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【Yahoo論壇／董思齊】「韓」流訪中城市外交 勿忘「限韓令」前車之鑑
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董思齊
台灣智庫國際事務部主任
高雄市長韓國瑜結束訪問中國「港澳深廈」的城市之旅，除其帶回52億的MOU（合作意向
書）究竟有多少實質效益之外，因其與中國政治機構人士的頻頻接觸，亦引發台灣國內高
度爭議。事實上，韓市長得以在中國所選定走訪的四個城市中，受到超高規格的待遇，顯
示這股原本在南台灣興起的韓流熱潮威力驚人，不僅席捲全台，也順勢吹向中國，同時獲
得中國領導人高度重視。然而，在爭論這韓流訪中之程究竟是「拼經濟」還是「拼政治」
之前，我們應正視中國城市外交的本質，同時回頭審視元祖「韓流」是如何受到中國「限
韓令」的影響，才好評判與省思韓市長此次與赴港澳深廈進行城市交流的意義。
從中國特色大國外交看中國的「城市外交」：中央主導
有論者認為，韓市長此行乃是不涉及主權議題的「城市外交」，應著眼其經濟效應，而不
應擴大政治解釋。只是這樣的看法顯然是完全不了解目前「城市外交」在中國所扮演的角
色與作用。
當前中國的外交路線被稱作「中國特色大國外交」，中國國家主席習近平在中共十九大報
告中指出，要同各國一道，共同建設新型國際關係、共同構建人類命運共同體，而這兩點
是新時代中國特色大國外交的目標。中國外交部長王毅則說，中國外交將適應新形勢，按
照高品質發展的需要，為「走出去」、「引進來」，擴大對外合作創造更有利條件，為國
內發展營造更良好國際環境。中國外交部將推出的具體舉措包括打造地方省區市全球推介
活動的增強版；創辦反映重大改革開放舉措的專題推介，更有針對性地講好中國故事。
王毅的談話內容，代表在目前中國特色大國外交的方向之下，具有中國特色的城市外交的
話語權其實並不在地方而是在中央。而事實上，目前中國城市的對外交流受到中央嚴格管
控，同時中國的城市外交，難以迴避其必須服務國家主權之原則與特性。依據聯合國唯一
認可的國際城市組織「世界城市與地方政府組織（UCLG）」之定義，「城市外交」是「地
方政府與其附屬機構用於促進社會團結、預防衝突和重建社會的工具，目的在構建一種穩
定的安全環境，使各方能夠在和平、發展與繁榮的氣氛中生活和工作」。從更廣義的角度
來看，城市外交亦是「城市在國際政治舞台上以代表城市或其利益為目的，與其他行為體
發展關係的制度與過程」，同時，其內含可涵蓋：安全、發展、經濟、文化、網絡與代表
城市自身等六大面向。以此觀之，城市外交不僅是「國家外交」的一環，亦是個城市自我
發展的重要方法與策略，而由於推動時需要民間與地方的共同參與和支持，更是團結在地
與連結國際之重要橋樑。
但相較於民主國家的城市在推動城市外交時所擁有的自主性，我們顯然無法僅從城市自我
發展的治理角度來看待中國的城市外交。在當今中國「黨管外交」和「外事無小事」的兩
大原則之下，事實上已決定了城市外交在中國的格局與命運。雖然像北京、天津、上海、
廣州、南京這類大都市大都設有外事辦公室，但這些外事辦公室其實都是在中央統一領導
與部署下來開展外交工作，而是「地方版」的國家外交，絕非近來在公共外交思潮之下，
一般民主國家所理解的城市外交。而中國中央透過友協（中國人民對外友好協會）這類「
民間組織」，實際掌握與主導了地方政府的對外交流活動。
為了不踩到外交這條政治紅線，中國大多數的城市除了中央政府授權和委託的外交任務外
，即使屬於其他國家城市外交的事務，地方政府也極力將其轉化為一般性的涉外事務，以
求降低政治和外交風險。而最安全的推動城市外交的方式，就是將城市的對外發展依附在
中央政府的對外戰略之上。這也是為何「一帶一路」成為近年來中國城市參與城市組織的
重點項目的最重要因素。也因此，即便一般民主國家的地方自治團體在對外交流時，有機
會真正超越主權議題，享有某種程度的獨立自主性；但在中國，因其體制特性，使得中國
特色的城市外交必須以服務中央為主，同時沒有迴避主權議題的空間。
這是為何與中國進行城市交流之時，所有的會面都必須以政治的角度加以解讀的理由。因
為即便是地方交流，在什麼地方，與誰見面，實際上都代表了中國中央政府的政治態度與
立場。而這也是為何韓市長此次與主導「一國兩制」，而職權之中又有「處理有關涉台事
務」的香港中聯辦主任的會面，會引發高度爭議的緣故。在面對有損主權與台灣利益的批
判之下，韓市長若不予理會或處理不佳，輕則會遭致「政治敏感度太低與太過天真」的批
判，重則將被認為是直接承認「一國兩制」，或進而認可習近平主席所提「一國兩制台灣
方案」的政治表態。不論何者，都將降低台灣民眾對韓市長處理對中事務能力的信心與信
任度。
從「限韓令」看中國特色市場經濟的本質：政治掛帥
即便我們暫退一步，假定目前中國城市在對外進行城市交流時，已能暫時擱置其代表國家
主權之既定外交立場，而韓市長與中聯辦相關人士的會面，也真的只是因為政治敏感度極
低的想交朋友，不應多做「政治」解釋。但從實務拼經濟的角度來看，與中國進行經濟交
流時，仍不可不留意與其交易時的政治風險。而「限韓令」，就是近年來最活生生、血淋
淋的案例。
2015年的9月可說是韓中關係的高點，猶記時任韓國總統的朴槿惠受邀出席中國抗戰70週
年紀念活動，意氣風發地與中國國家主席習近平一同站在閱兵台進行閱兵。然而，自2016
年初，因北韓核問題，韓國著手研擬在駐韓美軍基地設置薩德武器系統之時，中國開始明
示或暗示韓中關係將因此生變。在2017年7月，韓國宣佈建置薩德系統之後，中國政府開
始以逐漸升溫的方式，來對韓國施以打擊。當時中國所推動的「限韓令」實際上包含以下
幾種手段的混用：一、對韓國政府展開外交批評同時減少與韓國的外交合作；二、開始對
人員交流展開限制；三、針對中國境內韓流內容商品的流通進行制裁；四、針對韓國商品
與企業進行非關稅領域制裁；五、針對中國國內韓國企業進行嚴格執法之制裁；六、針對
韓國流入中國市場的金流進行管制的金融制裁；七、展開針對韓中領海與領空邊境的軍事
戰略活動。
值得注意的是，儘管韓中之間已簽署自由貿易協定，但中國各級機關推動的「限韓令」卻
完全不顧自由貿易協定的精神，強以國家政治力介入自由市場機制，希望透過壓迫韓國經
濟來影響韓國的對外政策。在「限韓令」的發酵之下，韓國新世界集團的E-Mart大幅減店
，提供薩德部建場地的樂天集團，其旗下的樂天瑪特在嚴格的安全與消防法規檢視下被迫
停業，之後樂天選擇直接退出中國市場；韓國三星手機與現代汽車在中國的銷量大幅萎縮
；韓流明星在中國的商演被大舉凍結，韓國電影、韓劇、K-pop與韓國文創商品在中國銷
量受到大幅影響；而因免簽之便，深受中國遊客所喜愛的濟州島，更因「陸客不來」，遭
受經濟上重大的打擊。
雖然「限韓令」造成韓國經濟巨大的損害，但因事關「國家安全」，韓國在薩德議題上完
全無法讓步，以至中國的「限韓令」雖有效地造成韓方損失，但最終並無法達成其政治目
的。而在「限韓令」重傷韓中關係之後，韓國開始積極思考外於中國市場的可能選項，因
此在臺灣發起「新南向政策」的一年後，文在寅總統亦提出了「新南方政策」的構想。這
意味著，韓國國內凝聚出必須壓低經濟上對單一國家過度依賴度的共識。「限韓令」給韓
國的教訓，實在值得韓國瑜市長與國人謹記在心：在中國，即便簽署了自由貿易協定，所
簽訂的契約也不見得能獲得保障，更不用說毫無法律效應的合作備忘錄。而中國絕對會依
照政治正確的邏輯，來框架經貿交流。在此意義之上，韓市長也必須說清楚、講明白自己
對中國的政治態度與立場，才能避免國人產生是否是在主權上讓步，才得以換取經濟上好
處的疑慮。
與中交流，必須正視中國特色同時站穩主權立場
總結上述對中國城市外交與中國市場經濟的分析，其特點便是「中央主導」與「政治掛帥
」。事實上這不是什麼高深的見解，而是對急著完成中國夢的當代中國，應有的最基本的
認識與常識。而即便是進行一般認為敏感度較低的城市交流，或推動想發大財的純商業往
來，從維護台灣主權的角度出發，也絕不能無視中國目前傾國家之力，積極推動「一國兩
制台灣方案」，意圖侵吞台灣主權的政治目標。堅守民主價值，以及堅定站穩主權的立場
，則是任何台灣政治人物與中國交流時，必須嚴守的底線。
也因此，在面對此次中國實際上就是以推銷「一國兩制」方案的方式來安排韓國瑜市長的
訪中行程之際，若韓市長最終只能以故作瀟灑的姿態，高談經濟而避答政治的方式來回應
社會大眾對其政治判斷的質疑，這會突顯出韓市長在兩岸、外交與國家安全等高層次政治
議題上，將有極大可加強與進步之空間。當然，相較於學習兩岸或外交課題，相信選出韓
市長的高雄市民，會更期許自己的市長能花更多的心力在推動高雄實質的市政議題之上。
4.附註、心得、想法︰
反正智障喜韓9.2就是人格分裂的
只懂得短線表面
媚上欺下
的一群早該被清算的無賴