上下游
國土計畫之亂 01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃應維護農地，卻全劃城鄉發展區
上下游記者 林吉洋
2024 年 09 月 03 日
為確保國內糧食安全，全國國土計畫要求各縣市明訂「宜維護農地面積」，承擔農地保護責
任。然而地方政府卻各行其事，亂象叢生。（國土計畫大事紀見文末）
爭議最大的，是將優良農地「農一」降級為「農二」，減少農地使用限制與變更門檻。時任
屏東縣長潘孟安將 4.5 萬公頃優良農地降編最為嚴重，雲林縣長張麗善則要求比照辦理。
時任桃園市長鄭文燦將都計內農地全劃入「城鄉發展區」（仍受都市計畫約束，但設定朝向
都市開發），挑戰農地農用原則與全國一致標準的公平性。 [1]
《上下游》調查國土審議會（以下簡稱國審會）紀錄及相關資料，發現地方縣市任意曲解國
土計畫，中央一再姑息縱放，即便參與審議的學者一再警示[2]，最終仍導致重建國土秩序
、維護糧食安全本意消耗殆盡，讓國土計畫淪為討價還價的菜市場。（系列 3 文見文末）
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資料來源：各縣市國土計畫核定本
桃園的破窗效應：都計內農地全劃入城鄉發展區
《國土計畫法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、
「海洋資源地區」四大分區。「農業發展地區」又細分為農一、二、三、四、五，分別對照
為優良農地、良好農地、坡地農地、鄉村聚落區和都市計畫區內農地。
全國國土計畫以糧食自給率 40％ 為目標，推估台灣農地應維持在 74 至 81 萬公頃，要求
各縣市依農地狀態劃設具體面積。但地方政府自行解釋，農地狀態「乾坤大挪移」。第一個
「破窗效應」，就出現在北部農地重鎮─桃園。
根據 2018 年農業部模擬，桃園農地資源面積應有 3.38 萬公頃，但桃園從提出國土草案[3
]開始，卻出現許多爭議作法。
首先，都市計畫內農地依國土計畫劃設原則，應為農業發展區第五類（以下簡稱「農發五」
），桃園市府卻違反原則，改列城鄉發展區第一類。
鄭文燦市府主張，桃園都市地區已發展飽和，8 千公頃都計農地多脫離農用或破碎化，評估
剩 1257 公頃具劃入農五資格應納入承諾「宜維護農地」，但因人口成長，住宅及產業用地
需求仍持續增加，市府主張劃設作為城鄉發展區。
地方政府的國土審議會，至此淪為縣市首長執行土地利益分配、扭曲國土計畫原則的橡皮圖
章。
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桃園都計區內仍有許多綠色區塊屬於優良農地，全都劃入城鄉發展區，脫離農地農用。（截
圖來源／國土規劃地理圖資整合系統）
學者：桃園市府國土計畫，違背全國一致性原則
如果說桃園作為北部人口快速成長地區，都計內農地存在發展需求是情由可原，第二項就令
人匪夷所思。桃園市提出國土計畫草案，其中「宜維護農地」竟然比農業部盤點的還少 5
千公頃，只有 2.88 萬公頃，並自行分類為核心維護農地 1.52 萬公頃、彈性維護 0.35 萬
公頃和現況非農用的 1.01 萬公頃。
參與市府內初審[4]學者直言，桃園市府國土草案違背全國一致性原則，政治大學地政系教
授顏愛靜批評市府的論述方式容易產生誤解，好似除維護核心農地外，其他部分將被釋出。
成功大學水利及海洋工程學系教授陳璋玲則直指「桃園市宜維農地與農委會原則不符」。
逢甲大學土地管理系教授謝靜琪說市府將都市計畫內農地全部劃為城鄉發展區的立論，其人
口成長預測合理性有待檢視，而且「桃園市作為北部主要糧食供給區域，就長遠的全國糧食
安全觀點而言，建議仍應盡量保留部分農地資源。」
將農地視為發展負擔，縣市國土計畫扭曲的開始
桃園市將原應劃設為農發五的都市計畫內農地，全部改列城鄉發展區的作法，草案進入內政
部國審會也被要求修正[5]，但桃園縣府仍堅持發展用地已經飽和，悍然拒絕國審會要求，8
354 公頃都市計畫內農地維持原案，全數劃為城鄉發展用地。
本應維護農地的地方首長卻帶頭提出開發農地的姿態，曾被學者譴責為「巧取豪奪」，而桃
園國土規劃案被內政部照案核定通過[6]，也讓後續中南部縣市有樣學樣，在縣市國土計畫
中擴大城鄉發展區，極力縮小農業發展區。（文未完，請繼續閱讀）
國土計畫大事紀
2015.12.30
《國土計畫法》三讀通過，原訂於2022年5月1日全面上路。
預計取代《區域計畫法》，由中央提出全國國土計畫引導國土發展，修正「開發許可制」導
致的失序發展亂象，確立計劃指導土地利用的原則，確立國土保育體系，維護農地與糧食安
全，
2018.1.10
全國國土計畫草案公布，制定安全農地總量74─81萬公頃，引發地方反彈要求自行劃設。
全國國土計畫草案公布全國各縣市應維持的農地總量面積，引發屏東、嘉義、雲林等農業縣
首長反彈，要求農地劃設權下放地方。
2018.3.27
全國國土計畫草案通過審議，4月30日公告實施，國土計畫第一階段完成。
內政部宣布國土計畫確立國土秩序，確保糧食安全目標，同時下放權力，由地方政府主導各
縣市空間發展。
2018.7.24
環保團體聯合召開記者會，質疑全國國土計畫審議過程存在黑箱作業。
環保團體痛批《全國國土計畫》未公開審議過程。原本民間參與版本多達286頁，卻由政務
委員張景森主導濃縮至116頁，使中央無法落實協調功能。
2020.2.20
行政院修訂「國土計畫法」，延後兩年國土計畫上路時程。
行政院長宣布延後國土計畫進程兩年，草案提議「國家重大計劃」不受國土法約束。政院提
案遭民間痛批「嚴重倒退」。
2020.3.31
國土計畫第二階段由地方政府制定縣市國土計畫草案，桃園市、屏東縣農地劃設亂象頻頻發
生。
各縣市政府國土計畫亂象叢生，民間團體投書警示。桃園市農地劃設大打折扣，更與屏東同
樣將都市計畫內農地全部劃入城鄉發展區，尤其屏東縣長悍然拒承諾「宜維護農地」，將4.
5萬公頃農一劃為農二。
2021.4.30
內政部宣布第二階段目標完成，各縣市國土計畫公告實施，農地劃設爭議縣市，陸續通過國
審會同意核定。
經過一年半審議，內政部國土審議會核定各縣市政府所提國土計畫案，並於 2021.4.30 正
式實施。
2024.4.1
部分縣市政府反映第三階段劃設「國土功能分區圖」遭遇困難，行政院邀集跨部會及縣市首
長舉辦「國土計畫法實施問題會議」
國土計畫第三階段功能分區圖應於 2024 年7 月前繳交，但部分縣市政府卻以「圖資未更新
」、「民眾理解不足」、「作業不及」為由，要求中央延緩實施國土計畫上路時間。中央政
府則是不斷對外澄清，國土計畫法上路，絕不衝擊縣有合法使用者權益，
2024.4.30
部分縣市政府拒繳交功能分區圖，引發空間學界連署痛批：「掩護投機利益」
60 餘位專家學者連署，要求國土計畫功能分區準時公告上路，以遏止國土亂象。連署聲明
強調，推遲上路將讓投機者趁機闖關，「加劇國土利用失序、失控」。
2024.6.30
雲林縣要求比照屏東縣將農一改劃農二，並保障農業權補貼農地，將農業貢獻度納入財政分
配權重。
雲林縣長張麗善投書稱雲林縣農地劃設佔全國十分之一，以糧食安全之名抑制農業縣發展機
會，造成地方發展不公。
2024.7至8月
雲林縣府在各鄉鎮巡迴舉辦座談會，訴求民眾支持縣府抵制國土計畫行動
雲林縣府提出八大訴求「要求中央說明各類（農一、農二及農五）農業發展地區限制」，更
以「特別之犧牲應有特別的補償」，主張指每公頃農地應補償40萬，抵制國土計畫上路時間
[1] 2023 年 9 月部會改制，內政部主責國土計畫的營建署改制國土管理署，以及農委會改
制為農業部，但涉及本文之業務權責未變，因此本文皆使用新的機關名稱，以求統一。
[2] 2020 年 4 月 30 日國土計畫審議會第 7 次會議紀錄
https://www.nlma.gov.tw//filesys/file/chinese/committee/apc/1090808893.pdf
[3] 各縣市國土計畫草案可在內政部審議「直轄市、縣（市）國土計畫」專區查閱
[4] 桃園市初審草案之歷次會議紀錄編列於〈規劃技術報告書附錄〉4-86
[5] 參照 2020 年 3 月 10 日內政部國土計畫審議會 審議「桃園市國土計畫草案」第 1
次專案小組會議審查意見處理情形對照表，議題三第一點第二項。
https://www.nlma.gov.tw/filesys/file/chinese/dept/rp2/rp10906171a.pdf
[6] 桃園市國土計畫書核定本 130-134 頁。https://ws.tycg.gov.tw/001/Upload/171/rel
file/16802/5566/e9df4d61-fcd0-4815-b459-51e99af56d4c.pdf
https://www.newsmarket.com.tw/blog/210773/