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守護台灣 就是美國的國家利益
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楊光舜 2018年09月18日 07:02:00
美國政府發言人在評論任何外交事務，包括兩岸議題時，常會說「基於我國國家利益」、
「合乎我國國家利益」。這句話對任何國家都是極為正常的論述，但是在台灣聽眾耳中，
這句話聽來是格外刺耳。彷彿只要美國一談國家利益，就要出賣台灣了。然後又會開始提
一些美國出賣盟友的故事，例如1949年美國意欲放棄「台灣」的《中美關係白皮書》與
1979年斷交的故事。所以美國是不可信的。所以台灣不要當美國的棋子，否則就會變成「
棄子」。所以台灣面對中國威脅，不要隨著美中大國對抗的節奏起舞。維持中華民國憲法
現狀，不要挑起與中國的爭端，才是台灣的生存之道。
上面這段論述其實是台灣相當主流的看法。根據「台灣國家安全研究調查」（Taiwan
National Security Studies Surveys, TNSSS）在2017年的調查，59.73%的受訪者支持兩
岸維持現狀（而非獨立或統一），75.48%認為國軍面對中國侵略無法保衛台灣，43.41%認
為當台灣獨立時，美國不會協助台灣抵禦中國侵略（40.43%認為會）。當中國與台灣發生
戰爭時，36.98%決定順其自然，16.00%決定逃跑或出國，只有0.16%要向美國或國際求援
，甚至少於「投降」的選項（1.85%）。
其實台灣人對美國還是相對親近的。在TNSSS的2016年調查，台灣人對美國若從非常不喜
歡（0分）到非常喜歡（10分）評分，平均好感度是5.53，低於對日本的5.88，但仍高於
對中國的4.70。然而對美國的對台政策而言，台灣卻瀰漫著一股「疑美論」以及對維持現
狀的迷思。對此一論調，我們要問：背信棄義是美國國家利益嗎？維護中華民國憲法現狀
是美國國家利益嗎？在兩岸議題上，美國真正的國家利益又是什麼呢？
背信棄義是美國國家利益嗎？
首先，追求國家利益不是罪惡。但在深受中華文化影響的台灣社會，「追求利益」似乎就
是個負面修辭。所以「你就是要錢」成了可以用來指摘對方道德瑕疵的控訴。在國際關係
上更是如此。《孟子·梁惠王上》：「孟子見梁惠王。王曰：『叟！不遠千里而來，亦將
有以利吾國乎？』孟子對曰：『王何必曰利？亦有仁義而已矣。』」只是如果只講仁義，
為什麼台灣每年還用大筆外交預算給邦交國，甚至有造成邦交國政治腐敗之嫌？如此偽善
的泛道德外交修辭，可以休矣。
另外，國際上盟友的轉換，算不上「背信棄義」。國家與個人的差別在於，一個人的決定
只會影響一個人，最多是身邊數人的利益。但國家的決定卻可能影響億萬人的利益。所以
如果和一國的交流對本國是弊大於利，轉變外交關係是正常不過的事。美國與中國在二戰
期間是盟友，冷戰前期是敵人，冷戰後期是盟友，今天又成為最大的競爭對手。關係的轉
換不能說是任何一方背信棄義。
儘管如此，美國對台灣到今天都還說不上背信棄義。最起碼從1950年以後，美國就沒有背
叛過「台灣」。說到這裡你或許會質疑，不是有《中美關係白皮書》嗎？不是和中華民國
斷交了嗎？這難道都稱不上是「背叛」？如果你將「中華民國」等同於「台灣」，這些作
為的確都是背叛。但如果你將兩者分開，你可以清楚地發現，無論美國對中華民國何種作
為，美國過去七十餘年來都一直努力地保衛台灣，不遭受中國的侵略。這一點無論是在美
中對抗期或是蜜月期，都沒有改變。
如果我們回顧《白皮書》發表的前後脈絡可以發現，美國當時傾向不介入台灣海峽爭端的
關鍵有三。第一，國民黨貪污腐敗，美國不應繼續支持；第二，國民黨佔領台灣已成定局
，美國沒辦法將國民黨趕出台灣；第三，台灣當時缺乏獨立建國的聲音及能力。第一點可
以從1949年8月5日的《白皮書》看得出來。第二及第三點則可見於1950年1月2日美國駐華
代辦師樞安（Robert C. Strong）對國務卿的報告。在道義上而言，美國不是不支持台灣
獨立。只是經過計算後發現，美國要佔領台灣全島，起碼需要好幾個師的兵力加上海空軍
的支援才有可能辦到。同一份報告更挑明，美國其實對台灣人獨立的願望深表同情。讓國
民黨繼續留在台灣，只是為了不讓共產黨佔領台灣罷了。1950年1月23日，內布拉斯加州
眾議員史特凡（Karl Stefan）在國會聽證會上對國務院遠東事務副助理國務卿莫成德（
Livingston Merchant）詢問「福爾摩沙是否像在朝鮮那樣，有著許多具備民族自豪感的
福爾摩沙人？」而莫成德斬釘截鐵地說：沒有。在其他國務院解密文件中也指出，當時蔣
介石的確相當擔心美國與台獨人士暗通款曲。畢竟雖然美國無法以武力將國民黨的勢力從
台灣強行移除，但如師樞安所言，如果沒有美國的援助，蔣介石和國民黨根本就很難撐下
去。
美國在乎的是台灣，不是中華民國
蔡英文在2015年訪美前，就將當選後的兩岸政策定調為四個字：「維持現狀」（status
quo）。之後蔡英文另加闡述，表示維持現狀有兩個內涵：維持中華民國憲政體制現狀，
以及維護台灣民主自由現狀。這兩者可以概括為「憲政現狀」以及「獨立現狀」。這兩個
概念邏輯上不一定相通，但如果蔡英文將兩者連結，表示他的立場是：不要激怒中國。其
實這樣的立場在1998年6月30日柯林頓（Bill Clinton）總統訪問美國時，提出的「三不
政策」也可以看得出來。柯林頓當時對江澤民說：美國不支持台灣獨立、不支持兩個中國
或一中一台、不支持台灣參與以國家地位為前提的國際組織。這樣的主張可說是十分大膽
，然而這項表述有三項問題。首先，這個聲明是在非正式場合所提出，並沒有成為正式法
律。第二，所有的表述都是否定句，並沒有正面清楚表述台灣現況及未來走向。第三，後
來的實踐都在否定或試圖否定這三不政策。美國政府在行政上對台灣以及台灣人都是以有
別於中國的國家地位對待。美國國會多次提出決議案，要求美國政府廢除一中政策、支持
一中一台、以及協助台灣參與各種國際組織，包括聯合國。
儘管如此，「不要激怒中國」的確是很長一段時間以來美國政府，特別是國務院體系的立
場，最後成為華府外交圈的慣性思維。這種思維的具體表現，是對台灣法理台獨的打壓。
2008年，陳水扁總統推動入聯公投。當時美國國務院亞太副助卿柯慶生（Thomas
Christensen）就曾說美國「不支持台灣參與以國家地位為前提的國際組織」（發言連結
）。甚至連國務卿萊斯（ Condoleezza Rice）也曾認為入聯公投是一個「挑釁」（
provocative）的舉動。
然而以上所述都可說是一時之間美國的戰術考量，有著很高的變動性。對於美國的台灣政
策，我們必須從更大更長遠的核心戰略利益觀照。不能張飛打岳飛，拿明朝的劍斬清朝的
官。例如上述反對入聯公投的談話，都出自小布希（George W. Bush）政府的官員。然而
小布希在2001年4月26日也曾質疑美國政府過去對兩岸關係的戰略模糊策略，並聲明他的
政府對台灣的態度會很明確，就是要盡一切可能幫助台灣自衛（新聞連結）。一直以來，
學者對小布希政府對台的態度前後不一，解釋為美國在911發生後，需要中國在反恐戰爭
中的協助，因此給了中國在兩岸關係上較大的話語權。但這也看得出來，許多的「政策」
其實都是一時的「戰術」，但對台的大「戰略」是不變的。
那麼美國的核心戰略目標是什麼呢？是保住台灣，而非中華民國。 根據國務院檔案可以
發現，美國在小羅斯福（Franklin D. Roosevelt）時代基本上是希望把台灣歸還中國。
但是到了杜魯門時代，這樣的表述幾乎看不到。1950年時，美國國務卿杜勒斯（John
Foster Dulles）也表示如果有選擇的話，希望台灣能被聯合國「託管」的想法。這樣的
構想其實在1947年二二八事件發生後，就已經由台灣部分人士對美國提出請願書。只不過
美國還來不及反應，國民黨的軍隊就已經登陸台灣進行血腥屠殺。杜勒斯直到1951年舊金
山和約簽署時，都還希望能託管台灣。只是當時蔣介石得到在東京的麥克阿瑟（Douglas
MacArthur）及在美國共和黨反共勢力的奧援，使得這樣的構想不了了之。
縱然美國在韓戰之後認識到台灣戰略上的重要性，加上蔣介石動員美國國會的「中國遊說
團」（China Lobby）施壓，使得美國重返台海。但美國從韓戰爆發至今所確立的一個原
則，就是不讓兩岸任何一方破壞現狀。因此美國一再阻止蔣介石在韓戰中反攻大陸的計劃
，並在第七艦隊進入台海後確實執行這一點。一方面擔心協助蔣介石反攻大陸，將使得美
國與已經擁有核武的蘇聯爆發第三次世界大戰，也是擔心蘇聯的介入將使得台灣及第一島
鏈失守。這也是為什麼受到當麥克阿瑟有意幫助蔣介石反攻大陸，甚至在韓戰中用原子彈
炸中國時，讓杜魯門決定將他撤職
另外從吳國楨案與孫立人案就看得出來，美國其實一直在台灣積極尋找能取代蔣介石的親
美代理人。吳國楨有著普林斯頓大學政治學博士的學歷（是南韓首任總統李承晚的學弟）
，孫立人則是普渡大學及維吉尼亞軍校的高材生。個人優越的能力及與美國的深厚聯繫，
都使其成為美國在台灣中意的統治人才。當時吳國楨作為台灣省主席，是國民黨爭取美援
的大招牌。而孫立人更為了分散美國在韓戰的壓力，提出從西南省份反攻的計劃。然而兩
人先後遭遇蔣介石、蔣經國父子的鬥爭，或遠走他鄉，或遭受軟禁。
1960年10月13日，美國進行第三場總統辯論會。麻州參議員甘迺迪（John F. Kennedy）
與副總統尼克森（Richard Nixon）在當時就曾經針對兩年前的八二三砲戰中，美國協防
金馬的政策進行辯論。兩天之後，甘迺迪發表聲明表示，為了兩個對守衛台灣毫無戰略價
值的小島，讓美國陷入可能與蘇聯打世界大戰的危險，是完全划不來的。可以注意到，民
主黨的甘迺迪及共和黨的尼克森如果有什麼共識，那就是守護台灣。兩人的岐見只在於是
否要支持蔣介石防衛金馬的政策。
如果1950年美國沒有背叛台灣，那麼1979年美國與中華民國斷交，應該就算是背叛台灣了
吧。但就像上面說的，美國與中華民國斷交，但並沒有放棄對台灣的防禦承諾。從許多層
面可以看得出來，美國對中華民國的態度和對台灣的態度是不同的。首先，美國早在1971
年蔣介石政權遭逐出聯合國之前，就在3月9日派出 國務院東亞暨太平洋事務副助卿卜朗
（Winthrop G. Brown）與人稱「非洲先生」的外交部次長楊西崑會晤，並在4月23日由尼
克森特使墨菲（Robert D. Murphy）當面建議蔣介石接受中華民國在聯合國的雙重代表（
對話連結）。就連楊西崑都曾向蔣介石建議改國名為「中華台灣共和國」（Chinese
Republic of Taiwan）。但這些提議都為蔣介石「漢賊不兩立」的原則駁回。
在退出聯合國後，楊西崑曾在1971年11月30日向美國大使馬康衛（Walter Patrick
McConaughy, Jr.）建議，希望美國能說服蔣介石接受他開放讓台灣人公投決定前途，以
及重新制憲的構想。然而馬康衛並不認為蔣介石會同意這些構想（電文連結）。從這些歷
史都看得出來，縱使美國想辦法保住台灣，但最大的阻礙總是來自台灣上的中華民國。
《台灣關係法》第15條第2項：「『臺灣』一詞將視情況需要，包括臺灣及澎湖列島，這
些島上的人民、公司及根據適用於這些島嶼的法律而設立或組成的其他團體及機構，1979
年1月1日以前美國承認為中華民國的臺灣治理當局，以及任何接替的治理當局（包括政治
分支機構、機構等）。」（條文連結）從《台灣關係法》就可以很清楚地看得出來，美國
真正在乎的是台灣，不是中華民國。
美國持續守護台灣的關鍵：民主
除了台灣自身的戰略地位，台灣的民主政治與人權狀況也是決定美國支持台灣力度的重要
關鍵。若是台灣的國際形象低落，美國對台灣的守護承諾也可能打折。像是決定與中華民
國斷交的卡特（Jimmy Carter）總統對於中華民國的國民黨政權印象是相當差。首先，卡
特奉行所謂「人權外交」，對於人權紀錄惡劣的中華民國並沒有多大好感。卡特在競選總
統的第一次辯論時，就曾經為了國民黨糟糕的人權紀錄有放棄台灣的暗示。是到了第二次
辯論時，才改口說要「維護台灣人民的獨立及自由」。再者，國民黨除了在國會有著強大
的中國遊說團支持，甚至在美國政府內部乃至校園都安插人馬乃至職業學生。
根據唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）的《Strait Talk: United States-Taiwan
Relations and the Crisis with China》一書，卡特在1977年上台之後就秘密安排與中
華人民共和國建交的事宜，但是卻很驚訝地發現政府裡面到處都是台灣方面國民黨的眼線
。原來蔣經國會利用限制入境、恐嚇甚至暗殺的方式對付支持中美建交的美國人士或學者
。在1974年9月，蔣經國甚至派了後來擔任東海大學校長，有著警界及情報背景，又有美
國大學博士學位的梅可望建立在美國的情報網，將關鍵資訊及時送給蔣經國參考。前國務
院東亞事務助卿恆安石（Arthur Hummel）曾經感嘆地說：「國民黨的人都可以直接從五
角大廈正門走進去找朋友聊天了！」
此外，蔣介石從1967年開始就秘密進行發展核武的「新竹計劃」。對南韓的朴正熙及南非
的白人政府等獨裁政權而言，掌握核武幾乎是自身統治最佳的保障。是以美國中情局在
1972年開始懷疑台灣有發展核武能力後就積極監控。1976年，時任行政院長的蔣經國公開
聲明：台灣有能力卻沒意願發展核武。結果隔年國際原子能總署（International
Atomic Energy Agency, IAEA）就打臉蔣經國，發現台灣可疑的核子發展活動。新上任的
卡特政府就立刻要求蔣經國拆解核子設施，並退還美國提供的鈽原料。
斷交之後，美國保衛台灣的國家利益仍然不變。只是在這個階段，美國必須推動台灣的民
主化，來給予防衛台灣的正當性。儘管卡特對國民黨的印象極差，但美國與中華民國斷交
之後，國會仍然以《台灣關係法》的立法確立美國對台灣的安全承諾。然而台灣關係法畢
竟只是框架性立法，而在台灣掌權的仍然是國民黨政權。眾所周知，美國為了防堵共產勢
力擴張，在全世界到處與反共的獨裁政權合作。光是在東南亞就有菲律賓的馬可仕（
Ferdinand Marcos）及印尼的蘇哈托（Suharto）。1979年1月17日，伊朗末代國王穆罕默
德·禮薩·巴勒維（Mohammad Reza Pahlavi）為躲避國內的伊斯蘭革命而出逃美國，這
給了美國極大的震撼。持續與獨裁者合作反共，除了成為美國外交的污點，最後甚至可能
適得其反，讓盟國內部產生反美聲浪。是以在與中華民國斷交之後，美國開始積極介入國
民黨的人權問題及台灣的民主發展。從1979年12月10日的美麗島事件、1981年7月3日的陳
文成事件、1984年10月15日的江南案等，美國國會議員透過提案或發言來積極關注台灣民
主化進程。
許多台灣人將台灣民主化的起點，歸功於蔣經國在1987年7月15日解除戒嚴。而馬英九前
總統更常提到蔣經國在1986年10月7日接受華盛頓郵報創辦人葛蘭姆夫人（Katharine
Meyer Graham）專訪時，聽到蔣經國透露即將解嚴時，作為翻譯的他心中受到的震撼。事
實是美國由於與中國的同盟，防衛台灣的壓力變輕。但為了持續與台灣的邦誼，便必須透
過台灣民主化給予此政策的正當性。如果我們看當時世界的重要大事，1985年3月11日，
54歲的戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）繼位蘇聯總書記，積極推動經濟改革開放政策。
同年6月4日，中共中央軍委會主席鄧小平宣布解放軍裁軍百萬。冷戰的緊張情勢頓時減輕
不少。同時第三波民主化風潮也吹到了亞洲。1986年2月25日，菲律賓的馬可仕總統被人
民趕下台並逃亡美國。1986年3月25日，參議員甘迺迪（Edward Kennedy）及培爾（
Claiborne Pell）提出了共同決議案，要求台灣當局推行民主制度，其中包括了實質意義
的反對黨成立、終止媒體審查及開放言論、集會自由，並推動國會及總統選舉。結果就是
民進黨在1986年9月28日成立時，國民黨政府不敢加以掃蕩。直到今天，美國每每提到美
台關係，都將台灣譽為是亞洲民主的典範、享有共同價值的盟友。台灣的民主政治是美國
守護台灣最大的正當性來源。
蔣經國接受葛蘭姆夫人專訪。（總統府資料照片）
台灣會像南越那樣被美國背叛嗎
或許有人會問，民主價值真的有那麼重要嗎？美國難道會因為台灣民主了就不會背叛台灣
嗎？一個經常被提到的，被美國背叛的例子是南越。然而這個例子恰好可以突顯戰略價值
及民主價值的重要性。台灣雖然號稱是第一島鏈上「不沉的航空母艦」，卻也是防禦上最
薄弱的一環。一旦台灣被佔領，第一島鏈的防線就被突破。然而南越只是東南亞諸國其中
一員，失去南越，美國在東南亞的戰略佈局尚有迴旋空間。從1950年代以降，美國在中南
半島的戰略就是避免去殖民化後各國赤化的「骨牌效應」。然而對美國而言，在中南半島
的戰略縱深遠比在第一島鏈的縱深還深。1955年，美國為了防止共產主義赤化東南亞，便
在泰國曼谷建立了「東南亞的北約」——東南亞條約組織（Southeast Asia Treaty
Organization，簡稱東約SEATO）。後來東南亞國家同樣為了防止共產主義擴張，就在
1967年成立了東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations，簡稱東協
ASEAN）。雖然兩個國際組織都無法像北約那樣，建立一支共同軍隊。但知道冷戰結束，
共產主義的發展的確被限制在中南半島上，而沒有擴散到東南亞其他島嶼國家。而由於美
國的扶植，東南亞最外圍的菲律賓及印尼早就由親美的馬可仕及蘇哈托所統治。是以雖然
在1975年南越淪陷，但一方面由於美中開始結盟，一方面東南亞還沒被完全赤化，美軍撤
離南越在戰略上並不像台灣被突破後，第一島鏈隨即出現破口那樣危險。
此外，美國在南越的失敗不只在戰場上，也在政治上。如同在南韓及台灣，美國在南越同
樣支持的是吳廷琰（Ngo Dinh Diem）的威權政府。然而由於篤信天主教的吳廷琰對越南
主流的佛教教徒採取鎮壓態度，使得美國支持軍人政變推翻吳廷琰政府。但此舉反而使得
南越政治動亂，迫使美國不得不直接介入越戰戰場，最後就是美國在十年越戰內付出將近
六萬將士的性命。越戰經常被美國人視為是一場「錯誤的戰爭」，不只是因為美國為了介
入萬里之外的外國事務而犧牲無數美國子弟性命，也因為在這場戰爭中，美國用了許多不
正當的手段（使用燃燒彈、噴灑脫葉劑、製造美萊村屠殺等），來捍衛一個缺乏正當性的
政權。
綜上所述，台灣的戰略地位是與美國的國家利益緊緊連結的。而台灣的民主化，就是美國
持續守護台灣的正當性來源。
維持台灣的獨立，就是美國的國家利益
從上面的討論可以看得出來，美國的國家利益是捍衛台灣的「事實獨立」。那麼美國有沒
有可能支持台灣的「法理獨立」呢？那麼就要看「法理獨立」是否有利或至少無礙「事實
獨立」的延續。那麼決定法理獨立對事實獨立的效應為何呢？那就是美國與中國的關係。
如上所述，過去美國反對法理台獨的理由是「不要激怒中國」。換句話說，當美國不在乎
是否有任何舉動會激怒中國時，就有可能是法理台獨的最佳時機。歷史上這樣的時機出現
不止一次。第一次就是在1979年與美國斷交之前，當時中國在剛脫離毛澤東統治後百廢待
舉，客觀上並沒有侵略台灣，或者對美國施壓使其不支持台獨的能力。1972年尼克森訪問
中國，毛澤東就曾經對尼克森說，解決台灣問題「我們可以等一百年」。第二次是1989年
六四天安門事件，中國對學生的鎮壓引來全球，包括美國的制裁。當時中共面對的形勢是
冷戰即將結束，東歐集團即將垮台的局勢。
然而如上所述，第一次時間點的錯失便是因為「漢賊不兩立」的原則。第二次非但沒有台
獨的機會，連許多國民黨人士都躍躍欲試，想要一舉統一中國。據當時擔任總統的李登輝
表示，他提出《國家統一綱領》，就是一方面回應國民黨內的統一論調，一方面又為統一
定出許多前提藉以提高統一難度（新聞連結）。
那麼現在是不是第三次法理台獨的時機呢？不好說。但可以看得見的是，美國已經愈來愈
不在意是否會在政策上激怒中國。然而和過去不同的是，過去是因為中國實力不足才不用
在意，現在則是因為中國實力強大才必須強硬。在軍事上，中國已經建成了第二艘航空母
艦及新一代戰鬥機。在南海上的軍機繞台，在東海上繞台及硬闖台日防空識別區，都使得
美國不得以與友邦軍事演習、技術移轉，以及透過軍機軍艦巡弋以圍堵中國。經濟上，中
國不斷以龐大資金收購西方國家企業，試圖掌握高科技技術。在美國眼中，中國掌握西方
技術不僅有利於拉近與美國的科技差距，完成「中國製造2025」的夢想，更可能將其轉手
給伊朗及北韓等美國敵國。更別說龐大的對中國的貿易逆差，使得美國的資金不斷流失。
是以美國必須採取諸如抵制中興及徵收關稅方式減緩中國「超英趕美」的步伐。在外交上
，有硬實力的亞投行、一帶一路等跨國合作計劃，將沿線諸國納入其勢力範圍。有軟實力
的孔子學院，試圖對各國形塑博大精深又友善的中國形象。更有「銳實力」，以資金及消
費力為籌碼迫使西方企業就香港及台灣議題復合中國官方主旋律。面對這些攻勢，美國及
其盟友都開始以限制中國投資、關閉孔子學院、以及拒絕配合中國要求將台灣改名的要求
等措施回應。
我們不確定美國今天對中國的強硬態度，是否能轉變為對台灣法理獨立的支持。然而從過
去將近70年的時間裡，從第一個30年的敵對，到第二個30年的友好，到近年來的競爭，美
中關係是起起伏伏。但無論是什麼時候，美國對台灣守護承諾都是不變的。這顯示對美國
而言，守護台灣的獨立狀態就是美國的核心戰略利益。當中國對美國霸權的挑戰日益增長
時，保障台灣獨立地位的重要性對美國而言只會與日俱增。
4.附註、心得、想法︰
支那再怎樣都比不過華府一張會議桌上的決定