臺灣臺北地方法院刑事判決 96年度矚重訴字第1號
公 訴 人 臺灣臺北地方法院檢察署檢察官
被 告 馬○○
選任辯護人 宋耀明律師
陳 明律師
薛松雨律師
上列被告因貪污案件，經檢察官提起公訴（96年度偵字第3844
號），本院判決如下：
主 文
馬○○無罪。
理 由
壹、公訴意旨略以：被告馬○○係臺北市民選第二屆及第三屆市
長（任期自民國87年12月25日起至95年12月25日止），為具
有公務員身分之人，明知市長特別費之報支，依據行政院87
年7月21日台87忠授字第05642號函及93年4月22日院授主忠
字第0930002556號函之規定「以檢具原始憑證列報為原則，
倘有一部份費用確實無法取得原始憑證時，得依首長、副首
長領據列報，但最高以半數為限」，且依據臺北市政府秘書
處預算書「歲出計畫提要及分支項目概況表」之說明，市長
特別費之用途限於「市長因公所需之招待饋贈等費用」，故
市長特別費中以市長本人所出具領據列報之部分（即無庸檢
具統一發票或收據等原始憑證請領之部分），仍須以有實際
之公務支出為必要。詎被告馬○○竟基於意圖為自己不法所
有之概括犯意，利用擔任臺北市市長之職務上之機會，自87
年12月至92年12月止，於每月月底即提出其本人出具之領據
一紙，請領次月之市長特別費半數之全額即新台幣（下同）
17萬元，致負責審核之臺北市政府秘書處會計人員趙小菁、
孫蜀、莊美珍、謝鎙環、伍碧霞（按：應係伍必霞，起訴書
誤載）、周秀霞等人，均陷於錯誤，認定被告馬○○於領得
特別費之半數後，來日定會支出使用於預算書所指定之公務
，而於次月初即將該月份之17萬元匯進被告馬○○於臺北（
富邦）銀行市府分行之4112102300 09號薪資帳戶內（惟其
中87年12月份之3萬8千3百元、88年1、2月份各17萬元、88
年7、8月份各4萬元、88年10月份3萬元、88年12月份4萬元
及89年1月份1萬3千4百元係以現金支付）。然被告馬○○於
領得該等金額計10,238,300元後，至多僅使用其中之3,495,
874元於公務支出，而將領得款與支出款間之差額共計6,742
,426 元全數納為己有，並向監察院申報為自己財產（申報
日期分別為88年3月15日、89年11月30日、90年12月24日及
92年3月10日）。至92年11月下旬，臺北市政府主計處接獲
臺北市審計處92年11月19日審北處壹字第0920003269號函轉
審計部函指示應注意機關首長之特別費「有無於月初尚未發
生即先行支付情事」後，報請市長辦公室延後每月以領據請
領半數特別費之時間，詎被告馬○○竟仍基於前述意圖為自
己不法所有之概括犯意，自93年1月起至95年7月本件案發為
止，於每月中旬時，明知該月份已有之公務數額尚未達特別
費之半數，竟仍出具領據一紙請領半數特別費之全額，致負
責審核之會計人員莊美珍、周秀霞等人均陷於錯誤，認定該
月份馬○○使用半數特別費之全額做公務支出之事實「已經
發生」，而持續將特別費之半數匯進被告馬○○之前述銀行
帳戶內（其中93年度因臺北市議會決議保留特別費預算一成
不得執行，故該年度以領據列報者為每月15萬3千元，至於
94年度與95年度則回復為每月17萬元）。被告馬○○於領得
該等金額計5,066, 000元後，亦持續將支出款（至多633,
199元）與領得款間之差額共計4,433,801元全數納為己有，
並向監察院申報為自己財產（申報日期分別為93年12月23日
、94年12月14日）。以上自87年12月至95年7月止，被告馬
英九計詐領得特別費總計11,176,227元。因認被告馬○○，
係犯貪污治罪條例第5條第1項第2款之利用職務上之機會詐
取財物及追加刑法第134條、第342條之公務員利用職務上之
機會背信罪嫌。
貳、按「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實」
、「不能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決」，刑事訴訟
法第154條第2項、第301條第1項分別定有明文。又犯罪事實
之認定，應憑證據，如未能發現相當證據，或證據不足以證
明，自不能以推測或擬制之方法，作為裁判基礎，最高法院
40年臺上字第86號判例著有明文；且認定犯罪事實所憑之證
據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，然而無論
直接證據或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之
人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為
有罪之認定，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑
存在而無從使事實審法院得有罪之確信時，即應由法院為諭
知被告無罪之判決，最高法院76年臺上字第4986號判例亦著
有明文，再檢察官對於起訴之犯罪事實，仍應負提出證據及
說服之實質舉證責任，倘其所提出之證據，不足為被告有罪
之積極證明，或其指出證明之方法，無從說服法院以形成被
告有罪之心證，基於無罪推定之原則，自應為被告無罪判決
之諭知，有最高法院92年度臺上字第128號判例可參。
缗、公訴人認被告涉有貪污犯嫌，無非係以：
一、被告馬○○以領據列報之特別費計有11,176,227元，並
未實際支出。即檢察官（１）清查該收受特別費之被告
馬○○薪資帳戶即臺北（富邦）銀行市府分行41121023
0009號帳戶之所有支出情形。（２）清查被告馬○○前
述薪資帳戶以外之所有帳戶之支出情形。（３）清查被
告馬○○所有未進入銀行帳戶之收入及其支出情形。並
依罪疑惟輕原則將以上三種情形之所有支出除非能證明
「非屬特別費之支出」，均視為特別費之支出。認被告
馬○○自87年12月至92年12月所有帳戶內與帳戶外之總
支出，扣除業經證明與特別費無關者，至多總計有
3,495, 874元得視為特別費之支出。93年1月至95年7月
所有帳戶內與帳戶外之總支出，扣除業經證明與特別費
無關者，至多總計有633,199元得視為特別費之支出。
而自87年12月至92年12月馬○○計以領據列報特別費10
,238,300元，扣除前述支出3,495,874元後計有6,742,
426元根本未支出；93年1月至95年7月計以領據列報特
別費5, 066,000元，扣除前述633,199元支出後計有4,
433,801元根本未支出，以上總計未支出部分之1,117,
6227元即為貪污所得。
二、被告馬○○於出具領據時有不法所有之意圖及詐術之實
施。
（一）財政部66年8月11日台財稅字第35323號函認特別費「
係因公支用，應依規定檢具憑證或首長領據列報，核
非個人所得，應免納所得稅」，明白指出特別費並非
個人所得（財政部95年12月7日函覆本署之台財稅字第
09501016900號函仍維持此見解）。另查臺北市政府市
長特別費預算之編列，88年度一級用途別科目是特別
費，二級用途別科目亦是特別費；88年7月1日至95 年
度，一級用途別科目業務費，二級用途別科目特別費
。而依「臺北市政府秘書處各項費用明細表」及「臺
北市政府秘書處歲出計畫提要及分支項目概況表」內
容欄之說明，市長特別費均係作為市長「因公所需之
招待餽贈等」之費用，且臺北市地方總預算編製作業
手冊對特別費之定義為「凡因公所需之招待餽贈及工
作活動費等費用屬之」、「凡因公所需之招待餽贈、
工作活動費及應實際需要核定有案之機要費等屬之。
」再者，臺北市91、92、93、94、95年度地方總預算
編製作業手冊對特別費之定義為「凡機關因公所需之
招待餽贈、工作活動費及應實際需要招待外賓等費用
屬之」。從上可知臺北市長特別費之用途依規定係限
於公用支出，且被告馬○○長期任公職，對此等公務
常識不可諉為不知。而被告馬○○亦坦承其認為以領
據具領部分之特別費之性質應該全部都要用於公益的
用途上，而認被告馬○○主觀上明知特別費必須使用
於公務。
（二）行政院87年7月21日台87忠授字第05642號函及93年4
月22日院授主忠字第0930002556號函規定特別費「以
檢具原始憑證列報為原則，倘有一部份費用確實無法
取得原始憑證時，得依首長、副首長領據列報，但最
高以半數為限」，其函文所謂「倘有一部份費用確實
無法取得原始憑證」，文義上明顯以「有實際支出」
為前提。92年11月審計部台北市審計處復以92年11月
19日審北處壹字第0920003269號函指示臺北市各公家
單位應注意特別費「有無於月初尚未發生即先行支付
情事」，其所謂「尚未發生」當然指「支出之事實尚
未發生」。公訴人推論，此函更進一步具體指出不得
於「尚未發生支出事實前即先行支付特別費」，而認
特別費之支領須以有實際支出為前提。並以臺北市政
府自接獲此函後，在實務上即針對市長特別費以領據
列報之部分，從當月初一即匯款給付改為當月之月中
始匯款給付（證人沈勵強、吳麗洳、莊美珍、周秀霞
、林得銓等人之證詞及附卷之臺北市政府特別費支出
傳票附卷參照）。且以被告馬○○之供述，推認被告
馬○○主觀上明知其在92年12月以前，於月初出具領
據請領特別費，其實已向會計人員承諾「來日會有支
出之事實」，而會計人員亦係基於此種確信始願於月
初即先行支付。而自93年1月起，被告馬○○於月中出
具領據請領特別費時，其實係向會計人員表示「已有
支出之事實」，而會計人員亦係基於此種確信始願支
付以償還其墊款（證人林得銓、吳麗洳、莊美珍、周
秀霞、鄭瑞成等證詞參照）。但公訴人以前述被告馬
英九帳戶於92年12月之前每月領款後至該年度結束時
並未有全部之實際支出，至93年1月以後，被告馬○○
復明知並未有全部支出，仍每月出具領據以「已有全
部支出」為由支請領半數特別費之全額17萬元，其有
詐術之實施與不法所有之意圖。
（三）公訴人另以特別費與薪資不同，薪資在發給時並未要
求公務員每月出具領據，但特別費如果請領人沒有出
具領據，各機關之根本不會主動發給，出具領據本身
就是一種積極之意思表示行為，即「日後會支出之承
諾」，或是「本月從月初至今已有支出之事實」，故
被告馬○○在無全額支出之打算（92年12月之前）及
無全額支出之事實（93年1月以後）下，仍出具領據請
領特別費半數之全額，即屬實施詐術之積極作為。
（四）被告馬○○臺北市長任內，每月卻固定轉匯20萬元至
其配偶周美青中國國際商業銀行國外部之帳戶（帳戶
往來明細影本附卷參照），匯款數額超過薪資所得約5
萬元。再者，其於每年年底向監察院申報財產時，係
將所有帳戶（含配偶周美青之帳戶）之存款均列入（
88年度至94年度公職人員財產申報表影本附卷參照）
，並未加註那些部分是未支出之特別費，主觀上顯然
已無日後再支出之打算，被告馬○○對於上年度未支
出之特別費主客觀上均已納為己有。
（五）公訴人復以法務部曾以70年8月5日法70會字第9780號
函及行政院本年七月二日及七月廿八日台 (70)忠授字
第０五三四０、０六一二一號函根本未提到所謂之「
特別酬庸」或「實質補貼」，反而再次重申「因公支
出」之原則。至於法務部雖曾於95年11月29日行政院
院會時提出法律諮詢意見指出特別費「數十餘年來慣
例由政府編列預算給予，具有『實質補貼』性質之業
務費用之一，然此意見書所指之「實質補貼」與前述
歷年來公函所揭示之「因公支出」原則及特別費預算
書之用途說明均明顯牴觸。按特別費縱使為國家對於
機關首長之特別津貼，其前提仍須以機關首長實際上
有支出為前提，其與其他一般公務預算不同處，僅在
於其支出是否屬於公務，是否有裁量權之濫用（例如
何以僅饋贈其政治上之支援者某甲而不饋贈其他人）
，國家並不過度干預。理由在於特別費經由機關首長
之饋贈招待等之支出，有助於提昇機關內人員士氣與
推展機關之對外關係，而達所謂「政通人和」之效。
然若機關首長根本無任何支出，而將之納為己有，如
何能達到國家編列特別費之宗旨？故法務部前述之實
質補貼說仍應以「有實際支出」為前提，始符合法律
意旨）。另該意見書所提之「無須繳回」乙節，亦與
行政院主計處95年9月28日處實一字第0950005738號函
所指出特別費預算之執行，「應在原列預算額度內按
月依可支用數之上限，核實分配預算辦理，不得超支
；如有賸餘，得依預算法61條規定，轉入以後月份繼
續支用，但以同年度為限，故年度結束後，未支用之
餘額，應列作預算賸餘繳庫」見解並不一致，故此意
見書之「實質補貼」觀念實屬獨創之新見解，並非通
說。
（六）查被告馬○○每月出具之領據數額均為特別費半數之
全額，而臺北市政府於年底決算陳報執行率時，關於
無庸檢具單據部分亦均報為百分之百（臺北市政府秘
書處95年11月23日北市秘會字第09531107100號函所附
87年12月迄95年10月臺北市長特別費支用情形統計表
附卷參照），統計數字上既然已無餘額，審計單位自
不可能要求將餘額繳庫，可知「慣例上從未要求繳回
餘額」乙節，實係因審計單位誤以為被告馬○○歷年
來特別費實際上均有全部支出所致。此外，經查臺北
市議員李新曾於89年11月17日公佈臺北市政府一二級
單位首長的「年收入排行榜」，馬○○市長以六百四
十多萬元（含特別費）排名第三。當時臺北市政府主
計處即發佈新聞稿指出，由於特別費為首長因公所需
的招待饋贈、婚喪喜慶等支用，不屬於首長的收入，
應該扣除（臺北市政府89年11月17日新聞稿、89年11
月18日聯合報第18版新聞報導網路列印本及臺北市政
府主計處處長石素梅96年2月12日訊問筆錄、同處副處
長鄭瑞成96年2月9日訊問筆錄、主計處科長林秀風96
年2月12日訊問筆錄附卷參照）。被告馬○○當時任職
市長，對此新聞事件及特別費不屬首長收入之性質，
焉有不知之理？
（七）辯護意旨雖另以所謂「大水庫觀念」辯稱金錢具有替
代性，被告馬○○既然從其總財產中捐款，即可互通
有無，故前述從薪資帳戶以外之帳戶所為之各項捐款
，均可視為從特別費捐出云云。然查前述薪資帳戶以
外之帳戶，客觀上大多有其獨立之資金來源（競選經
費捐款、競選費用補貼、國大代表薪資等），另從被
告馬○○於捐款時主觀上有無「從特別費支出」之認
識言之，本件案發前之95年5月19日被告馬○○曾對外
公佈「馬○○財產申報說明」（影本附卷參照），其
第四點指出：「本人在87年與91年兩次參選臺北市長
，選票補助款合計4,775萬元（分別為87年2,299萬元
與91年2,476萬元），自88年起陸續捐助本人設立之財
團法人新台灣人文教基金會（2,271萬元）與財團法人
敦安社會福利基金會（2,480萬元）以及中國國際法學
會（預定捐助100萬元，已捐出36萬元）、法治斌教授
紀念學術基金（50萬元）、台灣住民多族群文化交流
協會（98,775元）等單位，捐款總金額已超過選票補
助款總額72萬餘元。此外，本人兩次選舉競選經費結
餘242萬元亦已捐助中華聯合勸募協會130萬元、政大
指南法學基金會100萬元，餘款12萬元。綜合言之，本
人因二次選舉之補助款已全部捐出，且並非全數僅捐
助本人設立之基金會，捐款總額甚至超過補助款金額
，實無所謂『發選舉財』的問題。」，已明確表明前
述各項捐款依馬○○當時主觀之認識，均係來自「選
票補助款」與「選舉經費結餘款」，而非來自「特別
費之收入」。換言之，被告馬○○自88年至92年間為
前述捐款時，不僅客觀上資金來源並非來自特別費，
主觀上亦無「先捐款，日後再從特別費取償」之認識
，從而前述捐款即不得視為特別費之支出，亦不得做
為被告在請領特別費時並無不法所有意圖之依據。
肆、訊據被告馬○○固就起訴書所載之時間，每月以領據領取特
別費半數17萬元匯入其帳戶之事直言不爭，惟堅詞否認涉有
公訴人所指之犯行，辯稱：我根本沒有犯罪，因為我既沒有
犯罪意圖，也沒有犯罪行為。首先，我要說明我對首長特別
費的認知。我領取首長特別費16年來，一向認為用領據核銷
那一部分的特別費，是國家給我個人的津貼，屬於我服務公
職報酬的一部分，領用核銷後已經不是公款，而是私款，是
國家給政府首長個人的實質補貼，領用核銷後已經不是公款
，而是私款。如果我這樣的認知就算是貪污，那我豈非已經
「不知不覺」並且「正大光明」地貪污了十六年？這些年來
，沒有任何的出納、會計、主計、審計單位或人員告訴我（
事實上也根本沒有任何人告訴過我），這樣做是違法的，這
樣做叫做「貪汙」。然後，在今年的二月十三日，檢察官忽
然以涉嫌「貪汙」罪名將我起訴，於是過去四個月，我以被
告身分坐在法庭上，等待著對我一生清譽的審判。但實際上
，不論從以領據核銷的特別費的「客觀屬性」，或者我個人
對於以據核銷特別費屬性的「主觀認知」來看，我根本沒有
犯罪，我既沒有犯罪的意圖，也沒有犯罪的行為。政府在41
年建立特別費制度，其目的即在於補貼及減輕政府首長因身
分所帶來的額外負擔。由於考量首長「無法」或「難以」取
得支出原始憑證的情形，行政院在62年同意首長、副首長以
領據來動支特別費。這一部分特別費在實際執行時，出納、
會計、或主計人員自然從未要求首長、副首長具領後，須再
列明後續經費的使用情形、記帳、或辦理剩餘繳回。多年來
，包括我在內超過數萬名領用過特別費的政府首長，主觀上
普遍將以領據核銷的特別費視為政府給首長的實質補貼，在
以現金、支票領取或匯入首長的私人帳戶後，就是首長可以
自由運用的私款。事實上，74年就有新竹地檢署的不起訴處
分書認為這是政府首長的「特別酬庸」，86年大法官第421
號解釋認為特別費是「固定報酬」，95年法務部的法律諮詢
意見書與96年台南地檢署的不起訴處分書也都認為是「實質
補貼」。22年間，四個不同的司法或法務機關都先後一致認
為以領據核銷的特別費不是公款，而是私款。顯然，這個看
法，已經成為行政慣例。其次，我要說明以領據核銷的特別
費是如何領用核銷的。這一部分的特別費，一向是由出納人
員每月主動作業，定期通知我辦公室的承辦人員，依據出納
及會計人員的指示來領用核銷，我從來沒有親自處理。當初
領用核銷之前，不論是出納、會計或審計部門，從來沒有任
何人告訴我「必須實際支出多少，才能以領據支領多少」，
而是每月直接憑一張出納人員準備好、市長室人員蓋上我私
章的領據，就將一筆固定的款項交給我全權使用；領用核銷
之後，並沒有人要求我記帳及結算，也沒有人告訴我必須全
部用完，更沒有人告訴我如有賸餘應該繳回。幾十年來，這
已經是全國數萬首長共同認知與遵守的行政慣例。因此，我
完全是善意信賴相關部門依法處理，才以領據依法領取特別
費。幾十年來出納、會計與審計單位都依法核銷結案，並沒
有發現有任何違法的問題，包括我們市政府法規會以及主計
處也都是這樣處理。第三、我要說明，在起訴書中所提到有
關特別費的解釋令函，在本案開始調查以前我並沒有看過，
當時根本不知道它們的存在與內容，我對這些解釋令函的瞭
解，都是在本案開始調查以後。然而，檢察官仍以若干我過
去不曾看過的公函，認定以領據核銷的特別費為公款，並認
為以有實際支出為必要。但實際上，檢察官出示的公函從未
明確指出以領據核銷的特別費係屬「公款」或以「實際支出
」為必要，從多項政府（如行政院主計處、審計部、法務部
）的公文，以及專業證人如主計處第一局局長、審計部第一
廳科長、臺北市主計處處長、科長、秘書處出納、秘書人員
偵訊及審判時的證詞，均可知相關主管機關並未規定或要求
首長在領用以領據核銷之特別費後，應「列明後續經費之使
用情形」、「記帳」、「結算」或辦理「賸餘繳回」等情事
。顯然，這與「公款」的性質是完全不符的。同樣的，主管
機關審計部今年6月25日的函示，也未要求以領據核銷特別
費的支領，須以「實際支出」為前提。無論如何，即便是包
括審計部、行政院主計處、法務部、司法院大法官等不同機
關，對特別費的定性尚有不同意見，迄今也無足夠資料可以
支持公訴人的法律見解。公訴人認為須以「實際支出」作為
支領以領據核銷特別費之前提，顯然與數十年來實際形成的
行政慣例完全不符，此時如將特別費制度設計瑕疵及領用妥
當與否所生爭議的風險，全盤要求領用的政府首長來承擔，
是否合法、合理、合情？這樣的解釋怎能符合「法治國原則
」？豈不違反「罪刑法定主義」。我在本案開始調查以前，
從來不知道行政院87年7月21日有關特別費用途的台87忠授
字第05642號函、行政院93年4月22日有關特別費用途的院授
主忠字第093 0002556號函及有關不得於月初以領據先行支
領特別費的臺北市審計處92年11月19日審北處壹字第092000
3269號函的存在及它的內容。我擔任臺北市長八年期間，臺
北市政府每年預算至少1,300億元（如加上特別預算及附屬
單位預算則達2, 600億元），我不可能知道每個預算科目細
項的支出用途，更不瞭解每年204萬元首長特別費的支出用
途僅限於「因公餽贈、招待」。我並沒有看到李新議員在89
年發布有關首長所得排行的新聞稿，也沒有核閱臺北市政府
主計處在89年11月17日回應的新聞稿，檢察官三次偵訊都沒
有就此訊問過我，起訴書卻認定我必定知情，顯然有重大誤
解。起訴書第18頁第7行說我在95年11月14日第一次應訊時
，已坦承依我的認知，「特別費係屬公款」。我在此要嚴正
澄清，這完全不是事實，而是嚴重曲解。事實真相是：侯檢
察官在第一次訊問時，多次告訴我他認為首長特別費全部都
應該核實報銷，然而，我當時就針對以領據核銷的特別費向
侯檢察官說明：「如果認為是公款，沒有用完要繳回，應該
要改變制度採用必須核銷的方式，要作支出明細說明用途。
」（偵訊筆錄第290頁），可見我自始就認為以領據核銷之
特別費不是公款，那有坦承特別費是公款。既然不是公款，
我後來應訊時說是私款，又那有翻供之可言。在本案開始調
查之前，我並不清楚以領據核銷特別費的半數應全部用於因
公饋贈或招待，更無公訴人所指施行詐術的行為。事實上，
公訴人也從來沒有舉證證明我在過去知悉以領據核銷之特別
費應全部用於公務並須有實際支出。對於以領據核銷的特別
費的領取，一向是由出納人員每月主動作業，定期通知我辦
公室的秘書人員，依據出納及會計人員的指示來領用核銷，
我從來沒有親自處理。歷來經辦相關業務並出庭作證的證人
，包括出納人員劉靜蓉、吳麗洳、趙小菁、秘書人員方惠中
、孫麗珠、孫振妮等人，均一致地在庭上證明上開情形。所
有人員均係依往例辦理，並未「陷入」任何「錯誤」，我又
如何每個月利用他人之錯誤，而有詐術的施行？過去八年我
擔任臺北市長，管理一個262萬市民、7萬多員工的城市，工
作極為繁忙，每天工作近17小時，我的注意力當然都是集中
在處理重大市政工作上。特別費的處理，是很事務性、例行
性、瑣碎性的工作，完全不需要我親自參與，因此我都是交
給市長室的秘書人員處理，事實上，絕大多數的政府首長都
是如此處理，我並不是例外。而檢方提示的公函、北市秘書
處預算書內有關特別費的說明、和北市主計處長針對市議員
所發的新聞稿，在本案開始調查以前，忙於市政的我，並沒
有看過，當時根本不知道它們的存在與內容。實際上，依分
層負責的規定，這些文件都不必經我核示。我對這些公函、
新聞稿、夾在數千頁預算書中關於特別費說明的瞭解，都是
在本案開始調查以後。這部分，從多位證人如陳裕璋、石素
梅、林秀風、謝鎙環的證詞中亦可證實，公訴人迄今均未能
證明，我當時確實知悉這些文件的內容。因此，當然不能認
定我有詐欺的犯意。公訴人另提出若干我在去年本案發生後
接受媒體訪問的記錄、89年11月9日市政總質詢記錄，並曲
解我在第一次應訊時筆錄的答覆，推測我已知特別費相關規
定並已承認『特別費係屬公款』，這些部分在答辯書狀已有
清楚的澄清與反證，在這裡不再重複。綜上所述，我就以領
據核銷特別費的處理，連行政法都沒有違反，何來違反刑法
、涉嫌貪污呢？最後，我要強調的是。我從事公職二十餘年
來，一向奉公守法，清廉自持，並經常從事公益捐贈，捐款
超過6,800萬元，遠遠超過起訴書所載以領據核銷的特別費
總額1,530萬元的四倍之多。公訴人並未深入瞭解特別費的
性質與實務上形成數十年的行政慣例，對於許多有利於我的
重要事實與證據完全漏未審酌，就以涉嫌貪污罪起訴我，顯
然有重大瑕疵，對於我一生清白的人格，造成嚴重傷害，我
完全無法接受。希望庭上能從特別費的制度設計、包括特別
費制度瑕疵、歷史沿革、行政慣例，以及使用者、承辦人主
觀的認知、信賴的保護等各個層面，詳查明斷，還我清白等
語。
伍、選任辯護人辯護要旨略以：被告無利用職務上機會詐取財物
犯行，以領據核銷之特別費係內含實質補貼或報酬之概算費
用。且以領據核銷特別費之報支與核銷，實務上一向採寬鬆
彈性之認定，並未對其支用範圍及內容作明確之表列，已形
成行政慣例，具領後如未用盡，慣例上亦無要求須予繳回，
被告信賴此一行政慣例而為領用，縱使認知有誤，亦不得論
以貪瀆罪行。而以領據核銷之特別費係內含實質補貼或報酬
之概算費用，於領據時即同時核銷，與款項領出後，須再檢
附支出憑證辦理核銷手續之「暫支」或「預支」款不同，自
無剩餘或繳回問題。系爭被告以領據核銷之特別費，或以現
金交付被告，或直接匯入被告之薪資，均由被告辦公室承辦
人員與臺北市政府秘書處會計室出納人員連繫辦理，93年由
月初改至月中請款，亦係出納人員自行作業，而非被告辦公
室承辦人員要求，被告既未參與，亦不知悉相關請款作業流
程，自無所謂施用詐術或使臺北市政府秘書處人員陷於錯誤
可言。被告並不知悉相關特別費法令規定及制度執行不得以
該等規定之存在認定被告有利用職務上機會詐取財物之不法
意圖。公訴人以並非每位首長均是全額申請領據核銷之特別
費，而認被告出具領據請領特別費半數之全額，即屬實施詐
術之積極行為，亦是誤會。況縱認以領據核銷之特別費係屬
公款且被告於領用時即知悉應全數用於公務餽贈、招待等用
途，惟因被告本身並無記帳之習慣，制度上亦無記帳要求或
要求年度繳回，被告主觀上因認所為公益捐款高達5千6百餘
萬元（如加計95年11月間1160萬元之捐款，則有6800萬餘元
），遠遠超過所領用之特別費數倍，而未統計或思及各年度
有無剩餘或是否應予繳回問題，不得因認有利用職務上機會
詐取財物之主觀犯意。金錢係可代替物，被告銀行帳戶內之
款項，不論來源為何，均屬被告得自由使用之範疇，縱認其
中有應使用於特定目的之款項，惟亦未限制匯入與支出款項
之帳戶應屬相同，被告非不得將個人其他帳戶與公務或公益
有關之支出，視為特別費之支出。又，特別費之支出不必然
於支出之前或當時即應有此等款項係特別費之認識，不得以
被告於支用當時主觀上未有從特別費支出之認識，認該等款
項不屬於特別費之支出。公職人員財產申報係法律之規定，
凡超過100萬元之存款均須依法申報，有無於財產申報表加
註未支出之特別費，與是否將特別費納入己有係屬二事，公
訴人以被告於財產申報表未加註那些部分是未支出之特別費
，推認被告對於上年度未支出之特別費主客觀上均已納為己
有，已有違誤。況，被告因主觀上認特別費係實質補貼，無
需記帳，且個人所為之公益捐贈遠超過所領取之特別費，自
不可能於財產申報表上加註那些部分是未支出之特別費，公
訴人之指訴，倒果為因，顯屬誤會等語。
陸、本院查：
甲、程序部分（證據能力爭議之認定）
一、被告馬○○、選任辯護人與公訴人對於本院認定事實所引用
卷內卷證資料（包含人證、文書證據），除下列部份外，並
無證據證明係公務員違反法定程序所取得，且被告及其選任
辯護人於審判期日對本院提示之卷證，就證據能力均未表示
爭執，而卷內之文書證據亦無刑事訴訟法第159條之4之顯有
不可信之情況及不得作為證據之情事，依刑事訴訟法第159
條至第159條之5之規定，卷內卷證資料（包含人證、文書證
據）均有證據能力。
二、按被告以外之人於審判外之言詞或書面陳述，除法律有規定
者外，不得作為證據，刑事訴訟法第159條第1項定有明文；
又同法第160條規定，證人之個人意見或推測之詞，除係以
其實際經驗為基礎者外，亦不得作為證據。本件偵查中證人
周秀霞之96年1月25日偵查筆錄、伍必霞之96年2月1日偵查
筆錄、莊美珍之96年1月25日偵查筆錄、趙小菁之96年1月31
日偵查筆錄、林得銓之96年1月26日偵查筆錄、吳定國之96
年1月26日偵查筆錄、孫蜀之96年1月26日偵查筆錄、廖鯉之
95年9月12日偵查筆錄、林秀風之95年11月13日偵查筆錄、
石素梅之96年2月12日偵查筆錄、鄭瑞成之96年2月9日偵查
筆錄、王麗珍之95年12月6日偵查筆錄、沈榮泉之96年1月2
日偵查筆錄、沈勵強之96年1月25日偵查筆錄、謝鎙環之96
年1月26日偵查筆錄、黃世興之96年1月29日偵查筆錄、徐玉
美之96年1月31日偵查筆錄，均係向檢察官所為之陳述，性
質上雖屬傳聞證據，惟本院審酌前開證人曾於偵查中結證在
卷，又查無不具任意性等顯有不可信情況，且陳述內容就其
職位承辦事項所提供之意見，係以其實際經驗為基礎，爰依
刑事訴訟法第159條之1第2項及第160條規定，肯認其證據能
力。
三、證人林秀風於96年2月12日偵查中證述：「（問：新聞稿澄
清以後，隔天的聯合報有刊登，你們有無剪報送給市長？）
沒有，市長自然會看到。」（見偵查卷十一第374頁），屬
於證人非親身經歷所為臆測之詞，依刑事訴訟法第160條規
定，無證據能力。至其於當日其餘證述部分，參酌上述二之
分析，應有證據能力。
四、證人吳麗洳之96年1月25日偵查筆錄部分，經證人於本院審
理中當庭表示偵查筆錄與其當時所述意思不符（見本院96
年7月10日審判筆錄），辯護人聲請本院於96年7月23日勘驗
偵查中錄音帶結果，其中：
（一）偵查筆錄載明「（既然前月底就申請，月初就撥款有預支
的性質，是不是表示具領以後還是要用在因公使用的用途
？）是沒錯。」（偵查卷八，第42頁）。
本院勘驗結果為「
檢：既然前月底就申請月初就撥款，有預支的性質，是不
是表示具領以後還是要用在因公使用的用途？就是說
領出來，雖然月底就申請，月初1日就撥款，預支嘛
，那我領以後，是不是還是應該要按照會計科目，做
因公使用的用途來使用？
吳：這我不清楚耶。
檢：那是當然的啊！
吳：因為就是說錢給他了以後（被打斷）
檢：怎麼用當然你不清楚，我是說理論上啦。
吳：對，理論上啦。
檢：理論是這樣沒錯吧！
吳：對對。
檢：我沒有說你知道他是怎麼用，我也不曉得啊，誰也不
知道嘛！只是說既然是預先支用，領了以後，等於說
這筆錢並不是你已經用了才來領，而是說現在反過來
，還沒用就領，1月1日撥款，當然還沒用嘛，等於說
我都還沒用就撥給我了，那撥給我當然我還是要照（
被打斷）
吳：應該是這樣講，因為我們不知道說（被打斷）
檢：那不是你們的問題，我只是說，我是從推論理論來講
，今天不管是月初也好（被打斷）
吳：你講的是沒錯啦！
檢：是沒錯（打字聲）。
吳：但是問題是說，因為理論上，我們就是因為不知道，
其實市長他也，我們給他他也不知道說，他應該也不
知道這樣的規定。
檢：當然啊當然啊。
吳：所以我們就是承襲以前（被打斷）
檢：對啦，我們只是說不管是之前領還是之後領，這個錢
總是要做
吳：公，因公。
檢：因公支用啦，那怎麼用是一回事，依你們的立場當然
不管事前事後領都是要做因公支用。」
（二）偵查筆錄載明「（所以你們是相信市長具領以後會做因公
的支用，才會核章？）是的。」（偵查卷八，第42頁）。
本院勘驗結果為「
檢：所以你們是相信市長具領以後會做因公的支用，所
以才會核章？你瞭解這個意思嗎？
吳：我知道你的意思，可是問題是說，我跟你說，我從來
沒想過這樣的問題，我可以這樣說嗎？
檢：那好，我假設，因為是假如，所以就是這是當然，假
設有懷疑當然就蓋不下去啦！
吳：對啊！
檢：那這是當然的一個事情嘛，我當然是相信首長，我才
會蓋章，今天不管相信首長，今天任何一筆來，我都
是相信才會蓋章。
吳：而且其實它特別費也沒有講的很明確。
檢：除非你不相信，那不相信你應該就要那個了。
吳：對，我聽說特別費那時候也沒講的很明確，所以我們
那17萬本身就是（被打斷）
檢：那是另一個作業問題嘛，譬如說歷史共業的問題
吳：對。
檢：或什麼的問題，那是本身特別費自己的問題。
吳：對。
檢：我今天只是就你們的程序來問你。
吳：對。
檢：如果你有懷疑，那當然蓋不下去嘛。
吳：對。
檢：當然是相信，才會說核章嘛。
吳：對、對。
檢：如果妳知道市長具領以後沒有使用或全數使用，妳還
會核章嗎？假設你有懷疑，當然就蓋不下去啦！
吳：沒有，理論上其實我看到他已經，領據已經，就是蓋
出來，我才核章。
檢：我知道啦，領據
吳：對
檢：就是核銷
吳：對
檢：那就相信嘛！
吳：對
檢：所以我才講說這是一個制度問題。
吳：對。
檢：是相信當然就蓋了章！
吳：對，他沒有蓋那個領據的章，我就不會核章。
檢：那當然啊！
吳：對、對。
檢：我是說，如果因為
吳：我知道檢察官的意思
檢：因為你現在是月底就領了嘛，你瞭解我的意思嗎，還
沒有用嘛，就先預支給他用了嘛，我領了以後我就要
來用啊，假設你知道說，如果，我沒有說是怎麼樣啦
，是如果，有這個事實，發現說沒有用，依你們的立
場，你們應該就不會核章嘛…
吳：其實我們說的事情跟，其實是，應該是，就像我剛剛
講的（被打斷）
檢：我說事後，事後來那個啦，事後我們來推論是不是（
被打斷）
吳：因為當時我們在蓋的時候，我們根本不知道說，我們
認為他領據的部分本來就是他可以拿走的。
檢：這個，責任不在你們啊！我當然知道領據一蓋，只要
首長一具名，當然就相信首長嘛！
吳：對，所以我們不認定說他應該是因公或是什麼因私，
我們就不知道。對，我是覺得應該是這樣子說。
檢：那是事實問題，那是另一個問題，沒有錯啊。
吳：對。
檢：就是你們不認定，依你們的立場你們並不去認定說有
沒有
吳：公或是私的問題。
檢：對，公或私的問題。
吳：對啊，我覺得應該是這樣子說。因為你如果說是他私
人的，其實我也不知道，其實如果說我要是私人的用
法，其實我也不知道，為什麼，他領據蓋了嘛。
檢：那假設都沒用呢？
吳：都沒用？
檢：我的意思是，就是說好了，領的話（被打斷）
吳：沒用就是私的問題了嘛，對不對，如果都沒有用就是
私的問題，問題是我們還是會蓋章，因為他領據一貼
出來我們還是會蓋章。
檢：都沒用怎麼會是私的問題，都沒用就是沒用啊怎麼會
，就是要嘛你就是有用以後才不好判斷到底是用公的
用途還私的用途，你沒辦法去判斷。
吳：因為站在（被打斷）」。
（三）偵查筆錄載明「（如果妳知道市長具領以後沒有使用或全
數使用，妳還會核章嗎？）我們相信市長，只要市長領據
具領，我們就核章，市長事後有沒有用，或用到那裏，這
是市長的責任問題，市長必須對自己領據的真實性負責。
」（偵查卷八，第42頁）。
本院勘驗結果為「
檢：那今天這筆錢假設一直都在那裡，沒用怎麼會（被打
斷）
吳：我的意思是說站在我們的，就是我們的付款的承辦人
的立場來講，我們其實你只要手續上完備之後他蓋了
章，這邊都核好章，我們就是要做付款的動作，我們
沒有去想說公或是私。
檢：對。
吳：對，就是沒有去想說這樣的說他到底這筆錢會去用在
，他到底有沒有用或是怎麼樣用，我們沒有去這樣的
想法啊。
檢：好，那我知道，就是說你這方面還是相信市長就對了
。
吳：對啊對啊。
檢：市長具領出來我們基本上就相信他，就核章了。
吳：對對對。
檢：那市長有沒有用，那是市長的問題。
吳：對啊，原則上是這樣。
檢：（指導製作筆錄）我們相信市長，只要市長領據具領
，我們就核章。市長事後有沒有用，或用到哪裡，那
是市長的問題。
吳：對。
檢：（指導製作筆錄）他必須要自己，就是說以支用辦法
憑證處理要點第3點，要自己負責就對了，應該是這
個意思啦！
吳：對對對。因為沒有規定說17萬那個部分，它如果規定
17萬那個部分我們還要再做一個那個的話，那就有可
能是那，但是它沒有這樣規定。
檢：（指導製作筆錄）市長必須對自己領據的真實性負責
任。
吳：對，其實我們每一張憑證都是這樣。
檢：對啊，領據也是憑證的一種。
吳：對，就是說你要對你自己貼出來的發票或是憑證要負
真實性。
檢：真實性的責任。
吳：對。」。
（四）偵查筆錄載明「（這個函之後，市長特別費領據列報部分
，你們作業的時間就延到當月10號左右，然後20號左右才
撥款，撥款的時間跟以後差很多天，撥款是直接撥到市長
的薪資帳戶，市長就應該會知道撥款的時間有改變？）應
該知道，但實際上他的秘書並沒有反應。」（偵查卷八，
第43頁）。
本院勘驗結果為「
檢：這個函之後，市長特別費領據列報部分，你們作業的
時間就延到當月10號左右。
吳：這不是我承辦的。
檢：對啦，就是說，然後20號左右撥款，撥款的時間跟以
往差很多，撥款是直接撥到市長的薪資帳戶，那這樣
市長就應該就知道撥款的時間有改變？
吳：理論上是這樣，應該知道吧，我不曉得耶，因為我們
不會去問他說，他們秘書也沒跟我們反應過，我不知
道他們的反應是怎麼樣。
檢：（指導製作筆錄）應該知道，但實際上秘書並沒有反
應。
吳：他們也沒反應，所以我們也不知道他們。
檢：他們的秘書並沒有反應。
吳：對。」。
（五）偵查筆錄載明「既然這個公函要『注意有無於月初尚未發
生即先行支付情事』，是否表示之後10號左右提出領據列
報的市長特別費，市長已經有因公支用之事實發生，才來
申請？）是的。」（偵查卷八，第43至44頁）。
本院勘驗結果為「
檢：（指導製作筆錄）既然這個公函要「注意有無於月初
尚未發生即先行支付情事」，是否表示之後10號左右
提出領據列報的市長特別費，市長已經有因公支用之
事實發生，才來申請？
檢：理論上應該是這樣嘛喔，就是說既然他已經這樣來糾
正了，之後也改變到10號來申請，然後20號撥。
吳：這我已經完全忘記了。
檢：那時候已經不是你做的了。
吳：對對對。
檢：（指導製作筆錄）是，應該是這樣。
吳：嗯，應該是這樣，因為有時候撥少一點可能忘記了。
」。
（六）偵查筆錄載明「（所以你們會計、出納人員會在黏貼憑證
相關欄位蓋章，表示是相信市長已經支用？）是的。」（
偵查卷八，第44頁）。
本院勘驗結果為「
檢：所以你們會計、出納人員會在黏貼憑證相關欄位蓋章
，表示是相信市長已經支用？假設是這樣推論下來？
吳：就是他已經貼領據了？
檢：對，就是他已經貼領據了才蓋章。
吳：嗯。檢：(指導製作筆錄)是。」。
（七）偵查筆錄載明「（如果發現市長並沒有使用或全數使用，
你們會在黏貼憑證相關欄位來核章嗎？）如果知道是假的
，當然就蓋不下去。如果市長蓋了領據，我們當然就相信
市長，依支出憑證處理要點第三條，他要對原始憑證負真
實性的責任。（偵查卷八，第44頁）」。
本院勘驗結果為「
檢：如果發現市長並沒有使用或全數使用，你們會在黏貼
憑證相關欄位來核章嗎？應該就不會核章嘛？我說現
在如果說有發現當然就蓋不下去，假設我送給你這張
憑證是 （被打斷）
吳：沒有，這是蓋好的！
檢：我知道啦，我是假設說好了，假設我有一張憑據，你
知道假的，你就蓋不下去了。
吳：那當然。
檢：所以意思是一樣，我知道你的意思，就是說領據當然
是真的嘛！
吳：他領據蓋章我們就核發嘛！
檢：對啦，那我假設我現在問題是說，雖然這張發票是真
的對不對，但是實際沒有去買，假設啦，那你當然就
蓋不下去嘛！假設如果說你有發現這個問題，是不是
？
吳：我如果知道它是假的，我當然蓋不下去，對。
檢：（指導製作筆錄）如果知道是假的
吳：當然蓋不下去，但是理論上它如果他們市長室的人蓋
出來，我們就蓋了。
檢：就相信了。
吳：就是像支出憑證第3條。
檢：（指導製作筆錄）如果市長蓋了領據，我們當然就相
信市長。
吳：對。
檢：他要負支出憑證第3條，真實性的責任。支出憑證什
麼？處理要點？
吳：支出憑證處理？
檢：要點？
吳：好像要點的樣子。
檢：對對對。
吳：第3條。就是他對他的單據、原始憑證負真實性。
檢：真實性的責任。
吳：誠信原則。
檢：（指導製作筆錄）對原始憑證要負真實性的原則。」
（八）以上偵查筆錄之記載，或係檢察官以假設性用語「理論上
」提問，筆錄中問題及應答卻略而未顯，或僅是證人以口
頭語方式所為「對」、「嗯」之言詞，而非針對問題回答
，亦非為筆錄所記載之肯定答覆，甚至在實務上整理證人
回答以為紀錄，亦未見如此差異，顯見該筆錄確有斷章取
義之處，且有筆錄記載與實際問答不符之情，是筆錄記載
與證人實際證述內容既有不符，彰顯前開偵查筆錄不具特
信性，而有顯不可信情況，應依刑事訴訟法第159條之1第
2項之反面解釋，上開部分之筆錄無證據能力，不能為證
據，應以本院勘驗筆錄代之。
五、按「除前三條之情形外（按：指刑事訴訴法第159條之1至第
159條之3），下列文書亦得為證據：一、除顯有不可信之情
況外，公務員職務上製作之紀錄文書、證明文書。二、除顯
有不可信之情況外，從事業務之人於業務上或通常業務過程
所須製作之紀錄文書、證明文書。三、除前二款之情形外，
其他於可信之特別情況下所製作之文書。」刑事訴訟法第15
9條之4定有明文。經查：
（一）「臺北市議會市政總質詢第4組質詢紀錄（臺北市議會公報
73卷18期）」、「臺北市議會市政總質詢第9組質詢紀錄（
臺北市議會公報73卷19期）」、審計部及主計處在立法院
第六屆第五會期關於特別費法律適用的公聽會所提出之書
面的資料（立法院公報第96卷第28期），係公務員於公務
過程中，基於觀察或發現而當場或即時製作之紀錄文書，
依刑事訴訟法第159條之4第1款規定，具有證據能力。
（二）臺北市政府秘書處提供之「臺北市長支薪標準與福利」、
法務部95年11月29日「法務部就有關首長特別費之法律諮
商意見」，均係各該機關其職務上作業事項表示意見，核
屬刑事訴訟法第159條之4第3款其他可信之特別情況下製
作之文書，具證據能力。
（三）選任辯護人提出朱石炎教授95年12月5日於國立政治大學
公企中心舉辦之「機關首長特別費及其相關問題座談會」
引言資料及黃錦堂教授同日之引言資料；公訴人於本院96
年6月5日審理中當庭提出之非供述證據編號58「網路新聞
報導列印部分」及編號60「凱達格蘭學校國務機要費與首
長特別費制度改革」論壇資料，均屬被告以外之人於審判
外之言詞或書面陳述，依刑事訴訟法第159條第1項，無證
據能力。
乙、實體部分
一、本案被告馬○○所涉貪污罪嫌，其根由無非係其所使用之台
北市市長特別費以領據核銷之半數所生疑義，開宗明義，本
院必先針對特別費之制度詳加論究定性，始能釐清相關爭議
。
（一）特別費之歷史沿革
1、宋代之公使錢
按特別費制度，宋朝即已有之，宋代推行交鈔制度，貨
幣廣泛流通，卻也導致通貨膨脹，百官除正俸外，尚有
公使錢之補貼。學者林天蔚認為當時的「公使錢」及「
公用錢」之制度，二者性質並不相同。前者為首長之特
別津貼，可以私入、自俸；後者乃官署之特別辦公費，
用於招待來往官吏、貢使、犒軍及其他特別用途。蓋宋
史、宋會要輯稿及續資治通鑑長編曾敘明，就同一官職
之公用錢必多於公使錢，且依宋史卷一二七「職官」公
用錢條以「用盡續給，不限年月」、「長吏與通判署籍
連署以給用」，故公用錢有帳籍，用時須副署。公使錢
則無此規定。公使錢依「舊制，刺史以上所賜公使錢得
私入，而用和悉用為軍費。」（宋史列傳第二百二十三
外戚中「李用和傳」）、「方鎮別賜公使錢，例私以自
奉，去則盡入其餘，經獨斥歸有司，唯以供享勞賓客軍
師之用」（宋史列傳第二百二十三外戚中「向傳範傳」
附「向經」），可以盡為私用。惟因首長官吏「因公差
使」之「公使錢」，亦可使用官署之「公用錢」，用錢
之際職責難分；且「公使」、「公用」均是「因公使用
」之意，以致宋史、宋會要輯稿及續資治通鑑長編或有
混用「公使」與「公用」之處。從而，公用錢有帳籍、
須報銷者，竊用者有罪。如岳陽樓記中之主角滕宗諒，
即因任意使用公用錢饋遺遊士、犒勞民兵而被貶巴陵。
公使錢則因可以私入而無此問題。
亦有認公使錢即屬公用錢，如「竊以國家逐處置公使錢
者，蓋為士大夫出入及使命往還，有行役之勞。故令郡
國饋以酒食，或加宴勞。蓋養賢之禮，不可廢也。謹照
周禮地官有遺人，掌郊裏之委積，以待賓客；野鄙之委
積，以待羈旅。凡國野之道，十里有廬，廬有飲食，三
十里有宿，宿有路室。路室有委。五十里有市，市有候
館。候館有積。凡委積之事，巡而比之，以時頒之。則
三王之世，已有廚傳之禮。何獨聖朝，顧小利而亡大體
？且今贍民兵一名，歲不下百貫。今減省得公用錢一千
八百貫，只養得士兵一十八人。以十八人之資，廢十餘
郡之禮。是朝廷未思之甚也﹗」（范仲淹「奏乞將先減
省諸州公用錢，卻令依舊」議）。趙甌北之二十二史撘
記、王銍之燕翼詒謀錄、方豪之宋史、日本學者佐伯富
均將公使錢認屬公用錢。亦即公使錢，為宋各路、州、
軍及刺史以上，所有用以宴請及饋送過往官員費用，亦
作為犒賞軍隊之費用，但亦依例可私入、自奉。
2、民國之特別費與政府遷台之重新建制
自民國以來，特別費制度亦已存立，政府遷台前，部分
機關首長早已有特別費支給。政府遷台後，國家百廢待
舉，經費拮据，各機關首長特別費均已取消，僅餘五院
院長有之。39年起在中央政府總預算內五院院長均編列
一定數額之特別費。然各部會首長在其主管業務，因公
務所發生之必要費用，卻無款開支，或由私人賠墊，或
在其他經費項下借支，故為達成推行政務之目的，審計
部40年之審核39年度中央政府總決算報告書建議自41年
起在原預算範圍內，給予一定款項肆應，恢復對各部部
長酌列特別費。41年1月立法院各委員會聯席會議則以
各部會首長特別費應由行政院統一核定月支數額，庶使
因公開支之招待與捐贈各費得作正列報。並要求五院院
長特別費說明欄應加「包括代表本機關因公之招待與捐
贈，並檢據報銷，不得作私人餽贈與個人津貼之用」。
立法院預算委員會40年12月8日之審查報告，亦要行政
院就特別費之編列，應迅予統一標準及支給辦法以資劃
一及合理。從此特別費重新建制，擴大其適用對象而發
展迄今。此由15年後即監察院56年度正字第1號糾正案
，載明當時特別費之編列中央機關共有71單位，包括總
統府、國防部及三軍總部，五院所屬部、會、署、局、
機關學校，福建及新疆省政府、光復大陸設計委員會、
國民大會秘書處、中央研究院等；台灣省級機關則計有
15單位，特別費成長擴張之速度，可以想見。
（二）特別費恢復當時之性質及用途
特別費之性質及用途，依目前國民政府遷台後所能尋得
存有最早公文書中之記載，即行政院40年度追加特別費
之說明，特別費之性質乃「在執行公務上之特別需要，
及因此一職務關係事實上無可避免之種種特別需用，而
單設之一項經費，純為因公支用，支用之單據均須存備
審計機關隨時查核。」。用途則臚列有（一）宴請與招
待：為公務上或禮儀上之需要，須舉行宴會。如對外國
使節、友邦軍事人員及其他駐台人員、外國議員、名流
、專家、記者及國際友人，酌予宴請，此不僅為禮儀上
之表示，且在外交聯繫上有其必要。至對本國人士，如
克難英雄、模範農民、模範人士、有功人員、各部會工
作人員等，因其工作辛勞，酌予公宴，藉資鼓勵慰勞。
對府院部會及地方政府各級負責人員、軍事首長、民意
代表、各政黨及各界領袖，酌予宴請，以便交換意見，
推行政務；又為加強與海外僑胞之團結，對來台勞軍致
敬之僑胞，更有酌予宴請的必要，此均係行政院長在其
職務上無可避免的開支，而非私人間之酬酢。招待則指
短期駐留之賓客，供應膳宿或舉行茶會、酒會等而言，
以敦友誼。（二）餽贈：如對外賓薄致土產、禮品或紀
念品；對生活清苦之勳耆適時酌為餽贈，以表政府繫念
與敬意，遇有疾病、亡故，關於醫藥所需及其他等道義
上之捐助等。（三）捐贈及補助：對愛國運動、慈善團
體、公益事項之捐助，其他如對反共抗俄文化教育事業
、意外災害及對調院保護院長安全之警衛人員的適當補
助等。（四）其他：不屬於以上各項的特別支用，如各
種紀念節日府院門前搭建各種彩牌費用之攤認、國內外
搜集資料費用之支付等。由此可見，特別費係屬因公支
用之宴請、招待、餽贈、捐贈、補助，而所謂因公，則
範圍相當廣泛，凡與首長職務有關禮節、聯繫、鼓舞慰
問、意見交流、敦誼、政務推行均含括在內。
（三）特別費之重新建制之旨趣及屬性
1、依前開立法院、行政院、監察院及審計部之意見，特別
費確為實質補貼
考之前述特別費恢復之理由，審計部表明既在避免首長
個人墊付，亦不欲任意挪用其他機關經費支應，而因公
之範圍廣泛，正面詳列未及，負面則排除作為私人餽贈
與個人津貼，足見特別費係就首長個人因執行公務所生
之宴請、招待、餽贈、捐贈、補助等，避免其私人所得
墊付之費用，而首長之墊支無非係由薪水而來，是特別
費係在補首長薪水之不足，自不待言。復由前開監察院
56 年度正字第1號糾正案亦指明「依照行政院規定，特
別費須用之於因公『酬應』及『捐贈方面』，且應檢同
原始憑證列報，揆其編列此一科目之用意，顯在於因身
為機關首長者不能不有所酬應，而統一薪俸待遇所得，
難以支付，故不能不另行編列預算以應開支，此乃人情
之常，本院自亦無不許列報之意。」，其中更進一步說
明「查國家公務人員待遇原應以本俸為主，補助俸為輔
，至特別費則僅為某一特定情形下不時之需。是以古今
中外各國未有補助俸超過本俸者，亦未有經常普遍給予
機關首長以特別費者，否則何以名之為本俸，何以知其
為補助性質？又何以見其確為特別必須之支出哉？今為
之計，行政院允宜提高公務員之本俸待遇為正本清源之
途」，監察院亦明白同意，特別費係對首長薪俸待遇不
足支付之因公支出之貼補，與司法稅務員警人員之補助
俸（即今之所謂「專業加給」）同一看待。尤其，監察
院該次糾正特別費之背景，係針對當時國家財力窘困，
未能依俸給法辦理，而由行政院統一官吏薪俸，然特任
官與雇員差距極小，故當時以高於本俸數倍之特別費彌
補之背景。準此，不論行政院41年之說明抑或56年監察
院之糾正，謂特別費為首長之實質補貼之性質，從其特
別費之重建目的及嗣後發展來看，並無托大，更非現今
始有之創見。
2、行政院長期未將特別費法制化即在維持實質補貼
監察院早在56年時指明行政院不應編列超過本俸之特別
費以為補貼，且依公訴人論告時所稱前立法委員邱垂貞
、彭百顯以就首長特別費之編列及欠缺法源基礎提出質
詢（見立法院公報86卷第4期院會記錄），行政院卻仍
然使用「中央各機關特別費列支標準」或「中央各機關
首長副首長特別費列支標準表」。直至立法院在94年度
中央政府總預算決議：「五院院長及相關部會首長特別
費應立法訂定支給標準」，行政院始於96年才擬定「各
級政府機關特別費列支條例」草案。行政院40年來，遲
未就首長特別費給予法制化之地位。參以證人即前行政
院主計處第一局局長副主計長及前人事行政局長張哲琛
於本院審理中到庭結證以「當時為何行政院主計處會編
列首長特別費之原因有三，一是因為首長所管轄之業務
範圍非常繁雜，而且所屬員工人數眾多，所以難免首長
會發生因公所需有關交際、應酬、饋贈等支出需要，如
果這些經費支出由首長待遇項下支應，由於在四十年代
初期首長待遇偏低，恐無法支應，而且由首長待遇項下
支應並不合理。二為行政院主計處要訂定首長特別費之
支領標準最主要是基於管理控制的目的，如果沒有一個
支給標準之訂定，往往各機關首長對於上項的開支很可
能會在機關的相關預算底下支應，這時候