必有農業行為，可直接種電，但建蔽率不得超過7成。
2016年，蔡英文政府上路後，因非核家園目標積極發展再生能源，也立下2025年的關鍵目標
，但至今進展節節落後，從2019年開始已連續5年目標跳票。截至今年（2024）2月，光電設
置容量約12.57GW，不僅要先趕上2023年底的目標14GW，更離今年底17GW、明年的光電總目
標20GW，有一大段距離。
其中，最早設立的「不利耕作區」推動8年，依《報導者》取得政府統計，目前僅完工併網3
84公頃，占公告面積比例不到18%。若檢視政府設定2025年不利耕作區的光電目標容量應達0
.6GW，現已併網的0.37GW，也僅達到目標約6成。
前農業部長陳吉仲：時間壓力下確實未檢討成效，逐步釋出土地是為避免影響農地
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前農業部長、中興大學應用經濟學系特聘教授陳吉仲認為，農業綠能可以大幅度發展且有正
面效益，但政策必須滾動調整，避免優良農田被破壞，也讓業者能到適合場域開發。（攝影
／黃世澤）
為了追趕綠能進度，政府去年規劃以「綠能發展區」為名，預計釋出台17線以西「低地力」
土地，或漁電共生專區內非屬養殖生產區且已長期停養的魚塭地，以限制區位、限定業者的
方式，鬆綁行政程序，無需走地目變更流程，即可讓農地維持原地目，「容許使用」設置光
電。
不過，「綠能發展區」政策消息一出，隨即引起民間強烈擔憂，更有超過百位專家學者發布
能源公正轉型聲明，認為除了再度衝擊農漁民生計與產業外，也指出劃設標準不明的問題。
目前，綠能發展區的計畫已因爭議過大，暫緩至今。
前農業部長、中興大學應用經濟學系特聘教授陳吉仲受訪時則表示，去年9月他卸任之前，
農業部已與學者、環團溝通，原本預計今年1月大選後公告綠能發展區。
陳吉仲強調，在不影響農業生產、生態環境下，「農業綠能要發展，一定可以。」但他也坦
言，在2025年的時間壓力下，政府並未回頭檢討不利耕作區的執行效率，現況就是一區、一
區往下開發，「低地力完又沒有（檢討），就往漁電共生，漁電共生還沒有檢討完，又開始
有綠能發展區。」但陳吉仲強調，以農業部門的立場，目前採一區區釋出合適、不利耕作的
地，包括綠能發展區也是不適合種植的區域，就是要避免影響到廣大的優良農地。
「不利耕作區」8年目標容量僅達標6成，業者眼中的三大難關
針對農地擴大供光電使用的討論，《報導者》亦採訪環團、學者、在地農民，許多人共同的
疑惑皆是：「政府不是已經畫了不利耕作區嗎？」理論上這些土地相對適合種電，應該優先
推動，但執行結果到底如何？政府並沒有對外公布說明。
不利耕作區目前併網面積僅18%，即使加上施工、申請中的案件，也約莫只占全區面積約32%
。站在第一線，積極整合土地的張素惠直白告訴《報導者》：「現在（不利耕作區）能做的
，其實都差不多了。」
難關1：沿海電力基礎建設普遍不足，饋線容量多已飽和
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在彰、雲、嘉等沿海地層下陷區，由於用電需求低，電力建設相對不足，形成業者在不利耕
作區施作光電的限制。圖為彰化大城鄉台61線旁的不利耕作區光電案場。（攝影／黃世澤）
「8年已經可以說明很多事情了。」天泰能源創辦人、現為睿禾控股暨天泰能源集團董事長
的陳坤宏，曾經也力圖開發不利耕作區，他說：「業者也就八仙過海，大家各憑本事。那事
實也證明，憑著業者的本事，就只能開發20%上下。」
2012年從雞舍屋頂開始種電後，陳坤宏腳步遍及彰化、雲林、嘉義的農舍，一度為全台最大
太陽能發電業者。當2015年政策開放「不利耕作區」能種電時也搶先插旗，當時他鎖定日照
之最、面積又大的雲林口湖「第11、12區」進行開發。
他回憶當時去現場看時，土地狀況都很糟，「很多都已經成為像沼澤地的樣子。 政策的用
意是良善的，就是土地如果沒有辦法繼續耕作，那何不就把它拿出來做光電？」
天泰的開發並不順利，因為政策變動，導致他原先整合的土地被排除於「不利耕作區」外，
天泰也在2019年決定退出地面型光電，轉進環境、社會衝擊更低的都會區屋頂型光電。
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曾在不利耕作區開發光電的睿禾控股暨天泰能源集團董事長陳坤宏表示，開發過程首要鎖定
的資源是饋線，但沿海地區的電力建設普遍不足，是蓋光電廠的一大挑戰。（攝影／黃世澤
）
不過，他以多年前的開發經驗，向我們詳盡介紹開發的流程，也點出當時遇到的考驗。
業者首先要鎖定的資源是饋線，但台灣的電力建設是針對用電需求高的區域，才有相應的基
礎建設；若是用電需求低的地方，尤其像是彰、雲、嘉等沿海地層下陷區，電力建設就很不
足。
果不其然，天泰當時跟台電做相關申請的時候，台電就向他們提到饋線容量不足的問題。陳
坤宏指出：
「台電本身並沒有辦法接納這麼多電力，但政府開放這麼多土地，如果都同時要做太陽能，
其實台電是沒有準備好。」
因此，業者要先在不利耕作區鎖定饋線容量，若台電提供的量能不足，業者就得自行申請、
建設變電站，才能將電力整併送到台電系統。但業者要自建變電站也必須評估風險，得確保
後續光電案場規模夠大。
陳坤宏舉例，一個變電站容量約100MW，換算大約能接納100公頃土地所發的光電量，業者就
會跟地主探詢租地的意願，並先簽下草約、付訂金，「我大概要簽到50公頃才能把握（去蓋
變電站），剩下的50公頃我再慢慢來收。」等變電站申請通過，也會再將草約轉為正式合約
。
除了天泰在2015年開始投入雲林的不利耕作區外，最早湧進的業者還有永鑫能源、韋能能源
，也已有案場設置。在當地曾等待多年，卻等不到充足饋線的張素惠就說，這些業者最後能
蓋成的關鍵在於：「拿到饋線就得天下。」
我們也採訪2022年上任永鑫能源執行長的陳必揚，他對於不利耕作區的開發也十分熟悉，他
曾在日本、菲律賓、馬來西亞等地進行再生能源投資，2016年時因台灣政府推動不利耕作區
，而帶著新加坡艾貴基金（Equis Fund Group）在台創辦艾貴能源，在口湖一帶開發；永鑫
能源則在雲林口湖、嘉義東石及布袋，都有大型的不利耕作區案場。
「我們業者要去跟地主談，還有就是要讓當地政府同意開發太陽能，其實並不容易，這樣一
轉眼就已經是8年了。」陳必揚也說，考量饋線不足，或饋線必須拉很遠而不符效益，又或
是已經沒什麼人願意承租、道路太窄不利施工等各因素，「哪一些地可以做的，我們都已經
盤點完了，所以真的要再做多的話，就很不容易。」
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