世界衛生組織（WHO）在本週三舉行了為期兩天的緊急事件委員會視訊會議，
討論西非的伊波拉疫情是否構成「國際關注的緊急公共衛生事件」。
昨天WHO做出決定，宣布西非的伊波拉疫情是「國際關注的緊急公共衛生事件」。
可能有板友覺得疑惑：伊波拉疫情當然是國際關注的緊急公衛事件，這還需要討論哦？
然而這個用語不能只從字面的意思去解釋，它其實是一個術語：
┌────────────────────────────────────┐
│「國際關注的緊急公共衛生事件」是指根據本條例規定所確定的不尋常的事件： │
│ 1. 通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險；以及 │
│ 2. 可能需要採取一致的國際應對措施。 │
└───────────────────《國際衛生條例》第1.1條 （定義）─┘
條文中所稱「根據本條例規定所確定」，是指《國際衛生條例》（IHR）裡的程序：
由WHO總幹事與當事國磋商，召開緊急事件委員會會議討論，再由WHO總幹事做最終決定。
那麼回到前面的問題：西非的伊波拉疫情理所當然是國際關注的緊急公衛事件，
為什麼多此一舉，要費事討論兩天，作出一個大家早就知道的公告呢？
原因在於，這將會改變WHO這個國際制度和各締約國的權責。
國家主權與國際防疫制度的問題
從出現國界而感染源開始跨國境流動，疾病就成了國際事務，也有了國家間合作的需求。
十九世紀對於傳染病控管的國際制度以盡可能不侵犯民族國家的主權為原則。
1851年第一次國際衛生會議中協議了國家在疾病通報上相互合作。
國家約定互相通報三種傳染病：霍亂、黃熱病和鼠疫，
這三種疾病被認為是透過海上貿易傳入歐洲的「亞洲疾病」。
相較於這三種外來的傳染病，
流行於歐洲本土的瘧疾則被排除而不用通報，這是為了避免影響歐洲國家的主權行使。
另外國家主權也表現在邊境管制上，國家可以要求入境人員出示健康證明，
每個國家所要求的應檢疫的疾病、措施和文件也未必相同。
這種尊重國家主權的原則，也影響了早期WHO的定位。
觀察WHO的組織法，可以知道一開始WHO被界定為「協調者」的角色。
國家具有制定國內公衛政策與法規的主權權利，國家也有促進國民衛生和健康的責任。
WHO只在各國間進行合作協調，並適時給予協助而已。
這種強調主權的觀點，涉及到各國不同的政策思考。
以資訊通報來說：
┌────────────────────────────────────┐
│散布有關傳染病流行疫情之謠言或傳播不實之流行疫情消息，足以生損害於公眾或│
│他人者，科新台幣50萬元以下罰金。 │
└────────────────────────《傳染病防治法》第63條─┘
絕大多數的國家都會對傳染病、氣象這一類的資訊進行管制。
假設WHO得以不經由國家同意，任意發布特定國家的疫情資訊、給予貿易或旅遊警示。
除了造成社會恐慌、金融市場受心理因素影響而重創外，
國家也會受到強大的民間壓力：旅遊業者、豬農雞農都表示不滿。
萬一後來發現是虛驚一場，或者疫情早已趨緩而WHO過晚解除警示，
國家在期間與後續的經貿損失都不是WHO所能賠償的。
全球公衛治理
前面強調國家主權的國際防疫觀念到後來產生了很大的變化，
可以從2003年的聯合國大會決議中看到轉變的原因和方向： (A/RES/58/3)
1. 全球化貿易和與日俱增的國際旅行增加了傳染病在世界傳播的風險。
2. SARS的影響。
3. 認為疾病防制需要國際加強合作，而防制規模可能超出某些國家本身的能力。
4. 認為WHO具備專門知識並可發揮功能
5. WHO可以跟民營公司和NGO合作，加強全球公衛能力建設。
這一份決議鼓吹了《國際衛生條例》（IHR）進行修正。
2005年新版的IHR大幅提高了WHO的權能，
WHO從早期的「協調者」轉變為全球公衛治理的「控管者」。
IHR規定各締約國必須設置與WHO連絡的對口單位，並負有向WHO通報的義務：
1.天花
2.野生株引起的小兒麻痺 （這些疾病應當向WHO通報） ┌─┐
3.新亞型的流感 ──────────────────────→│ │
4.SARS │向│
│Ｗ│
1.霍亂 （應依四項標準判斷是否構成 │Ｈ│
2.肺鼠疫 國際關注的緊急公共衛生事件） │Ｏ│
3.黃熱病 1.事件的公衛影響是否嚴重？ │報│
4.病毒性出血熱（ex.伊波拉） ─→ 2.事件是否不尋常或意外？ │告│
5.西尼羅熱 3.是否有國際傳播的嚴重風險？ │ │
6.其他引起國家區域關注的疾病 4.是否有限制國際旅行或貿易的 │ │
（ex.登革熱） 嚴重風險？ ──→│ │
└─┘
不屬於上列兩欄，原因或起源不─→ （上列四項標準符合任兩項即應
明，而可能引起國際關注的事件 通報WHO，否則不予報告）
（詳見IHR附件2）
除了國家就發生在本國領土內的事件向WHO通報外，
WHO還可以使用國家政府以外來源的報告，譬如第三國、民營醫療機構或NGO，
國家與WHO雙方應就這些報告進行核實。
在此值得注意的是，納入私部門與第三部門反映了前述全球公衛治理的觀念，
但同時也減弱了國家壟斷及隱匿公衛資訊的能力，這是對國家主權的挑戰。
國際關注的緊急公共衛生事件
依IHR的規定，一般來說，WHO不能將國家所通報的資訊廣泛提供給其他締約國，
但是構成國際關注的緊急公衛事件是例外之一。
前面曾經提過，WHO與當事國磋商後舉行緊急事件委員會會議，確定一個國際緊急事件，
這將會改變WHO與締約國的權責。
首先，若確定正在發生國際緊急公衛事件，WHO得通報其他締約國或相關的IGO。
若相關資訊已經公開，而且必須宣傳權威的資訊，WHO也可向公眾公開以免恐慌。
另外，WHO得就緊急事件向所有締約國發布臨時建議：
包括各締約國對人員、貨物、交通等方面的衛生措施。
譬如，板友可能在最近新聞中看到類似這樣的句子：
「根據目前就這一事件獲得的資訊，WHO尚不建議對○○國家實施旅行或貿易限制。」
換句話說WHO對各國邊境防疫進行建議，
也防止各國額外管制邊境而對旅行和貿易造成不必要的干擾。
有些研究制度的國際關係學者相信，
一個國際制度在創立之後本身即具備存續發展的能力，未必依附在會員國的意志之下。
也就是說國際制度有可能反過來型塑國家的行為，成為國際關係中的獨立變項。
國家基於疾病管制的需求，合作設立了國際公衛制度。
之後WHO的職能不斷擴大，從協調者到控管者，對締約國的行為設定了許多標準規則。
這個過程說明了前述國際制度的變化。
通常一個國家在面對戰爭、重大災害或經濟蕭條的時候，行政權會隨之擴張。
在國際間也適用同樣的邏輯，SARS疫情使得國際社會在之後強化了WHO的功能。
提供國際援助
而西非伊波拉疫情的防疫困難在於缺乏有效的治療方法，因此主要的防疫措施就是隔離。
據日前WHO總幹事的說法，目前受疫情影響的國家並不具備控制此等複雜疫情的能力。
因此宣布「國際關注的公共衛生緊急事件」用意也在於對其他國家示警，
為了阻止伊波拉疫情在國際間進一步傳播，
需要國際對發展中國家提供支援，投入資金、專業醫療人員和物資。
換句話說，WHO宣布一個「國際關注的緊急公共衛生事件」除了設定權責義務之外，
也許最終還是可以回到字面上的意義：呼籲國際關注。