1.新聞網址︰
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2.新聞來源︰ 換日線 / Yahoo
3.完整新聞標題 經費短缺、美國不甩，聯合國面臨內憂外患
4.完整新聞內容︰
作者：Jack I.C. Huang／The World 2.0
就在今年 9 月召開的第 75 屆聯合國大會中（9 月 22 日— 9 月 26 日），安全理事會
回應了尼日爾（Niger，又譯尼日）的倡議，提出：新冠疫情（COVID-19）是自聯合國創
立以來，國際社會面臨的最大挑戰。
當然，作為西非內陸國的尼日爾，提出這個倡議的動機，也不外乎是為了協商並重組發展
中國家的債務，以及取得相應的直接援助──該倡議隨即也在大會上獲得突尼西亞總統，
及非洲團結組織（OAU）領袖們的附和。
疫情中的 UN 大會，除「形式」之外仍了無新意
除了在「後疫情時代的全球治理」深入討論，不同於以往，今年大會期間，位於紐約的聯
合國總部顯得特別冷清：過去大量安檢人員確保各國元首與高官安全、各國媒體記者蜂擁
而至的景象已不復見，交通自也無須因此受到管制。
這是因為疫情的緣故，聯大改採「虛擬線上」的方式進行討論（不過雖然各國元首無法親
自蒞臨，但仍從每個國家中選派一名代表（通常是駐聯大使）列席）。
這可苦了 IT 部門，根據筆者朋友的分享，目前任職在紐約 ICT（Information and
Communication Technology）辦公室的他，為了確保能與各國元首辦公室連線無虞，又得
兼顧非常高的通訊與資安標準，還要能接上 6 種聯合國官方語言（英中法俄西阿）的同
步口譯系統，團隊已經好幾週沒日沒夜的籌備，直到整個聯大議程結束，緊繃的神經方能
放鬆。
儘管同仁們如此慎重地籌備這場盛會，這場大會本身的議程，恐怕仍一如近年般地無甚新
意：即使在通常最具看頭的「一般性辯論」（general debate）中，各國領袖透過視訊連
線發表談話，也大多了無新意地重申「多邊主義集體承諾」、「如何以有效行動共同對抗
疫情」等，或強調疫情對各國經濟、社會層面的影響，以及「全球需更團結」云云。
很多「連線」甚至是以預錄的方式進行，包含本次大會的「東道國」總統川普在內。當然
他一發言便「砲火四射」、「怪東怪西」，並成為了本次大會的媒體焦點：川普先直指世
衛組織抗疫不力，矛頭一轉又怪中國隱瞞疫情、「控制著 WHO」；順便再批評一下中國長
年在環保、人權方面的劣跡。
而輪到中國發言時，習近平則是四兩撥千金地回應，並把話題帶到「更緊密的全球合作」
、「反對單邊主義、才能促進永續發展議程」等──儘管明顯與川普「美國第一」的價值
有所區隔，卻也只是「聯合國價值」的照本宣科、老調重彈而已。
而 UN 秘書長古特雷斯（António Guterres）也在致詞時提到，2020 年全球各國在很多
面向都面臨挑戰：不光是疫情，包含地緣政治緊張、貿易戰、經濟與社會的多重危機等，
「多邊主義」需要處理的不光是全球的安全問題，在疫後，更需投注在貧困國家的債務減
免，金融穩定和經濟的復甦但老實說，這也不是特別新穎的說詞，早在各大公開活動
中，古特雷斯就已頻繁地發表過類似談話。
「抓小放大、原先功能不再」？UN 本身的重重挑戰
無論 UN 如何急切地呼籲各方「團結」、「共好」，為何近年總是讓人越聽越無感？最主
要的原因，恐是「說的遠比（能）做的實際成果多」之故──畢竟在國際政治中，各自利
益仍是強權們最優先的考量。而近年單邊主義在各大國（如美、英）之間盛行，則更加限
制了聯合國的運籌空間。
再說，原先以「國際仲裁」作為主要職權的 UN，最初也是最重要的目的，就是避免國與
國間的戰爭──在二次大戰結束後不久，很大程度上有不少國際紛爭，均透過 UN 的外交
談判解決，避免動用武力。
然而，這項 UN 最重要的功能卻每況愈下：例如美國以往在出兵前，都會向聯合國提交報
告，但自 2003 年（攻打伊拉克）時起，就不再提交報告，乃至直接無視 UN 的反對意見
。對於歐盟來說，聯合國的約束力和貢獻，也根本無法和歐盟自己的執委會相比。
某些歐洲外交官甚至公開表示，前任秘書長潘基文頂多只會對一些小國的動亂，發表些「
人道談話」──但對於真正重大的衝突，例如打了 7 年的敘利亞內戰，UN 的作為卻乏善
可陳。
也因此，聯合國在國際政治與安全方面的能見度愈發降低，便轉而向更廣義包容的全球性
議題，進行長篇論述「帶領風向」：從 2000 年通過的千禧年發展目標（MDGs），到
2015 年增修版的可持續發展目標（SDGs），不難看出聯合國在國際安全以外的更多面向
，展現話語權與領導力，並企圖跳脫所謂「外交為核心」（diplomatic-centric）的模式
，改採更積極參與，主動對諸如氣候變遷、貧窮與人權等做出實質改變。
經費短缺、承諾無法落實──疫後時代只會雪上加霜
然而，若只批評聯合國「說多做少」倒也不盡公平，畢竟近年聯合國經費短缺，也是不爭
的事實：例如會員國動輒「遲交會費」，以及因為疫情的關係，來自許多國家與私人機構
的捐贈承諾也不了了之，導致 UN 很多原本進行中的專案被迫暫停。
最近就連 UN 內部，都出現討論刪減福利、甚至「放無薪假」的聲音。（筆者按：不過大
概不會通過，畢竟包括 UN 員工在內的大多數人，只要牽涉到自己的利益（薪俸），可是
會非常積極地捍衛；其次才是去「捍衛」那些人道救援、扶貧計畫、兒童與婦女福利等預
算案）。
誠如上述，為應對這場波及範圍廣大，且影響程度之鉅的疫情，聯合國在本身財政已捉襟
見肘的情況下，只好想方設法「另外籌資」，積極建置了三大專案計畫用以募集經費，分
別為：為應對公衛優先議題的「戰略防範與應對計劃」；進一步針對全球 50 個最易受害
國家的「人道主義響應計畫」；以及中長期促進全球經濟復甦的「聯合國社會經濟應對計
劃」。
三大計畫，總共有 100 多億美元的需求，預計透過企業捐贈或已開發國家政府援助，甚
至必要時，得從聯合國中央應急儲備金和 WHO 應急基金中撥付。
然而，截至今年 11 月，「戰略防範與應對計劃」完成 59% 的資金募集已是最高；攸關
人道救援的「人道主義響應計畫」僅收到（或認捐）11.4 億美元，尚且不到預期目標的
20%；而「經濟復蘇」所需的資金，更僅確認了 4900 萬美元（5 %）。
如何落實理想？UN 本身恐需積極改革
事實上，聯合國作為目前全球（仍）最具權威性的「國際平台」，其功能理應進一步得到
發揮、落實才是。
例如，世界衛生組織（WHO）作為聯合國體系下的一份子，主掌全球公共衛生和醫療、流
行病相關政策等，在疫情嚴峻的關頭，顯然需擔負相應的責任；再者，新冠疫情對經濟與
社會，都產生了巨大的挑戰，已開發國家尚且艱苦應戰，對於那些開發中或低度開發國家
（Least developed country）更是不可承受之重。
上述這些，都非單一國家可以各自解決的問題，因此「國際平台」的居間協調、運籌分配
資源，也格外重要。
有鑑於此，世衛組織與聯合國亦針對：糧食安全，社會與經濟發展，國家債務，人權（特
別是婦女與兒童），旅遊與人口流動，城市與就業，全民健康與平等這幾個特別重要的議
題，頒布了相關對策。
然而，這些「對策」除了厚厚一疊文件、與充滿警世意味的外交詞彙外，究竟能在實際層
面落實到多少，恐怕又是另一個值得被檢視的議題。
綜上所述，簡而言之：成立超過 75 年的聯合國體系本身、已到了必須戮力改革的時候。
例如隨著組織分工日益複雜，UN 龐大的各層平行或下屬機構，儘管日益能在各專業領域
中發揮其職能，卻也時常造成「多頭馬車」的情況；又如經過這麼多年的發展與努力，
在 UN 框架之下的多邊主義終於成為「多數國家共識」，但國與國之間的具體合作仍十分
脆弱，個別經濟體之間的系統性不平等現象，也逐一曝露出來。
2019 年底以來的新冠疫情，不光是一場國際公衛危機，更擴及、涵蓋了社會與經濟，國
際貿易、人道主義、國家安全與人權等方面的危機──在諸國各自面臨艱鉅考驗時，發揮
「同舟共濟」的精神往往是最難的，卻也是最重要的解決困境之道。
聯合國本身的危機，其實也正是各國的危機。如何落實理想性甚高的諸多計畫、應對疫情
危機中的負面影響，考驗著聯合國體系是否依然能如二戰後般，在人類的重大劫難甫過時
，成功團結會員國、設定共同的目標，並且付諸實踐。
※本文由換日線網站授權刊載，原標題為《 聯合國的「內憂與外患」》，未經同意禁止
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5.附註、心得、想法︰
教科書說聯合國在諸多"使命"下成立
也因此必需接納許多"類○天勢力"
蘇維埃鵝羅絲、中国、伊朗波斯帝国 ....投票部隊比一般國家還多
各位覺得長篇社論好看嗎？