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曾被威脅用「社會事」解決，一個29歲鎮長與最殘酷的金權考驗
2018-07-17 天下雜誌 652期 文/林怡廷Amber
走進南投縣集集鎮公所的鎮長辦公室，偌大的辦公桌上立著一塊名牌「鎮長陳紀衡」，後面
的牆上掛了一幅大尺寸的風景攝影。
「這是集集大山，」面對記者困惑眼光，33歲的陳紀衡解釋道，「是靠山的意思。」
這位4年前政治資歷是一張白紙的素人，確實需要靠山。
當時29歲，辭掉竹科工程師工作回到家鄉的陳紀衡，披上樹黨旗幟，以1200票差距、近6成
選票，打敗國民黨籍老鎮長。
這個全國最年輕的鄉鎮首長，成了素人參政的成功案例而受矚目。
但任期第一年，他就經歷了威脅、利誘、代表會杯葛、退黨和公所人事紛擾，見識到這個人
口一萬多，以綠色隧道和日式火車站馳名的小鎮，平靜表面下錯綜複雜的人情及利益。
黑金政治，變地方生活一部份
「以前覺得政治骯髒，阿沙不魯（台語，隨便的意思）的人都能當選。但進來後發現，好不
容易選上了，這個體制也不見得能讓人好好發揮。」4年下來，陳紀衡彷彿歷盡滄桑。從政
前懵懵懂懂，但一腳踏入，很快就發現這潭深淵深不可測。
黑金政治是都市人的鄉野獵奇，卻是地方生活的一部份。
「陳紀衡的遭遇不特別，風波也不特別大，這只是台灣鄉鎮政治生態的縮影，」一位南投地
方仕紳一語道破。
究竟台灣鄉鎮是什麼政治生態？反映出台灣民主制度的什麼問題？
1950年公布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，第三級行政機關「鄉鎮市」被賦予組織、
立法、財政和人事自主權，台灣近70年的地方自治實踐歷經不同階段，相應而生的派系政治
為人詬病，但也是黨外人士在威權時代得以練兵、突圍的參政管道。
根據調查局「2016廉政報告」統計，近五年被移送法辦的鄉鎮長有67位，鄉鎮市民代表62位
，佔了所有民選公職被法辦人數的2成。
多年來，作為草根民主基地的鄉鎮自治積弊重生，存廢爭論不休，1996年國家發展會議一度
達到朝野共識，改為官派，最後沒有實施。去年底民進黨立委重新提出，正反方的交鋒依舊
沒有結論。
贊助文宣品，就要機要秘書職位
「我們肯定第三級地方自治為民主育才，但也是藏污納垢漂白的平台，」一位不願具名的縣
市首長對《天下》語重心長地說，「如何抗拒這個染缸的誘惑，是政治人物最嚴酷的考驗。
」
這位首長指的考驗，追根究柢就是「錢」與「權」。然而這兩個使人心浮動的因素，在地方
上又是如何運作？
選舉期間，陳紀衡接受一位捐贈者的文宣品贊助，選後這位背景複雜的人士要求以機要秘書
一職回報，「對方來講幾次我都不答應，他就威脅要用社會事（台語）解決。」陳紀衡一度
壓力大到要選舉戰友離開，以確保伙伴安全，最後這位人士混不下去跑路，才解除危機，但
這是他印象深刻的政治初體驗。
黑金政治曾在1990年代盤踞全國性民代如省議員、國大代表、立法委員的政治舞台，而今退
守鄉鎮。台灣偏鄉常住人口少，好控制選票，有的鄉鎮長幾千票、代表三四百票就能選上，
鄉鎮成了台灣民主的暗角。
一位民進黨縣黨部主委透露，地方盛傳選鄉長要五、六千萬元，代表要兩、三百萬元。「中
選會的選舉經費上限沒有強制力，等同虛設，」宜蘭縣三星鄉民代表陳世玉直言，她自嘲花
二、三十萬元選上，根本沒人相信。
地方人士坦言，這一層級選舉不容易有政治獻金，高昂的「競選成本」自然有回收管道，賄
選和貪瀆是相輔相依的共生體，在地方上有套行之有年的利益結構。
利益結構一：回扣、圍標、分包
最常見的是工程款貪污。
長年第一線辦案的調查局高層透露，圍標、浮報工程款、收回扣的手法愈見細緻。利用Line
等通訊軟體避開檢調監聽，甚至到國外交易，有些利益結構是一條龍通往中央，但常常循線
往上就會斷掉。
陳紀衡上任2、3個月，就有幾家俗稱「白手套」的工程顧問公司來接觸，表示可以幫忙處理
工程回扣。
「他們再三保證一成是『行情價』，拿超過才會出事，」陳紀衡不諱言這是對人性的考驗，
「誘惑你的方式很多，譬如會勸你『不拿別人也會用你名義拿，不拿白不拿。』」他斷然地
拒絕了。
一位市公所秘書也透露，以前回扣2、3成，這幾年是1成，具體做法如公所用開口契約做設
計綁標，再透過第三方採購或現金等手法處理金流。
也有將一個大採購分拆成好幾個10萬元以下的小採購，就能規避「政府採購法」公開招標的
規定，「譬如一個公園維護可以分拆超過20件10萬元以下的案子，固定發包給特定水電工，
這些都是合法、只是不合理罷了。」
利益結構二：賣官與地方生意
另一圖利來源是賣官。
鄉鎮長有公所事務、公共建設、人事權，臨時約聘雇是許多鄉長、代表會拿來酬庸，甚至圖
利的管道。清潔隊員特別搶手，在定讞案件中看到，行情從50萬到100萬元不等。
這也是陳紀衡初掌鎮公所時的難題。
每年中央統籌分配款，集集鎮公所總預算是1.8億到2億元之間，光是人事就佔掉1億3000萬
元。他發現公所不少酬庸性質的人力，一人一年要100萬元預算。
為了打銷3000多萬元的銀行債務，上任半年陳紀衡就決定砍掉4、5個人。他曾為了絕對公平
，用抽籤決定，他坦誠這不是最理想的方法，「那陣子很多里長代表來拜託一定要留誰，但
我都沒答應，怕被說話。」
正因如此，人事也往往是公所行政革新的包袱。除了舊國王人馬不好處理，代表會也常會利
用預算的掣肘，要求鄉長安插自己人馬。
而利用職務之便，掌握地方資源的網絡，才是最重要的。
一位從基層歷練到中央的政治人物直言，地方上黑道透過選舉漂白，包山包海、包工程包娼
包賭，警察會比較讓。曾任雲林縣長的立委蘇治芬直指，每個縣市的地方性財源不同，以雲
林為例，六輕、河川砂石、廢棄物掩埋場、營建廢棄土方、瀝青、宗教和賭場，都是地方派
系的養分。
「他們的利益，不是做鄉長本身的利益，而是用這個位子拓展網絡，獲取其他利益，」蘇治
芬說。
一位鄉長透露，他的公所一年工程預算800萬元，但能自主運用的建設經費不多，「代表建
議配合款就佔一半以上，全台都一樣。」他也發現，很多代表指定的小型工程應該地主處理
，但「有關係」就能將私利包裝成公共利益。面對許多代表為了綁樁而建議的工程或活動補
助，即使有想法的鄉長為了府會關係，常常不得不妥協。
「最難的是，你要在這個基礎上做對的事情，很多民脂民膏就是被這些既得利益瓜分掉的，
」這位鄉長說。
老齡草根，甚至看不懂預算表
基層地方自治立意是培養國家政治人才，台大政治系教授王業立憂心，這幾年台灣公職人員
選舉，從國大、省議員廢除，立委席次減半，參政管道大幅減少，「這對草根民主到底是好
是壞？」
但根據中選會統計，2014年這屆鄉鎮市長平均年齡54歲、鄉鎮市民代表53歲的「高齡」，36
歲的頭城鎮民代表林詩穎直言，鄉鎮長及代表選舉，有多少機會是給年輕人？
缺少選舉經費的有效限制，基層選舉表面上是青年參政的入門，實際上是沒有財力者最難進
入的政治高牆。
而基層參政管道被既得利益的舊勢力把持，是目前的政治現實。
許多地方人士都指出，在鄉鎮最常見的現象就是鄉長、主任秘書、代表會主席、農漁會總幹
事輪流當。記者到中南部某一鄉鎮採訪鄉長，只見主秘隨侍在側搶著回答問題，鄉長彷彿狀
況外。
監督鄉鎮公所的代表會也問題重重。不只一位代表私下和記者坦言，代表會普遍素質太差，
甚至預算都看不懂，應該廢除。
一年兩個定期會共24天，臨時會3到5天，可領月薪5萬3再加上各式福利，一個代表一年所需
公帑將近90萬元。多數地方人士都透露，一個代表會往往不到一半的專職代表，做瓦斯、營
造、殯葬、禮品生意是普遍現象。
人人滿意，是成功還是沉淪？
陳紀衡從政前，對政治的定義不外乎是「管理眾人之事」，或蘇格拉底說「你不進來政治，
就會被糟糕人統治」。但進來後會知道，這些之於真實的政治都不夠貼切。
「公平分配資源，是政治最困難的部份，」陳紀衡深深體認到，這個結構龐大又陳舊，不是
一個人可以改變。四年來他如履薄冰，但也清楚，鄉鎮利益沒有大到值得讓暴力威脅者付出
代價，真正會懼怕黑金政治的，最終還是把持不住道德操守的從政者自己。
「要對抗這個體制就一定要守得住底線。一個資源分配者一定會得罪沒有被分配到的人，你
怎麼做到大家都滿意就是成功，但有時不見得是對的，這就是政治的沉淪，」陳紀衡說。
（責任編輯：吳廷勻）