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【地球公民基金會】新《工輔法》真有那麼美好嗎？
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沃草
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六月底，立法院在臨時會中通過了《工廠管理輔導法》（以下稱《工輔法》），經濟部宣
稱未來將「全面納管」非法農地工廠，並在20年內輔導轉型，不只兼顧經濟和環境安全，
也能保障相關產業勞工工作機會。但是，新法真的有像政府說的那麼美好，能成功掃除台
灣農地這數十年來的「歷史共業」嗎？《地球公民基金會》將帶大家從農地工廠誕生的始
末，來看這次《工輔法》修法的利弊得失和未竟之業。
為什麼政府要修《工廠管理輔導法》？
立法院自 2006 年就開始修法討論如何輔導違章工廠，並在 2010 年 6 月 2 日增修《工
輔法》第 33、34 條，讓 2008 年 3 月 14 日前的「低污染」違章工廠能透過申請臨時
工廠登記（以下「臨登」稱），並可在政府輔導期限的 2017 年 6 月 2 日前，向地方政
府申請搬遷到合法的「特定地區」。
隨著 2017 年的年限逼近，2014 年 1 月 22 日立法院再次修法，將輔導期限延長到
2020 年 6 月 2 日。但根本的問題並未解決，7,400 間取得「臨登」的違章工廠，只有
「雄厚資本業者自行就地規劃」的合法路徑，加上政府缺乏產業相關輔導搬遷至工業區及
「特定地區」的配套方案，資本額小的業者仍舊難在現行制度下，自行負擔購置大量土地
、重建廠房的成本。
簡單來說，世界各國都要求中小企業要負擔公共設施、污水處理以及綠地，台灣亦然，但
台灣極為不同的事情，是經濟部不協助中小企業業者組成協會來共同面對，反而是讓業者
獨力面對，於是最後能夠申請合法的，往往是具有大資本的上市上櫃公司，但這樣制度設
計的本身，是極有瑕疵的。
而 2020 年的輔導年限又將逼近，《工輔法》政府非修不可，雖然民間團體期望政府調整
修法方向為「優先輔導遷廠」、「促進業者自行組織推動產業升級」，但行政院於 2019
年 3 月 28 日再次提出《工輔法》修法版本仍缺少輔導搬遷條文，還將輔導對象放寬到
2016 年 5 月 20 日前的「低污染」違章工廠。
政府暸解農地工廠現況嗎？
政府對農地工廠樣態的瞭解其實並不清楚，經濟部今年的違章工廠調查案到年底才會結案
，報告還沒出爐。不清楚農地工廠現況，自然就很難全面性地處理這個問題。民間團體並
非要求將整體政策全面入法，但現行的修法邏輯不是「增加輔導違章工廠搬遷到工業區的
配套」，而是「保障違章工廠持續違規佔用農地的權益」。
民間團體曾利用工商普查資料、稅籍資料勾稽（具製造業稅籍無工廠登記證）以及國土利
用現況調查的資料，估算全台違章工廠數量。在工商普查資料中，全台灣有近 8 萬間的
違章工廠；而透過具製造業稅籍無工廠登記證的統計資料，則推估出全台在 2017 年有
13 萬間違章工廠。
更為驚人的是，從稅籍資料估算，違章工廠數量自 2006 年開始討論《工輔法》修法後暴
增。2010 年至今，平均每年新增建違章工廠約 5,500 間，比起政府所說「1970 年代歷
史共業」的每年新增 800 間高出七倍。
中高污染違章工廠更是一個令人擔憂的問題。依照目前《工輔法》以及《未登記工廠補辦
臨時工廠登記辦法》，高污染製程的違章工廠只要取得環保許可文件即視為低污染處理。
於是 7,400 間違章工廠中，就有 110 間屬於中高污染，近期更有取得臨時工廠登記證的
電鍍工廠，表面上污水零排放，實際上卻是以繞流暗管排放高濃度的氰化物、鉻化物廢液
。
另外，工業放流水的銅含量標準是 3ppm，但灌溉水銅含量標準卻是 0.2ppm，而納管違章
工廠的廢水往往就直接排入在農地的灌溉溝渠。於是全台以內梅羅指數1推估，有重金屬
污染高度風險的農地高達 2 萬公頃。
造成現況的歷史脈絡
農地工廠的「歷史共業」是怎麼造成？為什麼違章工廠數量會不斷飆升呢？
1972 年臺灣省主席謝東閔在小康計畫下，喊出「家庭即工廠」政策口號。隔年石油危機
爆發2，日商為降低成本，持續將製程外包、委外。1974 年，政府開始放寬加工出口區的
製程可以委託區外加工，於是 30%-50% 的產品製程開始在加工區外的家庭、豬舍生產。
即便 1986 年政府已對全台所有土地進行分區，但因為違章工廠的生產方式一直有誘因，
工廠仍不斷「就地合法」。
以台北市為例，1979 年台北市市區有近 3,000 間違章工廠，市府在當年度的違章工廠座
談會上，有約 200 家廠商向政府陳情，希望市政府在市郊開闢輕工業區輔導廠商進駐，
並放寬工廠登記的資格限制。同年 3 月 1 日，台北市建設局就公告工廠放寬登記的資格
與辦法，大約現有違章工廠的六分之一廠家符合資格，逐漸開始台北市的違章工廠合法化
。同年 11 月，中央政府經濟部工業局和地方政府會商後，也決定放寬違章工廠的登記限
制，並積極鼓勵各工廠合法化。
1985 年，經濟部再度公告受理七大類違章工廠登記，直到了 1986 年 6 月 6 日，才不
再接受任何補登記業務。
從過去政府政策的看向今日，台北市政府後續開闢內湖輕工業區，卻少有違規工廠廠商進
駐而大量閒置，反而是遠雄建設公司蓋廠辦大樓，並與進駐廠辦大樓的廠商成立「台北市
內湖科技園區發展協會」，最後更是成為「活化」產業用地新典範，再進一步變更為「科
技園區」。
原本的台北違章工廠卻沒有進入內湖輕工業區，因為這個以市地重劃闢建而成的工業區價
格，讓他們無法負擔，於是在政府的「默許」下，業者選擇農地重劃的農地、臨近交流道
的區域。像是台北市區到新北的新莊塭仔圳、樹林柑園，而對照桃園龜山一帶的工業區，
皆是為收攏大台北違章工廠名義而興建，卻少有違章工廠業者進入。
農地工廠「就地合法」造成的問題
一、合法農業經營者：農地炒作，真農夫無田可耕
農地違章工廠現象，導致農地價格是以工業儲備用地價格在買賣，使得農業經營者反而難
以購買農業用地。台中的潭雅神地區，農地價格平均在每坪12、13萬，而台中的太平、大
里，則每坪 10-15 萬間，以每年 2 期稻作價格換算，每坪獲利 100 元，則大略在
1000-1500 年不吃不喝的情況下，農民才可以賺回獲取土地的成本。比台北市上班族要不
吃不喝 15 年才能買房還要荒謬。
二、鄉村居民：污染、噪音包圍鄉村居民生活環境
違章工廠形形色色，有瀝青再製的違章工廠，也有橡膠產業的違章工廠，當這些違章工廠
座落在住家隔壁，瀝青再製會有黑煙、噪音以及砂石車進出問題，而橡膠工廠要擔心它的
排風口直接對準住家，就算把門窗緊閉，屋內仍舊會有橡膠味。即使民眾報案，最後往往
仍是合法居住於此的民眾搬家，而原本的農路，是居民與農民的出入道路，現行卻成為各
式貨車頻繁進出的道路，於是這樣被違章工廠包圍的鄉村，環境亦大幅度改變，老人出外
散步將承受極大風險。
三、環境面：農地工廠蓋好蓋滿，農作產量下降
環境面較為常見的問題，是違章工廠在近期已成為一個興建及炒作標的，導致各個違章工
廠往往蓋好蓋滿，利用每一坪、每一吋農地，導致周遭農地因鐵皮以及圍牆，有日曬不足
、陽光反射、倒岔風導致產量下降的現象。更棘手的問題則是，由於現行違章工廠在取得
特定工廠登記證後，僅維持書面登記和管理，還可更換「低污染」的行業別。但在違法經
營能獲得龐大利益的經濟誘因下，現行法規難以管控違章工廠不去經營中高污染產業。
四、產業面：違章工廠劣幣逐良幣
台灣近年來違章工廠數量不斷攀升，將導致合法工廠在負擔工業區管理費以及環境成本的
情況下，競爭力遠低於違章工廠。這樣的局面將導致劣幣驅逐良幣，迫使合法工廠一起惡
性競爭，將組裝廠留在工業區或丁種建築用地，卻把其他製程以外包、隱形廠或衛星廠等
方式，一起使用農地違章工廠。
這次修法（沒）解決的問題
行政院長蘇貞昌宣示，這次修法透過「全面納管、就地輔導、合法經營」解決問題，民進
黨立委也表達三個修法前提：
「中高污染」違章工廠遷廠、關廠。
地方政府對新增建違章工廠不作為，中央政府代行斷水斷電。
「低污染」違章工廠，須通過嚴格標準，以特定工廠形式就地納管。
如果「法律有效」，並且「依法執行」，未來至少台灣農地不會再有新增的建違章工廠；
同時在一定時間內，可避免毒性驚人的中高污染違章工廠污染農地，並透過列管手段，稍
微減緩違章工廠的火災風險、環境風險以及農地破碎。
但這都必須建立在「法律有效」、「依法執行」的前提，這也是民間團體始終擔憂的原因
。長久以來，違章工廠的問題都在「依法執行」，現在的確有「地方政府不作為，中央代
行斷水斷電」的條文，但如果「地方政府不作為」、「中央政府也不代行」，民間有沒有
自行救濟手段，去督促國家依法行政？這也是民間團體主張「公民訴訟」的原因。
目前經濟部認定污染業別的方式，維持臨時工廠登記證所採用的邏輯：「取得環保許可文
件的中高污染違章工廠，即視為低污染」3。也就是說，只要廠商拿到環保許可文件，「
通過運轉的環工設備」排放出來的放流水符合工業放流水標準，就可以視為低污染事業。
但廠商「通過運轉的環工設備」就是成本，以現行處理電鍍廢水廢泥費用為例，廢水處理
成本一噸 12,000 元，廢泥處理成本一噸 18,000 元，只要一天不開設備，省下各十噸該
處理的廢水廢泥，只要沒被抓到，就等於多出 30 萬淨利。這也使得透過暗管偷排廢水，
成為經濟上的「理性選擇」。
本次修法也沒能建立輔導中小企業發展的環境。以外國經驗為例，1965年，日本在產業污
染嚴重以及區域計畫法即將生效的背景下，日本經濟產業省（經濟部）及厚生省（環保署
）共同成立「公害防止事業團」，主要透過日本開發銀行的中小企業金融公庫協力，給予
廠商低利貸款，促使中小企業廠商投資搬遷聚合、環工設施，以防止工業污染。這個機制
運作的前期，耗費大量時間溝通協商，並促成中小企業組成合作社，讓廠商彼此揭露會計
資料、資訊共享等，在這樣的運作下，政府再行介入給予資金及資源的協助，促成後續日
本循環經濟的發展基礎。
這次修法「造成」的問題
此次修法造成的最大問題，就在於直接延長違章工廠的時限，原本是要輔導 2008 年 3
月 14 日前就蓋好的違章工廠，修法後讓 2016 年 5 月 20 日前的違章工廠也都被納入
輔導行列，等同漠視這段時間內，不斷興建的違章工廠問題。
本次修法方向也透露了一個警訊，就是無法保障未來再次放寬年限，也將暗示違章工廠業
者「未來仍有可能放寬年限」的可能性，不利於產業發展環境的合理建置。有可能十年後
，民團仍舊要站出來反對「20XX 年以前的違章工廠納管」。
而最令人感到荒謬的，就是本次修法直接載明取得特定工廠登記證的業者，只要能提出「
用地合法計畫書」4即可變更地目、就地合法，架空其他土地管理規定。
新法問題有解乎？
民間團體認為修法及實際違章工廠的問題改善，須奠基於下面幾個重點：
ㄧ、經濟部不以模糊的「用地合法計畫書」塘塞，實質以執行方案確立輔導方向
民間團體對經濟部修法的立場始終是確立實質輔導方向，協助業者符合法規，並不以延宕
拖延方向處理為原則，在這樣的設定下，以「設定落日年限、優先遷廠、分類分級輔導、
污染認定從嚴處理」，也就是透過明確的輔導機制，將產業建立明確輔導方向，而非僅以
延宕地方政治問題面向處理，當政府以「用地合法計畫書」這樣模糊不清的法律文字來塘
塞，民間該逼的，就是要求政府以政策以及法律要求該訂定的執行方案，確定輔導方向。
否則，這樣一個法案，沒有明訂輔導路徑、確切執行合法、合規、合理的輔導方案，經
過 20 年，政府也就只是再次用修法放寬來處理違章工廠。
二、「公民訴訟」未能入法，只能仰賴民間團體與公民社會共同建立舉報平台
在「公民訴訟」未能入法的情況下，地球公民基金會與許多積極公民討論後續行動，認為
僅能仰賴民間緊盯，而在此過程，我們也多次發現，部分地方政府刻意要求舉報人到達現
場，而同時放任違規當事人或民意代表以語言脅迫舉報人，於是，地球公民基金會將建立
舉報平台，由地球公民基金會扮演舉辦人角色，民眾則扮演提供新增建違章工廠相關資料
者。
三、確切掌握地方政府公務人員牽涉刻意不作為、包庇，不排除對公務人員提起行政訴訟
如發現地方政府有怠惰、包庇情事，雖無法對地方政府提告，但可對該名承辦公務人員提
起行政訴訟，同時，也鼓勵民眾要求民意代表依法協助民眾或業者，而非以語言脅迫方式
，去進行不當關說，當民意代表以違法手段包庇部分選民，卻刻意忽視、踐踏其他選民權
益時，我們也將發起選票制裁，要求民意代表依法執行其權責，而非非法關說。
四、地方政府建置溝通平台，使業者、居民及受害農民有平等陳述權利
對於台灣地方政府長期默許以犧牲他人合法權益，獲取違法經濟利益之情事，民間團體比
對各國輔導中小企業製造業路徑發現，各國及各國地方政府均以協力機制，督促中小企業
在社會關係以及區位上的聚合，但台灣政府在產業輔導的路徑想像，仍舊存有大量威權時
代輔導思想，並延續恩庇侍從的處理策略，也就是透過模糊的法律條文以及極為模糊的裁
量標準，創造地方政府因地方政治不同「違法」利益需求的「彈性」，但這是錯誤的。難
道因此重金屬污染嚴重的農地，以及其耕作者，就沒有發言權利，地方政治的現行運作，
已使違法賺錢的才敢大聲，合法居住者卻只能承受其風險。民間團體對於嚴重污染的農地
，並不排斥談論重新規劃，但政府何時才願意正視問題，而非只是排除「提出問題」的人
，讓業者出來講，督促他們組成協會出來講，政府請站在弱勢的人民背後，而不是讓自己
變成業者的代言人。
五、持續找尋公開、透明、公共化的對話討論平台，追逐產業正常化實踐的可能
我們並不反對產業發展，相反的，我們熱切期待台灣產業的正常化，創造有尊嚴的工作機
會。一個理想的國土，不是拒絕工業，也不是強制要求農業工作者一輩子只能做農，而是
透過國土的合理、制度的配套，讓所有在這土地上的人們都活得尊嚴。
台灣的產業、廠商就是特別惡質，只想違法嗎？我們並不相信。
13 萬家的違章工廠，牽動著台灣的經濟、社會和環境能否永續，需要在資訊完整透明下
，透過更多社會對話尋找方案。我們相信工廠業者也不希望，只依政治權勢的強弱去決定
誰可以合法、誰不可以合法？而作為民間團體，淌入這個渾水，要的只是建置一個不要誘
使廠商違法的產業環境，並讓產業環境不是奠基在違法經濟行為的成本外部化上。這始終
非常困難，修法的挫敗，並不致讓民間全面絕望，而是深感台灣的產業問題，亟須更具公
共化的討論平台，遠方仍路遙遙，並不如此容易往前走。
附註、心得、想法︰
現在哪個政黨或政治人物，有在關心公輔法、農地工廠的？
電鍍廠排重金屬廢水到農地
光想就很恐怖