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詹姆斯‧希恩
美國歷史學會前主席，《暴力的衰落》
1990年年初一個週六的下午，柏林格魯內瓦爾德區的國王大道失去了往日的平靜。一小群
示威者正沿街遊行，抗議聲此起彼伏。見此情形，一位美國人問他的德國同事發生了什麼
，同事聳聳肩，回答道，「肯定與南斯拉夫有關」。之後他們繼續工作。遊行者抗議的內
容似乎無關緊要，1989年11月柏林牆倒塌，其後數週內發生了各種意義重大的事件，如德
國大選舉行在即，盟國間必須進行艱難的談判，自1945年便駐兵德國的軍隊將何去何從仍
然有待商議。眼前的遊行與這些相比便顯得毫不重要了。
南斯拉夫只是一個遙遠的小國，在這場改變歐洲的偉大的和平革命中扮演著不起眼的小角
色。然而，南斯拉夫的問題再過幾個月將愈發棘手，讓人難以忽視。
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南斯拉夫地圖
我們現在知道，1990年年初南斯拉夫社會主義聯邦共和國開始走向分裂。在塞爾維亞和克
羅地亞兩個加盟共和國的選舉中，斯洛博丹‧米洛舍維奇和費拉尼奧‧圖季曼成功上台，
他們決心摧毀「二戰」後鐵托創建的聯邦結構。這一體制崩潰後，關於群體暴力事件的報
導越來越生動翔實，也越來越觸目驚心。
歐洲人在電視上看到了大屠殺、種族清洗和有組織的強姦。他們發現那些受害者與自己沒
什麼不同， 穿著牛仔褲和運動鞋，背著熟悉牌子的購物袋，裡面裝著一些個人物品。一
些最殘忍的暴行發生在達爾馬提亞海岸，那裡是歐洲人民非常喜愛的度假場所，陽光和海
灘形成一幅絕美的風景畫，旅遊開銷也不大，每每想起這裡，他們都心生愉悅。波斯尼亞
首府薩拉熱窩被塞爾維亞部隊包圍，這也許會使歷史學家想起1914年的大戰，但在大多數
人印象中，薩拉熱窩是1984年冬奧會的舉行地。據眾多駐地記者報導，被包圍的薩拉熱窩
是歐洲的國際大都市，有文明的市民，然而這些市民突然發現自己陷入了一場早應遠去的
戰爭噩夢中。
20世紀90年代的巴爾幹戰爭對該區域的居民生活造成了極其嚴重的影響。但對於其他歐洲
人來說，戰爭不會波及自身才是最重要的。巴爾幹半島的衝突沒有擴散。與1914年相比，
現在的巴爾幹半島不再是將暴力事件從歐洲外圍引入中心的導線。武裝衝突的新時代沒有
到來，至少在歐洲是這樣。
儘管巴爾幹戰爭沒有擴散為大規模衝突，但也沒有顯示出擲地有聲、致力於團結的歐洲外
交政策的作用。歐洲人不時對這場戰爭做出干預，但並未起到實質性作用，這說明歐洲民
眾無法也不願幫助居住在東南邊界的人們恢復和平，拯救他們於水火之中。
20世紀90年代，世界上大多數地區都發生了深刻變革：舊體制崩塌，新國家成立，中東地
緣政治結構發生轉變。一些歐洲機構在動盪之中還能緩慢成長，繼續生存，實在令人驚訝
，尤其是歐盟的鞏固以及北約的倖存。正如阿瑟‧柯南道爾的短篇小說《銀額馬》中那條
著名的「沉默之犬」，思考這些機構為什麼沒有發生深刻變革有助於我們理解21世紀初歐
洲的狀況。接下來我們將會看到，開始於1989年的新時代既帶來了危險，也帶來了機遇，
歐洲平民國家的價值觀和存在前提接受了考驗，但並沒有被改變。
冷戰的結束威脅到歐洲國際秩序的基礎。1990年10月，民主德國和聯邦德國之間的邊境從
政治版圖上消失。過去40年來，它一直是民主德國和聯邦德國政治衝突的潛在爆發點，也
是超級大國決心維持戰後狀況的標誌。統一後的德國儘管仍緊緊依附於西方國家，但其主
權已經完全不受外界限制。1個月後的巴黎會議，34個國家到場，北約和華約的成員國簽
訂協議結束了蘇聯在常規軍事力量方面長久以來的領先地位。但這僅僅只是開始：不久華
約解散，蘇聯解體。誕生於蘇聯政權殘骸之中的俄羅斯聯邦仍舊擁有強大的令人擔憂的核
武器軍備，但是曾經威脅西歐的軍隊已經不復存在了。
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柏林牆上的狂歡（圖/視覺中國）
1989年後，歐洲權力分佈發生了很大轉變，難怪約翰‧米爾斯海默等政治分析家預測冷戰
秩序結束後會出現新的體系，他們相信「軍事力量的分佈和特點是戰爭或和平的根源」。
1994年，「務實主義」國際關係的著名擁護者肯尼斯‧華爾茲寫道，世界必須學會摒棄過
去東西方兩極分化帶來的「敵我分明的單一性和安撫人心的平衡性」，並學習在沒有它們
的情況下生活。華爾茲稱，失去了美蘇兩個超級大國維持的穩定局面後，歐洲國家將「重
新找回自己過去的大國地位」。找回之後，國際體系將回到固有的無秩序狀態，粉碎20世
紀40年代末、50年代初建立的體制框架。米爾斯海默預測「歐洲發生重大危機和戰爭的可
能性可能會激增」。
與預測相反，歐洲秩序不僅沒有因為冷戰結束而變得一片混亂， 其制度體系反而愈發強
大，覆蓋面也越來越廣。即使是對剛剛統一的德國，這個務實主義者認為最有可能重新追
求大國地位的國家，也渴望留在歐洲的制度框架中，因為它在其中實現了良好的發展。事
實上，德國的這個願望還特別強烈。正如德意志聯邦共和國總統理查德‧馮‧魏茨澤克於
1990年10月所宣稱的，「今天，主權意味著可以參與到國際社會中」。歐洲各國沒有找回
它們之前的角色，而是繼續維持40年以來的樣子。畢竟這是歐洲人民所期望的，而且現在
的狀態為他們帶來了前所未有的和平、繁榮與穩定。
1990年7月，北約政府領導人在倫敦彙集，批准了一個「新戰略構想」，以應對「極大改
善」盟國安全環境的「深刻的政治變革」。「構想」經擴充後被納入「和平與合作宣言」
，該宣言發佈於1991年11月7—8日的北約羅馬峰會之後。
文件不僅認可北約存在的重要性，還承認需要重新考慮其主要任務。首先，新的安全環境
可以使成員國削減其武裝部隊的規模，從而更加注重軍隊的行動速度和靈活性而非前沿防
禦能力，以及減少對核武器的依賴程度。其次，儘管成員國主張「軍事行動依然是必要的
」，但是它們已經明顯將關注點轉向北約的政治目標，包括與北約之前的東方敵對國開展
對話，深化與其他歐洲組織的合作。這些改變的背後隱藏著一個難以察覺又至關重要的問
題： 國際安全的定義有所轉變，如今，國際安全更注重維護國際秩序和穩定狀態，而不
是保衛領土不受侵犯。
因此，冷戰結束後的歐洲雖然安全了許多，但仍是個複雜的地方。歐洲各國擁有許多機會
和選擇，這在蘇聯於東西方前線部署數十萬軍隊的時代是不可能的。在這些機會中，最重
要的就是調整與美國的關係，長久以來，歐美關係不平等並時常引發爭議。
北約自從1949年成立以來，曾面臨一個又一個危機。美國與其歐洲盟友在德國重建、法國
退出、入侵蘇伊士、越南戰爭、古巴導彈危機、尼克鬆緩和戰略與里根戰略防禦計畫等諸
多問題上均有分歧。歐洲國家一次又一次地仔細掂量依賴美國的利弊得失，在美軍帶來的
安全保障與美國政策帶來的危險中反覆尋求平衡。儘管一些歐洲人迫切想就此擺脫美國，
但只要蘇聯還存在，那麼幾乎沒有人能夠準確回答德國政治家沃爾特‧基普於1972年提出
的問題，這個問題也是其著作的名稱：「與美國揮別，之後呢？」
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北約（圖/視覺中國）
許多歐洲人相信冷戰結束後，基普的問題可能會有答案。團結一致的歐洲實力強大到足以
與美國平起平坐，如果必要的話，還可以在國際舞台上獨當一面。早在1989年之前，歐洲
各國便開始著手創建一套新的歐洲制度。1986年，歐共體成員國簽訂了《單一歐洲法案》
，這是自30年前的《羅馬條約》以來，歐洲朝聯合目標邁進的最引人注目的一步。法案宣
佈了一項雄心勃勃的計畫，它將共同體中殘餘的經濟壁壘一律消除，還提議對政策的制定
和執行進行若干改革。法案最終目標是實現歐洲經濟一體化及政治一體化。經濟一體化指
商品、資金和勞動力可以自由流動，政治一體化則指國內抑或國際事務中的重大問題都由
泛歐洲機構代言。
歐洲一體化的勢頭沒有因蘇聯的衰亡而中斷。1991年12月，歐盟正式成立。成員國簽署以
簽訂地點荷蘭馬斯特里赫特命名的條約，並進一步擴展了《單一歐洲法案》的內容。1997
年10月，歐盟成員國通過《阿姆斯特丹條約》，該條約主要是對《馬斯特里赫特條約》進
行微調並明確了許多歐盟基礎性文件的內容，定於兩年後生效。8 這些協議均強調提升歐
洲在外交事務中地位的重要性。例如，《單一歐洲法案》承諾歐共體會嘗試「制定並實施
單一的歐洲外交政策」。《馬斯特里赫特條約》則聲明，歐盟意圖創建「共同的外交和安
全政策，包括最終形成共同的國防政策，也許會逐漸形成共同防務體系，以此強化歐洲的
地位和獨立，（以便）促進歐洲乃至世界的和平、安全與發展」。
這一宣言的試探性質（也許會逐漸）反映出歐洲人民對於新政策本質看法的不同，尤其體
現在新政策對北約的影響上。大量爭論後， 歐盟領導人一致同意將「詳細制定和實施」
安全政策這一責任交由西歐聯盟負責，這一組織自1948年成立後基本沒有發揮作用。西歐
聯盟包括所有隸屬歐盟和北約的歐洲國家，所以這看似提供了討論安全問題的中立平台。
然而不久後，大家發現西歐聯盟的「復活」並未解決問題，反而意味著歐洲在尋求地位和
獨立的過程中遇到了困難。
1991年11月，北約「和平與合作宣言」正式認可歐洲防務計畫啟動，同時認可西歐聯盟職
能的拓展。「新戰略構想」承諾「加強聯盟與歐洲一體化進程中新興防禦組織間的互補性
」。
「互補性」的含義很多， 也因此掩蓋了歐洲人之間以及歐洲與美國之間深刻的分歧。歐
洲能夠更多地對自身安全問題負責，美國對此表示歡迎，但美國反對任何與北約競爭的歐
洲獨立安全機構。對此，老布什政府在1991年2月對其歐洲夥伴做出了警告。歐洲內部也
有分歧：英國和荷蘭為代表的一方，認為北約仍然是維繫安全的主要機構；法國和德國為
代表的一方，認為歐洲的安全體制應該更加獨立自主。大西洋兩岸的所有國家都聲稱希望
歐洲能夠更加獨立，但這句話的含義和其背後的真正意圖卻大相逕庭。
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老布什資料圖
冷戰後，關於歐洲安全問題的辯論始於兩次國際危機之間。
第一次國際危機是由1990年8月伊拉克入侵科威特引起的。科威特國土面積雖小，但石油
資源豐富。1980—1988年，伊拉克與伊朗爆發戰爭，經濟蒙受嚴重損失，因此伊拉克高壓
政權的領導人薩達姆‧侯賽因想通過吞併科威特獲取其石油資源，借此恢復伊拉克經濟。
通過佔領科威特，薩達姆控制了佔世界20%的石油資源，從而對佔有30%石油資源的鄰國沙
特阿拉伯造成強烈威脅。
最初，歐洲人除撒切爾夫人反對以外，都願意將主動權交由美國，由其建立起廣泛的國際
聯盟來支持打擊伊拉克的軍事行動。包括法國和英國在內的歐洲國家派出軍隊參加聯合行
動，但北約和歐盟沒有參與其中。這次國際聯合行動於1991年1月迅速取得決定性勝利，
美國的實力和歐洲對其的依賴性得以凸顯。
第二次重大國際危機是20世紀90年代發生的巴爾幹半島衝突。與伊拉克戰爭有所不同，由
於巴爾幹半島處於歐洲範圍內，歐洲人根本無法忽視，也不好再交由美國處理。1990—
1991年，美國忙於處理歐洲的冷戰遺留問題以及波斯灣衝突，因此美國人告訴歐洲人，南
斯拉夫是他們自己的問題。帶著古希臘人都會認同的自尊心，歐洲人迫不及待地接受了挑
戰。盧森堡外交部長雅克‧普斯宣稱「歐洲上場的時刻到了」。
實際上，歐洲對於巴爾幹半島衝突的干預並未起作用， 不過是證明了自身的不穩定與分
歧罷了。在德國強烈要求下，歐洲各國於1991年年末承認斯洛文尼亞和克羅地亞脫離南斯
拉夫獨立，這是歐洲人在巴爾幹衝突上採取的最具決定性舉措。
然而外交上承認這兩個共和國的獨立等同於鼓勵各競爭派系奪取土地，驅逐其他民族，這
樣做加速了南斯拉夫聯邦結構解體，但人們並不考慮接替聯邦結構的會是什麼體制。同時
，塞爾維亞人和克羅地亞人對波斯尼亞人的掠奪性戰爭也因此加劇。隨著前南斯拉夫的長
久苦難不斷展開，各個機構如歐盟、西歐聯盟、聯合國以及眾多特別小組都試圖結束這次
流血事件，它們制訂了各種各樣令人眼花繚亂的計畫，但最終不過被交戰各方玩弄於股掌
之中罷了。
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南斯拉夫內戰資料圖
面對複雜多變的形勢，歐盟體制掣肘過多，無法給出統一的前後一致的政策。但比起這一
弱點，更為重要的是歐洲人沒有解決問題的強烈意願和對未來的憧憬。各國領導人只是進
行談話，做出威脅和譴責，根本沒有採取進一步舉措的意願。一些歐洲政府派遣軍隊參加
聯合國維和任務時，對參戰程度做出了限制性規定，使得士兵陷入無助境地。
歐洲領導人始終站在平民國家的角度看待局勢，他們也就無法想像巴爾幹半島正面臨的險
境，無法理解圖季曼和米洛舍維奇等人所做的殘忍但理性的算計，正是這些權衡算計使他
們選擇了暴力手段。歐洲領導人將巴爾幹半島的戰爭原因解釋為由來已久的民族仇恨、文
明間的碰撞，或是原始暴力傾向，以期逃脫責任。畢竟，這種文化特質根深蒂固，文明世
界的人又能怎麼辦呢？英國首相約翰‧梅傑認為「波斯尼亞的衝突是客觀不可抗力導致的
，沒人能夠控制」。梅傑的評論使人們聯想到了勞合‧喬治對「一戰」緣起的評論。宿命
論往往是失敗的藉口。
1994年，南斯拉夫流血事件持續了兩年多後，巴爾幹半島的狀況有所改變。同年2月，美
國政府不情願地開始關注波斯尼亞穆斯林愈發悲慘的境遇。美國領導北約軍隊威脅塞爾維
亞人，如若繼續炮擊薩拉熱窩，它們就轟炸其境內目標。此後不久，波斯尼亞政府與克羅
地亞政府達成協議，顯著增強了軍事力量，打破了軍事平衡。民眾強烈呼籲美國有所作為
，阻止殺戮。面對公眾壓力，克林頓政府軟硬兼施，試圖離間米洛舍維奇與其在波斯尼亞
的塞族盟友。
事件轉折點發生在1995年7月，被美國劃為「安全區」的波斯尼亞城市斯雷佈雷尼察被塞
爾維亞士兵佔領，他們無視前來維和的荷蘭軍隊，屠殺數千名手無寸鐵的穆斯林男人和男
孩。這一暴行使美國決策者最終相信不作為要付出更大代價。
位於波斯尼亞的塞族武裝力量無視停火要求，引發美國命令北約空軍對它們發動空襲。被
貝爾格萊德的主子拋棄，被克羅地亞和波斯尼亞步兵威脅，又遭到世界上最強大的空中力
量的打擊，波斯尼亞的塞族武裝最終同意停戰。11月，各方代表於美國俄亥俄州代頓市郊
的一個空軍基地會面，漫長艱巨的談判後，他們簽訂了一份條約，即根據種族劃分領土，
承認波斯尼亞獨立。為確保條約如實履行，聯合國派遣多國部隊，北約向多國部隊派遣了
6萬人。
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波黑戰爭資料圖
波斯尼亞衝突的解決方式顯示出北約對於維護歐洲安全的重要性。
1995年年末，法國政府宣佈將以「不損害法國主權」的方式恢復同北約合作。但是法國依
舊希望歐洲減少對美國的依賴。
1996年5月，法國國防部長在《北約評論》發表文章，強調法國在北約中扮演一個嶄新的
角色，這讓明確北約的歐洲屬性更為重要。「歐洲一體化的政治計畫必然意味著安全和防
務問題將更多地在歐盟內解決。」他還論述道，這種變化本身「就是鞏固北約，將聯盟建
立在更穩固的基礎上的方式」。
6月，北約國防部長們召開會議，承諾創建「北約範圍內的歐洲安全和防務認同」。他們
希望既滿足歐洲人對「身份認同」 的需求，同時又符合美國人提出的「不脫離」北約的
要求，部長們同意設計一套「可分離但不可分割」的指揮和支持體系，讓歐洲既獨立行事
，又不會與北約平起平坐或降低北約的地位。
然而，北約成員之間依舊互相牽制，這一點從歐盟和北約在接下來三年中發佈的政策聲明
所用的外交辭令中可見一斑。
1997年的《阿姆斯特丹條約》列舉歐盟的一系列目標，其中一條為要在國際舞台上維護歐
洲身份認同（列在「促進經濟社會發展」之後），包括「逐步構建共同防務政策，最終也
許會建立一整套共同防務體系」。1998年5月，法國總統雅克‧希拉克與英國首相托尼‧
布萊爾在聖馬洛會面， 雙方同意「歐盟必須擁有強大的軍事力量，並以此為保障採取自
主行動，不僅有權做出動用軍事力量的決定，也必須有做決定的意願」，消除了「也許會
建立」這一措辭的不確定性。英國一直是北約在大西洋地區的忠實支持者，從這一角度來
看，布萊爾朝著培養歐洲自主安全能力的方向邁出了重要一步。
1999年4月，北約領導人在華盛頓慶祝北約成立50週年，他們又提出「新戰略構想」，再
一次認可歐洲的目標，並再次強調這些目標務必在北約現存的組織框架內實現。除了理論
層面，北約還在實踐中做出調整，使歐盟軍隊更容易部署其通信網絡及其他設施。對於希
望歐洲進一步實現自治的人來說，這些讓步顯然還是不夠。6月，歐盟峰會於科隆舉行。
會上歐洲國家領導人重申，他們決心擁有「強大的軍事力量，並以此為保障採取自主行動
」，即擁有自主決定權，並且指出行動時「不受北約改採取行動的影響」。美國決策者認
為這一宣言有違幾週前他們在華盛頓所達成的協議，並非沒有道理。
1989年後關於歐洲安全的第一次爭議伴隨著第一次海灣戰爭和南斯拉夫解體，而最後10年
的爭議也以巴爾幹地區新的危機為背景。事件發生地科索沃是一個自治省，當地居民多為
阿爾巴尼亞穆斯林，在法律上屬於塞爾維亞族統治的南斯拉夫聯盟共和國，歷史上的科索
沃還是塞爾維亞民族文明的搖籃。南斯拉夫分裂戰爭期間，科索沃的少數塞爾維亞特權階
級和佔多數的阿爾巴尼亞人的關係惡化。科索沃最初的民權運動不包括暴力行徑，但1995
年後開始了一系列暴力抗議和更為殘暴的壓制行為。
國際社會數次對這一問題進行調解，始終無果。於是，世界各國電視上又一次出現熊熊火
焰中的村莊、支離破碎的屍體、排著長長隊伍的難民，其中一些人穿著傳統服裝，其他人
則身著運動服和顏色鮮豔的夾克。1998年，25萬科索沃人被驅逐到邊境另一側的阿爾巴尼
亞，美國和歐洲民眾的呼聲越來越高，敦促政府盡快採取干預措施。
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前往邊境的難民
1999年年初，北約在和平談判破裂後開始轟炸塞爾維亞境內目標。一次短暫的強制外交演
習，卻演變為長達78天的空戰，直到米洛舍維奇同意撤軍。無論是對承受塞族軍隊怒氣的
科索沃人民，還是對成千上萬忍受炸彈襲擊的塞爾維亞平民來說，這場戰爭代價十分高昂
，然而北約部隊在戰爭中無一人陣亡。
歐洲人和美國人從北約第一次戰爭中汲取了不同的教訓。美國的軍事戰略家一方面歡欣鼓
舞，因為北約有能力發動戰爭又能保證自己不受傷亡，而另一方面則為北約的組織結構感
到不安。正如我們所看到的，北約部隊指揮官也是美國駐歐部隊指揮官，這正是美國承諾
保障歐洲防務的最強有力表現。
1999年，擔任指揮官一職的是韋斯利‧克拉克，他聰慧過人、雄心勃勃、作風強硬，期待
著以大敗塞族軍隊這樣的決定性勝利為自己輝煌的軍事生涯畫上句號。當轟炸過程持續時
間超出所有人的預期時，克拉克發現自己的處境變得愈發困難：他不認同華盛頓上級的意
見，不惜任何代價避免美軍傷亡；他不信任歐洲盟友，所以沒有將所有情報都告知他們；
敵對狀況結束後，英軍分遣隊指揮官公然違抗他的命令，不願阻止俄羅斯軍隊在科索沃的
主要機場著陸。總之，結構上的缺陷影響不大，因為北約輕而易舉贏得了勝利。但若是進
行更為複雜的軍事行動，北約指揮系統中存在的固有問題則很容易釀成大禍。
科索沃戰爭再一次證明歐洲沒有能力單獨行動，也使其進一步意識到擁有自己的安全系統
非常必要。1999年12月，歐盟峰會在赫爾辛基召開，與會者商定建立一支可在兩個月之內
完成動員的大約5萬人的多國部隊，並維持一年的建制。峰會設立三個團體負責制定政策
：大使級別的政治和安全臨時委員會，臨時軍事委員會以及為歐洲提供行動建議的軍事參
謀團。歐盟安全機構和北約間的關係仍舊模糊，雙方的言辭含糊委婉，但是歐洲人似乎已
經準備好更加獨立自主地行動。
儘管科索沃戰爭可能強化了歐洲人追求更大的獨立願望，但也揭示了歐洲與美國在實力上
的巨大差距。法國外交部長休伯特‧韋德里納於 1999年說道：「美國的全球角色無論是
就實力還是影響力而言，與人類歷史已知的一切都毫無可比性。」 韋德里納言之有理。
20世紀末，美國獨樹一幟，它的超級大國對手蘇聯在競爭中敗下陣來，不復存在，美國的
政治、經濟和文化權威在世界各地均有體現。美國的軍事力量尤其令人刮目相看：軍事基
地遍佈每個大洲，每個大洋都有美國軍艦。20世紀90年代，美軍參與了50個國家的100多
次軍事行動，是80年代冷戰時期的5倍。
不僅如此，美國還掌握了作戰所需的先進技術，稱作「軍事革命」。這些技術不僅讓美軍
在戰場上享有絕對優勢，還似乎能夠使他們無須拚死作戰就能給敵方造成嚴重損害。就作
戰方式來說，美軍一直重視使用軍事武器，以保護士兵的生命安全， 美軍在伊拉克、波
斯尼亞和科索沃戰爭中的勝利使許多專家相信這種作戰方式的效力已經達到了新高度。
當歐洲人還在探索如何適應美國的強大實力所帶來的政治和戰略影響時，北約如同世界上
的所有國家和組織一樣，已被「9‧11事件」震得七葷八素。
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911事件
歐洲人對紐約世貿中心和華盛頓五角大樓發生的恐怖襲擊事件表示同情，並予以支持和幫
助。在兩次歷時較長的會議中，北約常設代表們同意啟動條款5中的共同防禦機制，這是
北約成立以來第一次啟動此條款。北約派出戰機在美國上空巡邏。
除了少數無關緊要的不同聲音，歐洲媒體、公眾和政治精英都對此次恐怖襲擊表示憤慨，
並表示會與美國保持同一戰線。法國總統希拉克和內閣部長們參加了巴黎舉辦的美國教堂
禮拜活動，柏林的勃蘭登堡門懸掛著支持美國的條幅。襲擊過去一個月後，德國總理格哈
德‧施羅德在面向德國議會的重要講話中表示德國「無論如何都與美國團結一致」，並承
諾會給予其軍事援助以保衛國家自由與安全。幾乎2/3的德國民眾同意總理的援助提議，
支持他出兵阿富汗。
然而，這些支持聲音的背後隱藏著歐洲與美國在如何看待恐怖主義以及與恐怖主義鬥爭方
式的觀念分歧。美國人傾向於將恐怖主義視為直接危害國家安全的國際運動。打擊恐怖主
義就要發動如「二戰」 時毀滅軸心國那樣的大規模戰爭，之所以這樣類比是因為「9‧11
事件」總讓人聯想到日本偷襲珍珠港事件。然而對於已經與本地恐怖主義抗爭了數十年的
歐洲人來說，恐怖主義是對國內秩序的持續性威脅，而不是迫在眉睫的國際威脅。對抗恐
怖主義的合理方式是更有效的警力、更嚴格的法律和更好的監控。
歐洲希望引渡恐怖分子，像對待罪犯一樣審判他們，而不是對涉嫌支持恐怖分子的國家發
動戰爭。英國軍事歷史學家邁克爾‧霍華德警告說，「反恐戰爭」是一個會引起誤解的概
念，因為「戰爭」這個詞意味著期待並要求用軍事行動對抗極易分辨的敵人……這將導致
決定性的後果」。很少有歐洲人質疑恐怖主義的嚴重危害性，但大多數人不能接受美國的
官方態度，即自9月11日起，一場關乎國家存亡的全球鬥爭已經開始。
儘管北約在紐約和華盛頓遭襲後立即向美國提供支援，但在這第一次對抗國際恐怖主義的
軍事行動中，只有英國起了關鍵作用。
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時任美國總統小布什與時任英國首相布萊爾
軍事行動目標是消滅阿富汗塔利班政權，證據表明正是這一政權為「9‧11事件」策劃者
奧薩馬‧本‧拉登提供庇護。美國人對科索沃戰爭中的政治問題和緊張局勢猶記在心，因
此不希望此次打擊恐怖主義戰爭中受到盟友的拖累。美國計畫將派出相對較少的精英部隊
出戰，實施大量精確轟炸，並讓各類當地的協助者參與。
9月27日，美國國防部副部長保羅‧沃爾福威茨照會北約各國國防部長，在阿富汗的軍事
行動不需要他們的支持。他指出，反恐戰爭「將由世界不同地區的眾多聯合行動構成」。
不久後，塔利班政權垮台，事實再次證明美國有能力取得成本低、用時短的勝利，並且不
必經過北約煩瑣的指令程序，也無須遵守北約為交戰制定的眾多法律規定。
反恐戰爭使「北約是否還有存在價值」再度成為焦點。北約本為抵禦蘇聯入侵歐洲而設，
這樣的聯盟能夠與流氓國家、難以捉摸的叛亂分子和個人恐怖分子進行曠日持久的鬥爭嗎
？ 2002年11月末，北約在布拉格舉行峰會的主要目的便是探討這一問題，這是1999年以
來北約領導人的第一次會面，也是北約成立以來最重要的會議。峰會開始前，一名美國官
員說道，本次會議「意在淘汰過去死板的北約結構，打造新北約，為未來的戰爭做準備」
。一位法國外交官也表達了同樣的觀點，他評論道，北約必須證明自己不是「老婦人，而
是充滿活力的少女，這就意味著北約必須整容，並承擔相應的風險和痛苦」。
布拉格峰會的最終公報以一貫的樂觀自信口吻表示，「北約將轉型，迎接新成員，發展新
能力，建設新的夥伴關係」。新成員包括保加利亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬
尼亞、斯洛伐克和斯洛文尼亞在內，新北約共有26個成員國。新能力包括精簡指揮結構，
建立調動性極強的陸海空快速反應部隊，運用更多高科技武器和支持系統。新的夥伴關係
包括與之前的對手，比如俄羅斯進行合作，與歐盟和其他國際機構加強協作。總而言之，
這份篇幅冗長、闡述細緻的公報表明了北約「應對21世紀嚴峻的新威脅和安全挑戰」的決
心。值得注意的是，布拉格公報中「伊拉克」一詞從沒出現過。
2002年11月，伊拉克問題開始主導北約成員國間的關係，並最終幾乎摧毀北約聯盟，公報
中卻隻字未提。
自1991年第一次海灣戰爭結束以來，美國和其歐洲盟友便在如何處置薩達姆這一問題上出
現了巨大分歧。美國通常會得到英國的支持，主張採取嚴厲的牽制政策，包括對伊拉克實
施經濟制裁，設立禁飛區保護伊拉克的庫爾德少數民族，不時向伊拉克空投炸彈，懲罰不
配合聯合國強制性武器檢查的薩達姆。一些美國決策者認為僅僅實施牽制政策還不夠，他
們急切想要摧毀薩達姆政權。然而許多歐洲政府尤其法國和德國政府，不僅相信薩達姆會
服從管束，還準備好歡迎伊拉克一步步重返國際社會，儘管這意味著對其放鬆制裁，停止
懲罰性空襲。
「9‧11事件」後，美國決定將伊拉克作為反恐戰爭的頭號目標， 並在巴格達實現「政權
更替」，以此改變中東的政治格局，如此一來，歐洲與美國的分歧大大加深了。但是造成
美歐不合的遠不止伊拉克問題。越南戰爭曾經證明了人們對美國的所有恐懼和不信任並非
空穴來風，在處理伊拉克問題上，眾多美國政客的決定同樣讓歐洲政府不敢苟同：過度依
賴軍事力量，做出先發制人的威脅，公然無視磋商和合作。 此外還有執行死刑、不採取
槍支管制、不注意全球污染等其他一系列引起不滿的行為，這些行為或大或小，或真或假
，總歸都成為美國的標籤。
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一張經典的反越戰照片
然而，歐洲政府間的分歧並不遜於美歐間的矛盾。英美關係最為密切，且英國是北約成員
中唯一能提供大規模軍事援助的國家。法國則最想取得獨立發展。就像其前任弗朗索瓦‧
密特朗總統一樣，法國總統希拉克是尋求用外交手段代替戰爭的領導者。與密特朗不同的
是， 即使外交手段失敗，希拉克也沒有意願策劃軍事行動。參加連任競選的德國總理施
羅德不僅要應對選舉中的激烈角逐，還要處理國內經濟危機。為拉攏選民，他強烈反對美
國以軍事行動作為解決伊拉克問題和其他地區問題的主要方式。施羅德內閣的一名成員將
美國總統小布什比作希特勒，致使華盛頓和柏林的關係降到了歷史最低點。
2002年11月，就在布拉格峰會舉行的前幾天，美國與歐洲盟友在聯合國安理會1441號決議
的基礎上達成了一個脆弱的共識，指控薩達姆——最終證明指控有誤——沒有交出大規模
殺傷性武器的行為違反之前的決議，但給他機會參與更嚴格的新核查程序。反對軍事行動
的國家對這個決定表示贊同，認為它給了薩達姆避免戰爭的機會。而將戰爭視作唯一選擇
的美國和英國不過是借此機會為日後的武裝干涉做好法律和政治鋪墊罷了。
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薩達姆
2003年1月，大規模美軍部隊被部署到海灣地區，戰爭一觸即發， 北約內部分歧愈發明顯
和公開化。希拉克和施羅德在巴黎的一場記者會上譴責美國的做法；幾天後，歐洲8國領
導人簽署了一份聲明表示支持美國。月末，美國要求歐洲盟友採取有限行動支持即將發生
的軍事行動，法國、德國和比利時拒絕這一要求，它們認為參與計畫也等同於支持這場戰
爭。各國最終暫時達成妥協，但是美國駐北約大使所說的「信任危機」依舊存在。對伊問
題的衝突不知不覺間也深深影響了歐盟成員間的信任：爭論雙方不斷調整併宣佈各自立場
，大家都忘了歐盟的作用本應是為歐洲各國制定共同的外交政策。
僅有法國、德國和比利時三個歐洲國家積極反對向伊拉克開戰， 其他歐洲國家都表示了
不同程度的支持，或者至少表示認同。但大多數歐洲民眾，包括那些所在政府已經加入美
國主導的聯盟的民眾，都強烈反對軍事行動，並經常聲勢浩大地表達他們的反對。每個歐
洲國家的民調結果都大致相同：2000年，78%的德國民眾對美國持肯定態度，2002年時降
到61%，戰爭打響後支持比例降到25%；西班牙政府加入了「意願聯盟」，但只有14%的民
眾支持美國的行動；在曾經反對美國到自己領土駐軍的土耳其，支持美國的民眾僅佔12%
。
2003年3月，伊拉克戰爭打響。這場戰爭似乎將成為美軍憑藉先進軍事科技不費吹灰之力
就能迅速取勝的戰爭。然而，幾週後，美軍才發現打敗伊拉克軍隊僅僅只是開始。
伊拉克處處有騷亂；誓死不屈的薩達姆政權擁護者、什葉派以及遜尼派民兵和許多外國志
願者一起襲擊佔領軍，它們各自之間也是衝突不斷。北部的庫爾德地區早在第一次海灣戰
爭後就取得一定程度的自治權，這裡基本還保持著穩定有序的狀態，但在其他廣大地區，
佔領軍及其伊拉克盟友都持續受到襲擊。儘管美國官員經常談到聯盟的國際屬性，但承擔
大部分戰鬥任務的是美軍以及少量英軍。隨著軍事和政治狀況的惡化，聯盟中的其他成員
國要麼減少派軍，要麼直接撤回本就規模不大的派遣軍。
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伊拉克戰爭資料圖
第二次海灣戰爭造成的持續性死傷使歐洲（以及其他地區）民眾對美國的敵對態度有所加
深，也使美國官員進一步意識到國際合作的優勢所在。這一優勢的最重要體現應該就是北
約部隊參加了對阿富汗作戰。阿富汗的塔利班政權迅速垮台後仍有餘燼，新政府仍舊需要
外國援助來維持秩序，維護政權。
雖然北約在2003年8月接管了阿富汗的軍事行動，但在阿富汗南部那些大部分戰役發生的
地方，美國駐軍依然保持待命狀態。2006年5月，一位英國將領統帥北約部隊作戰， 越來
越多的歐洲部隊開赴戰鬥激烈的地方。阿富汗戰爭的結果至今不明。可以肯定的是，這次
戰爭不像科索沃戰爭一樣以空戰為主，也不像波斯尼亞戰爭那樣屬於維和行動。這是北約
第一次開展地面作戰， 並且在戰場上有可能蒙受巨大損失。一旦應對挑戰失敗，無論在
軍事上還是政治上，都會危及北約的未來。阿富汗這片埋葬了眾多帝國夢的險惡土地很有
可能變為北約的墳場了。
2003年春是伊拉克危機的巔峰時期，英國政治學家史蒂芬‧黑斯勒在其同期發表的文章中
提出一個越來越多的歐洲人認同的觀點：「歐洲的基礎防禦和安全問題不需要美國的幫助
，就像美國不需要歐洲的幫助一樣。」黑斯勒補充道，自1989年以來情況確實如此，但第
二次伊拉克戰爭後，這就變成了歐洲制定新外交政策的基礎。新政策的首次具體表現便是
法德共同反對戰爭。黑斯勒預計反美聯盟最終會擴散到整個歐洲，直至英國這個美國最忠
實的歐洲夥伴也加入其中。他認為5年之內，歐洲便會形成一個新的安全體系，有自己的
指揮機構、快速反應部隊、核戰略、通信衛星、空中投放能力和情報機關。
他還補充道：「想要長期維持這樣的安全體系不能只靠政府間的合作。尋求共同防務和外
交政策體系的歐盟成員遲早會建立跨國家組織架構。」黑斯勒的最後一個觀點非常值得注
意：由於充實軍備開銷巨大，歐洲實現脫離美國的戰略獨立不能僅靠某一個國家的努力，
歐洲自治需要進一步推進歐洲一體化。沒有哪一個國家能單獨完成這一任務，即便是像德
國這樣經濟實力強大、國力雄厚的國家也不行。
2003年，有跡象表明歐盟意圖讓各國的共同力量走出歐盟邊界。3月，身著各自國家制服
、佩戴歐盟勛章的320名士兵接管了馬其頓的維和任務，這是歐洲軍隊史上第一次投入軍
事行動。同年6月，另一支歐盟軍隊前往剛果民主共和國執行為期3個月的任務。2003年年
末，在布魯塞爾舉行的歐盟峰會上，歐盟首席外交官哈維爾‧索拉納發表聲明，承諾「發
展戰略性文化，有助於實施早期的、快速的、必要時強硬的干預」。所有歐洲安全聲明中
都必然宣稱這些宏偉目標，大家已經習以為常了，讓人印象深刻的是歐洲計畫派出7000人
的部隊去波斯尼亞開展維和行動。英國外交大臣葛奧夫‧胡恩說道：「這次波斯尼亞維和
行動使我們可以用實踐證明歐盟的防禦政策是可行的。」
儘管在2003—2004年，歐洲在發展獨立安全系統方面取得了一定進展，但與歐洲領導人經
常宣稱的目標相比這些成績還遠遠不夠。巴爾幹半島行動規模較小，環境相對較好，制定
部署軍隊的政策也無須深思熟慮。在馬其頓和波斯尼亞的維和任務沒能證明歐盟有能力干
預重大危機。本應在2003年年底訓練完畢的快速反應部隊遲遲無法投入戰鬥，歐洲人在許
多關鍵方面，如空中投放能力、通信、情報蒐集和精確制導轟炸都沒有準備充分。歐盟軍
隊無論在訓練、設備還是行動方面都更像全副武裝的警官，而不像軍事部隊。
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資料圖
歐盟如何才能建立起真正獨立的安全體系呢？
很顯然，這個體系不能建立在主宰了整個20世紀戰略理論和實踐的大規模應徵兵的基礎上
。上文講到，冷戰結束前，徵兵制已經光輝不在。20世紀90年代，各國政府逐漸意識到軍
隊不僅面臨經濟問題，還欠缺足夠的軍事實力，於是越來越多的政府取消徵兵制或將服役
期限縮短為幾個月。現在歐洲軍隊的模板是英國於1960年廢除徵兵制後發展起來的規模相
對較小的職業武裝。但是，這樣的軍隊必須擁有現代戰爭所需的技術如電腦、激光制導武
器、通信能力，才能具備作戰效力。
軍事科技通常造價不菲。一支大致相當於美國海軍陸戰隊的快速反應部隊在軍備上的花銷
高達500億美元。大部分歐洲國家不願在軍事上投入如此多的財力。實際上，儘管軍事裝
備的造價不斷提高，歐洲國家的軍事預算卻在不斷縮減。1985—1999年，法國的國防預算
減少了7%，德國減少了15%，英國減少了40%。2003年，美國的軍事花銷佔其國內生產總值
的3.3%，德國只佔1.5%。按支出水平來看，各國大部分資金都用於了固定的人員開支，某
些歐洲國家的人力成本佔到國防預算的70%。
例如，德國的財政預算約有2/3撥給人員開支，包括13萬名文職僱員，他們每年工作220天
，工作穩定。而用於購買新的武器裝備的開銷只佔預算的13%，用於研發的預算則更少了
。也難怪德國不僅能夠隨時投入戰鬥的部隊數量非常有限，而且缺乏部署這些部隊的能力
。為了向阿富汗輸送維和部隊，德國不得不租用烏克蘭的飛機。無論是德國還是其他歐洲
國家，想要扭轉這種局面只有兩種辦法：要麼大量增加軍事預算，要麼痛苦地重新分配資
源。
歐盟是世界上最大的經濟集團，創造了全球約25% 的國民生產總值和20%的貿易收入。歐
盟的人口數量高達4.45億，國內生產總值之和約有11萬億美元，歐盟成員國毫無疑問有能
力出資打造一支高效率的軍隊。然而，它們是否願意投入大量資源發展國防，尤其在各國
面臨越來越嚴格的政府財政限制的情況下，就不得而知了。儘管絕大多數歐洲人都表示希
望歐洲成為超級霸權，但只有1/3的人同意加大國防開銷。同時，軍事開銷佔政府支出的
比例持續下降。德國的人均軍事支出是歐洲主要國家中最低的，2004年的國防預算較上一
年相比減少了30多億美元。
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德國資料圖
如果歐洲人能完成創建有效的決策機制，他們就能找到增強軍事能力所需要的資源。那麼
創建有效的決策機制有多難？我們需要瞭解外交和安全政策在歐盟憲法下的處置方式。歐
盟憲法於2003年起草，2004年歐盟峰會上討論後通過，在2005年6月法國和荷蘭舉行的全
民公投中，這些政策又被否決。
歐盟憲法本規定要由歐盟理事會任命歐盟外交部長兼歐盟委員會副主席一職，外交部長和
整個委員會的任命必須獲得歐洲議會的批准。外交部長類似一個國家中同類別的官員，
負責制定歐盟的外交政策，當然這些政策必須得到歐盟理事會一致同意，就像聯合國秘書
長要得到聯合國安全理事會常任理事國的一致認可，歐盟憲法對這一點說得不是很清楚。
歐盟憲法對於使用武力的規定更為嚴謹。根據歐洲理事會投票表決結果，任何國家都有權
做出不參戰的決定，儘管「逐漸構築防務」的承諾可能帶來更多一致性的軍事機制。
歐盟憲法對如何制定共同外交政策的闡述時而有意模糊，時而精準確鑿，這說明歐洲國家
不想失去制定外交政策的自主權。即使憲法得到各國認可，其煩瑣的機制也不太可能顧全
各國的不同利益、傳統和制度文化，這些都影響著成員國的政策制定。歐盟在南斯拉夫和
伊拉克危機中的經歷表明，在國際政治不穩定且充滿潛在危機的情況下，讓不同成員國實
行共同政策、向著同一目標邁進的可能性很小。
例如，同制定財政或是農業政策相比，制定安全政策對於體制的要求更嚴格，審核政策的
法律程序同樣比制定政策更為複雜嚴謹。系統合法性的強度由其所解決的政治問題的重要
程度決定，和平與戰爭問題無疑是重中之重。
合法性問題使人們想到「民主赤字」，民主赤字經常被視為歐洲一體化計畫中最顯著的缺
點。總部設在斯特拉斯堡的歐洲議會一直是歐共體中效率最低的機構。它的議員最初由每
個國家的立法機關間接選舉產生；1979年直接選舉出現後依然沒有統一的投票系統、明確
的黨派劃分或是明確定義的歐洲議題。歐洲法庭無形中鞏固了歐洲社會的法制，而歐洲議
會的行動雖然公開，多數卻徒勞無益。歐洲議會的侷限性一直提醒人們，新的歐洲沒有實
現代議民主，因為它缺少可以作為代表的民眾，也沒有忠心於歐洲政治的參與民眾作為民
主主體。
比單一國家的公民權更甚，歐盟成員國的民眾更注重他們能享有什麼權利和特權，而不是
需要肩負的義務和履行的承諾。20世紀初，習慣、風俗和體制塑造了人們的政治認同，使
人們對國家忠心耿耿。人們在學校、軍隊以及豎立紀念碑、舉行儀式活動的城市街道上都
能學到如何愛國，如何做一個合格的法國人、德國人或意大利人。
1945年以來，無論在哪個歐洲國家，這樣的體制和象徵所發揮的增強愛國心理的作用都被
大幅弱化了，歐盟中更是從未有這樣的體制和象徵。歐盟並沒有為成員國打造相應身份，
它不會要求成員國凡事以歐洲為重。相反，歐洲的身份認同是由國家忠誠、宗教忠誠和文
化忠誠共同鍛造的，沒有哪個元素必須佔主導地位。
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歐盟資料圖
20世紀50年代，在歐洲一體化進程初始階段，雷蒙‧阿隆寫道： 「歐洲這個概念很空泛
，它既沒有彌賽亞式的超驗主義理想，也沒有具體的愛國主義內涵。」阿隆說對了一半。
歐洲的概念確實沒有引發人們情感上的認同，它不會像國家一樣偶爾激發人們的愛國心理
，也沒有多少人願意為之犧牲性命。但歐洲並不是一個空泛的概念，或者說，只有與國家
的傳統概念相比它才顯得空泛。
歐洲的概念很充實，它不是民族熱情和愛國熱情，而是同心協力逃離過去破壞性極強的敵
對狀態，深切關注20世紀下半葉引領公共生活的經濟利益和個人追求。歐盟並不需要卡爾
‧施米特所描述的控制生死的「強大力量」，不需要時刻準備英勇殺敵或獻身的公民。它
唯一需要的就是消費者和生產者，並且這些人能意識到加入歐盟符合自身利益，可以提升
個人幸福感。作為消費者和生產者的大部分歐洲民眾對歐盟的成就相當滿意。
從20世紀歐洲歷史的角度看，我們便能理解歐盟為何沒有成為， 也不可能在可預見的未
來成為一個超級霸權。正如我們所見，20世紀上半葉的歐洲國家由戰爭（1914年之前）創
造，也為戰爭（1914—1945年） 而生。20世紀下半葉的歐洲國家則由和平創造，為和平
而生。一些人認為或預測歐洲國家會消失，然而它們不僅沒有消失，反而比歷史上任何時
期都更穩定、高效地運作。
這些國家也確實發生了轉變：如今， 它們由平民體制主導，聚焦民生事項。歐洲國家仍
有軍隊，正如軍事國家也要發展經濟一樣。但是無論從政治、象徵還是經濟角度來看，
這些軍事機構都聽命於那些按照平民意願服務的機構，這些機構的職能包括：管理貨幣、
促進經濟發展、提供福利、保護人民免受動盪。
過去，暴力是維護國家的關鍵所在，如今人們對於使用暴力的態度急轉直下，於是新型歐
洲國家得以誕生，無論是國家身份還是個人身份都與過去有所不同。因此歐盟有可能成為
超級國家——一個超級平民國家，但不會成為超級霸權。
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