美國國家安全情報傳遞機制論析
國際安全研究,2019,(2):114-136; https://tinyurl.com/y5azhggv
全文刊載 https://read01.com/L2NeEx6.html
樊冰
上海對外經貿大學法學院國際關係學系講師
提要
　　作為世界上情報體系最為發達的國家，美國國家安全情報機制一直以來備受各方關注
。九一一事件催生了美國情報體系全面而徹底的改革。經過十多年的努力，美國情報界實
現了從機構林立的分散體系到由國家情報總監辦公室領導的有機整體的重大轉型。從總體
機制來看，美國情報界現已形成情報機構一體化與任務一體化的雙輪驅動體系，其情報傳
遞網絡不僅涵蓋領導、協調、執行三個層級間的縱向傳送，而且包括不同情報機構之間的
橫向協調，基本實現了情報整合與信息共享。美國國家情報總監辦公室成為名副其實的美
國情報界統領，其下設的反恐、反擴散、反情報和網絡情報中心構成了美國國家安全情報
分類傳遞機制的四大支柱。通過比較，四大分類傳遞機制中最為成熟的是反恐中心，其次
是反情報與安全中心，再次是網絡威脅情報整合中心，最後是反擴散中心。由於各類情報
機制自身發展程度的不同，其改革過程中所面臨的挑戰也不一樣。美國國家安全情報傳遞
機制的改革“瓶頸”既有發展不足導致的結構性困境，也有外部安全環境變化帶來的挑戰
。此外，川普政府上台後的一系列政策舉措使得美國國家安全情報體系的發展方向呈現出
新的態勢。
引言
　　伴隨著全球安全環境的不斷演變，國家安全體系的能力建設與改革發展受到各國政府
的高度重視。情報工作是國家安全的生命線，對國家生存而言至關重要，[1]因此對情報
機制的研究也就變得更為緊迫。美國是公認的世界頭號情報大國，其情報部門一直被譽為
業界的龍頭，特別是九一一事件之後，美國情報界進行了前所未有的反思與改革，實現了
從機構林立的分散體系到由國家情報總監辦公室統領的有機整體的轉型。回顧美國情報史
，設立國家情報總監來整合情報界的倡議可以追溯到1955年由國會發起的一項高級報告，
該報告建議中央情報局局長應該選一名副手專門負責中央情報局的管理工作，以便局長能
將更多的精力用於協調情報界的全面工作上。[2]然而，在之後的近五十年間，雖然中央
情報局局長一直都兼任具有協調功能的國家情報總監辦公室主任，但這一職位的實質功能
從未得到很好發揮。美國情報界實際上是“觀念上的體系”，其出色的情報水準僅僅表現
在單個情報部門自身的強大能力與建制上，而作為情報體系的整體性作用沒有得到充分體
現。[3]情報界長期存在的系統性缺陷在2001年九一一恐襲中被完全暴露出來，從而使美
國國家安全遭到了嚴重打擊。[4]2004年，在《九一一調查委員會報告》（The 9/11
Commission Report）的建議與指導下，聯邦政府開始對情報系統進行廣泛而徹底的改革
，小布希總統相繼簽發了四項行政命令來加強和改革情報體系，國會兩院也共同通過了《
2004年情報改革與預防恐怖主義法案》（Intelligence Reform and Terrorism
Prevention Act of 2004），創設“國家情報總監辦公室”（Office of the Director
of National Intelligence, ODNI），作為獨立行政機構負責美國情報界的統籌與整合。
[5]2005年，美國駐伊拉克大使約翰·內格羅蓬特（John D. Negroponte）被任命為第一
任國家情報總監，國家情報總監辦公室隨後正式運行。經過數十年的努力，美國情報界目
前已形成了由國家情報總監辦公室統領、其他16個情報機構組成的有機體，為美國國家安
全戰略與決策提供全面綜合的情報保障。目前，學界關於情報體系的研究大多是基於情報
學的理論視角，至今鮮有關於美國國家安全情報傳遞機制的研究成果，本文基於系統論的
視角，重點考察了美國情報體系中總體與分類傳遞機制的運行情況，試圖將情報機制置於
國家總體安全戰略的角度進行研究，在美國國家安全戰略框架下分析情報傳遞機制的演進
與改革。
　　一 美國國家安全情報的總體傳遞機制
　　一般來講，機制是指各個單元要素之間的結構關係與運行方式。就美國國家安全情報
傳遞機制而言，情報界成員是傳遞機制中的單元要素，各個機構在不同情報任務環境下的
縱向層級關係與橫向協調關係以及雙向互動形成的情報傳遞網絡構成了該機制的主要內容
。總體而言，美國國家安全情報傳遞機制由情報機構主體、情報任務客體和情報傳遞週期
三部分組成，經過多年的改革與完善，目前已形成情報“機構一體化”與“任務一體化”
的雙輪驅動模式。
　　（一）情報傳遞機制中的主體：情報機構
　　美國國家安全情報系統主要由17個情報機構有機組成，即“1+16模式”，亦被稱為“
美國情報界”（U.S. Intelligence Community），是傳遞處理國家安全情報的主體單元
。具體而言，情報界包括美國國家情報總監辦公室（ODNI）和中央情報局（CIA）兩個直
屬行政機構；國防部（DoD）下屬的8個部門：國防情報局（DIA）、國家安全局（NSA）、
國家地理空間情報局（NGA）、國家偵察辦公室（National Reconnaissance Office, NRO
）以及四個軍種情報機構——陸軍情報局（G-2）、海軍情報局（Navy Intelligence）、
海軍陸戰隊情報局（Marine Corps Intelligence）和空軍情報監視偵察局（USAF ISR）
；其他五大部級行政機構下屬的7個情報部門：能源部的情報與反情報辦公室（DoE OICI
）、國土安全部的情報與分析辦公室（DHS OIA）和美國海岸警衛隊情報局（USCGI）、司
法部的聯邦調查局（FBI）和禁毒署國家安全情報辦公室（DEA ONSI）、國務院的情報與
研究局（DoS INR）以及財政部的情報與分析辦公室（DoT OIA）。[6]
　　根據《2004年情報改革與預防恐怖主義法》，美國情報界由國家情報總監辦公室統領
，主要負責其餘16個機構的情報協調與整合工作。在國家情報總監（DNI）的領導下，情
報系統成員根據其職能側重不同可分為以下三組（詳見圖1）：第一，項目管理機構主要
負責提出建議並協助國家情報總監辦公室制定和確認相關情報需求任務，管理情報預算和
財務狀況以及評估情報系統的表現，具體包括中央情報局、國家安全局、聯邦調查局國家
安全處（National Security Branch）、國防情報局、國家地理空間情報局和國家偵察辦
公室。第二，除國防部以外，政府其他行政部門的情報成員主要是服務於它們分別隸屬的
上級部門的情報需求，這些部門包括司法部、能源部、國土安全部、國務院和財政部。第
三，軍事情報部門主要是對各自服役的軍事單位（特別是軍事行動）提供情報支援，五大
軍種部隊至少分別設置一個主要的情報部門並且配備一名負責各自軍種內部情報整合的高
級官員。[7]綜上所述，通過對情報界內部的層級劃分和職責分配，美國情報傳遞機制中
的各個部門被整合成為情報傳遞主體，以此實現情報機構一體化。
圖1 美國國家安全情報機構一體化
https://i1.read01.com/SIG=17ul117/304c616f5645634e646f.jpg
該圖為譯製圖，資料來源：ODNI, “U.S. National Intelligence – An Overview
2013,” April 2013, p. 3,
https://www.dni.gov/files/documents/USNI%202013%20Overview_web.pdf。
　　（二）情報傳遞機制中的客體：情報類型與任務
　　後冷戰時期，尤其是九一一事件之後，美國身處更加複雜且不斷演變的安全環境，美
國情報界不僅要面臨長期的和應急的安全威脅，而且還要受到來自網絡空間、恐怖主義、
反情報以及大規模殺傷性武器擴散等多層領域的安全挑戰。美國國家安全情報傳遞機制中
的客體實際上就是指美國國家安全情報的任務領域及目標，也是情報機構主體進行實踐操
作的場域。情報任務來源於客戶的情報需求，根據《1947年國家安全法》，美國情報界服
務的用戶包括總統、國家安全委員會、行政部門領導、參謀長聯席會議主席和高級軍事指
揮官、國會以及國家情報總監認定的其他機構或個人。[8]情報任務的設定從某種程度上
講是根據不同標準劃分的情報類型而來的，美國情報界從橫向和縱向兩個維度對國家安全
情報進行分類描述，以此來構建情報網絡任務一體化（見圖2）。
圖2 美國國家安全情報任務一體化
https://i2.read01.com/SIG=4ot504/304c616f56454f6e5437.jpg
該圖為譯製圖，資料來源：ODNI, “The 2014 National Intelligence Strategy,”
September 2014,p. 6,
https://www.dni.gov/files/documents/2014_NIS_Publication.pdf。
　　從橫向維度來看，根據情報時效性差異，情報界需要完成以下三類基礎性情報任務，
即戰略情報、當前行動情報和預測性情報。首先，戰略情報是指通過提供對安全環境的深
入理解與認知來支持美國國家安全戰略制定和決策過程的情報產品。美國情報界通過項目
研究、對外交流合作以及各種技術分析手段，全面蒐集關於其他國家的歷史、語言、文化
、自然資源、科技水平、跨國業務以及國內主要領導人和反對者等相關情報信息，以此瞭
解並評估其他國家的能力和意圖。除此之外，還包括理解非國家行為體的目標與關切，進
而為各種政策和戰略部門提供深層次背景知識。因此，戰略情報關注的是持續存在的安全
威脅，以幫助情報用戶加強對安全環境的整體認識與把握，從而保證其決策優勢。其次，
當前行動情報是用於為以維護國家安全為目標而採取的行動提供及時的情報支援。此類情
報的主要特點是應急性，所以對情報界的反應能力以及情報傳遞速度要求很高。同時，是
否能在短時間內迅速調動整個情報體系的協同運作也將是決定應急情報質量的關鍵。因此
，情報界一方面通過提供及時且靈活的“可行動情報”（actionable intelligence）來
支援並保障相關行動決策優勢，[9]另一方面依靠情報體系成員之間的協同配合以最大限
度地發揮應急情報能力的效率。最後，預測性情報亦可稱為預警情報，是感知並預見即將
出現的、會導致國家安全態勢與任務重心發生快速變化的條件或趨勢，其目的在於識別和
描述可能影響美國國家安全利益的潛在或緊迫的異常現象和重大事件。然而，對於美國國
家安全情報體系而言，安全戰略環境的複雜性將考驗情報界提供富有遠見情報的能力，預
警情報的準確程度決定了美國是否能抓住有利時機有效消除威脅。為此，情報界不僅加大
定量分析方法的使用力度，而且強化了傳統的定性研究方法，尤其是鼓勵開發情報監測與
分析評估的創新視角，以提升對國際環境細微變化的敏銳度，為美國國家安全情報用戶提
供早期預警，確保其擁有最佳行動時機。另外，隨著情報需求的不斷增加，預測性情報還
可以用於指導情報界資源的有效分配。
　　從縱向維度來看，根據情報業務領域的不同，情報任務可分為以下四種類型：網絡情
報（Cyber Intelligence）、反恐情報（Counterterrorism）、反擴散情報（
Counterproliferation）和反情報（Counterintelligence）。
　　1. 網絡情報
　　隨著信息技術的發展，作為無硝煙戰場的網絡空間愈來愈成為國家和非國家行為體爭
奪的場域。各種行為體利用數字技術獲取經濟和軍事領域的優勢地位，甚至通過發動網絡
攻擊來引起國家間衝突，進一步爭奪網絡空間的控制權以達成各自的戰略目的。美國同樣
也面臨著來自不同行為體的網絡威脅，對其國家安全、信息系統、基礎設施和關鍵數據產
生直接的或潛在的不利影響。網絡情報是指針對國外行為體的網絡計畫、意圖、能力、研
發、戰術以及行動而進行的全源情報信息蒐集、處理、加工和分發活動。[10]網絡情報不
僅僅關乎戰術層面的要素，更涉及戰略層面的關切。有效的網絡防禦也不再僅僅是技術層
面的應對，而需要進一步弄清楚對手的身份和目的，從而制定長期的戰略對策。[11]因此
，美國情報界亟待掌握涉及國外信息系統的網絡特徵、組成結構以及網絡漏洞和弱點等相
關情報。情報界通過偵測與掌握當前的和潛在的網絡威脅和意圖，提供及時的可行動情報
並加深情報用戶的防範意識與理解能力，以此支持國家安全決策、保障網絡空間安全並進
行適時的網絡反擊行動。另外，情報界還需提高其保護美國政府網絡、重要信息系統和關
鍵基礎設施所需的專業技能，以應對日漸頻繁的網絡攻擊。
　　2. 反恐情報
　　九一一事件之後，美國將反恐情報提升至關乎國家安全戰略的高度。當今世界恐怖主
義威脅呈現出更加多樣性與動態化的特點，對美國國家利益、國土安全及其盟友的利益產
生持續的安全壓力。因此，美國情報界繼續將工作重點放在目標識別、蒐集、分析、監控
並打擊從事恐怖主義相關活動上。具體而言，美國情報界通過提供反恐情報支援政府在反
恐方面的所有努力，包括防止美國本土遭受恐怖襲擊、打擊威脅美國海外利益的恐怖分子
、應對影響恐怖分子活動的暴力極端主義意識形態的擴散、摧毀非法金融網絡和其他支持
恐怖主義活動的資金網絡、增強美國對國內外恐怖主義活動的應急和恢復能力等。[12]美
國情報界通過長期偵測和監控恐怖主義威脅，預見可能的恐怖主義圖謀或正在形成的恐怖
活動威脅，並發出預警，為美國政府及其合作夥伴組織反制或主動打擊恐怖主義活動提供
強有力的情報支援。
　　3. 反擴散情報
　　由於美國認為大規模殺傷性武器（WMD，包括核武器、化學武器和生物武器）的擴散
對美國國家安全造成了嚴重威脅，因此反擴散情報成為美國情報界的工作重點。反擴散情
報既包括關於大規模殺傷性武器的實際威脅及其投送手段的相關信息，也包括與製造大規
模殺傷性武器相關的材料、技術和專業人士等情報信息。美國情報界與美國政府及各領域
合作夥伴協同工作，以更好地理解和探測國外大規模殺傷性武器的能力、計畫和意圖，提
供預警並挫敗大規模殺傷性武器的獲取及使用，支持美國在反擴散領域的相關政策與倡議
的提出。反擴散情報的任務目標包括：（1）勸阻或防止有關國家獲取大規模殺傷性武器
的相關技術、材料和專家；（2）對於已擁有大規模殺傷性武器的國家，美國情報界需要
深入瞭解其反擴散態度和計畫，以符合美國的反擴散政策，實際上就是使相關國家放棄或
不敢使用大規模殺傷性武器；（3）支援跨國機構情報共享，以保證全球大規模殺傷性武
器庫的安全，特別是防止向恐怖分子、極端主義分子或其他國家行為體轉讓大規模殺傷性
武器以及相關材料、技術等行為；（4）提高美國自身預防和應急能力，以應對大規模殺
傷性武器使用所帶來的損害。[13]
　　4. 反情報
　　反情報是指來自國外的情報實體以獲取美國國家安全信息，阻礙或破壞美國情報活動
、國家政策或關鍵系統為目的而展開的情報活動。長期以來，反情報活動對美國國家安全
和社會繁榮構成了持續且巨大的威脅。反情報的執行者包括國家和非國家行為體，不僅有
國外情報部門與安全機構，還有新出現的國際恐怖主義和極端主義分子等。國外情報實體
始終瞄準美國政府、私營部門和學術界，企圖獲取美國國家安全信息以及經濟、外交、軍
事和技術方面的優勢。[14]因此，美國情報界需要識別偵測國外情報實體日益增強的情報
間諜滲透能力，阻止針對美國關鍵技術、數據和信息的盜竊或利用行為，挫敗對手利用美
國情報供應鏈和採購薄弱環節來實行破壞的企圖，並降低美國情報界內部的人力威脅、增
強反滲透能力。
　　（三）情報傳遞的基本流程
　　美國國家安全情報傳遞的過程通常被稱為“情報週期”（Intelligence Cycle），是
指從蒐集原始信息到生成情報產品以供政治決策者、軍事指揮官和其他客戶使用的全過程
。情報傳遞週期一般可分為六個階段，即計畫與定向（Planning and Direction）、蒐集
（Collection）、處理與加工（Processing and Exploitation）、分析與生成（
Analysis and Production）、分發（Dissemination）和評估（Evaluation），詳情參見
圖3。[15]
圖3 情報傳遞流程圖
https://i2.read01.com/SIG=onnkvo/304c616f564562344e46.jpg
圖表來源：筆者自制。
　　美國安全情報傳遞週期整體保持著高度動態的不間斷模式，根據各類情報要求按步驟
進行情報傳遞，具體流程為：（1）計畫與定向。情報界按照客戶的情報需求創建並制定
相應的情報蒐集行動計畫。作為情報傳遞週期的起點，定向在計畫之前。情報客戶對情報
產品提出具體要求——它可能是一份完整的情報戰略報告，也可能是一張具體的情報圖形
圖像，甚至僅僅是被採集的原始數據信息，根據情報用戶的定製要求，情報組織做出計畫
。（2）情報蒐集。情報組織蒐集情報產品所需的原始數據，主要包括五類基本情報資源
——地理空間情報、人力情報、測量情報、開源情報以及信號情報。這些情報的來源多樣
，不僅有新聞媒體、機構報告、政府與公共文件，而且有航空拍攝、衛星成像、信息代碼
等。[16]（3）處理與加工。情報機構將蒐集到的原始數據轉化為可理解的格式，以供情
報產品的成型。在該階段，需要大量訓練有素的專業人士以及高科技設備將未經加工的數
據轉變為可用的或可讀懂的信息，並將它們進行存儲以備進一步分析，常用的數據轉化方
式有數據翻譯、數據解碼、圖像解析等。（4）分析與生成。情報界訓練有素的專業分析
人員對經過處理的數據進行整合評估與深度分析，排列出可用信息的優先順序，進而生成
供用戶使用的情報產品。根據情報要求的精細程度，有時這一步驟也被略過。（5）情報
分發。情報客戶往往通過電子傳輸的方式獲取最終的情報產品。情報機構使用網站、電子
郵件、基於Web 2.0的開源協作工具以及紙質文檔等媒介將生成好的情報產品進行分發傳
遞給用戶。（6）評估。情報客戶在收到情報產品後對情報服務流程進行評價與反饋，不
僅是對情報產品和情報體系的總體評估，而且針對每個傳遞環節進行分別評價。對整個情
報週期而言，來自用戶的持續反饋非常重要，它使情報界能夠及時調整和改善相關行動和
分析模式以更好地適應不斷變化與發展的情報需求。
　　二 美國國家安全情報分類傳遞機制及其演進
　　自九一一事件之後，美國國家情報總監辦公室在情報界的領導與整合職能得到強化。
為了更好地服務於情報用戶日益增長的多元化需求，依據攸關美國國家安全的情報優先級
，國家情報總監辦公室先後成立了四個情報中心，它們分別是於2004年和2005年建立的國
家反恐中心（National Counterterrorism Center, NCTC）和國家反擴散中心（
National Counterproliferation Center, NCPC），2014年完成整合的國家反情報與安全
中心（National Counterintelligence and Security Center, NCSC）和2015年設立的網
絡威脅情報整合中心（Cyber Threat Intelligence Integration Center, CTIIC），由
此形成美國國家安全情報領域的四大支柱。根據情報任務的不同，情報界依託四大中心進
行情報的分類傳遞與整合，以支持不同類別情報需求的供給。
　　（一）反恐情報傳遞機制
　　九一一恐怖襲擊之後，美國迅速將反恐工作放在國家安全的首位，尤其重視反恐情報
的整合與分享。小布希總統在2003年《國情咨文》中首次提出建立國家級反恐中心的倡議
，並指明“將整合聯邦調查局、中央情報局、國土安全部和國防部的反恐情報力量，將其
納入統一的實體單位。”[17]隨後便成立了“恐怖主義威脅整合中心”（Terrorist
Threat Integration Center, TTIC）。2004年，在《九一一調查委員會報告》的建議下
以及總統13354號行政令的宣佈和《2004年情報改革與預防恐怖主義法》的通過，國家反
恐中心正式建立並將恐怖主義威脅整合中心併入旗下。其職能除了反恐情報的態勢感知、
整合分析與協調共享之外，還承擔為總統下達的戰略行動計畫提供直接支援，實現了從單
純的反恐情報提供到反恐行動監控跟蹤保障的全過程參與。[18]目前，國家反恐中心麾下
有來自二十多個政府機構部門的近千名員工，下設反恐情報、恐怖分子身份識別、行動支
援、戰略行動規劃四大局以及包括國家情報管理、大規模殺傷性武器、反恐等九個辦公室
，真正實現了全天候（7/24）、全源（all-source）、全政府（whole-of-government）
的情報分析與傳送（見圖4）。[19]
圖4 反恐情報傳遞網絡
https://i2.read01.com/SIG=3ti7l68/304c616f564563705558.jpg
圖表來源：筆者自制。
　　在美國國家安全情報四大分類機制中，反恐情報傳遞機制是最為成熟的模板，不僅充
分發揮了“整體政府”下的跨部門橫向協調合作，而且實現了聯邦、州和地方之間的縱深
擴展，完成了情報傳遞網絡的初步構建。國家反恐中心與四大情報部門密切配合，形成了
為保障美國國土安全和維護美國全球利益的情報合作網絡：對國內反恐情報而言，國家反
恐中心與國土安全部和司法部聯邦調查局之間形成核心鐵三角。[20]首先，在反恐情報監
控上，國家反恐中心下屬的“恐怖分子識別處”（Directorate of Terrorist Identity
）負責蒐集恐怖主義嫌疑人信息，並將其發送至聯邦調查局的“恐怖分子篩查中心”（
Terrorist Screening Center），以實時共享並傳送更新監視人員清單，及時對已知的和
可疑的恐怖分子進行識別並阻止其恐怖活動。其次，在情報共享的宏觀層面，國家情報總
監辦公室下的信息共享平台（Information Sharing Environment, ISE）與司法部的地區
信息共享系統中心（Regional Information Sharing Systems Centers）協同作業，增進
了聯邦、州和地方在涉恐情報事務上的信息聯通與情報共享合作。最後，在涉及反恐情報
行動領域，由國家反恐中心進行聯邦層面的領導與統籌，國土安全部和司法部除了肩負反
恐情報行動的具體實施以外，由於其各自在州和地方一級政府中都設有功能單元，因此還
承擔著聯邦、州和地方之間的雙向情報傳送與反饋。為了充分發揮州和地方政府在反恐中
的作用，以期將反恐效果深入到最基層的社區，美國創設了由聯邦主導、各州州長牽頭、
以州或地方大都市為單位的“融合中心”（Fusion Centers），由國土安全部負責管理，
並聯合國家情報總監辦公室與司法部共同提供資金支持和技術培訓，進而形成全國中心網
絡並成為涉恐事務的重要溝通渠道。在國家反恐中心對情報戰略行動的指導下，作為反恐
小組的各融合中心與聯邦調查局“聯合反恐行動小組”（Joint Terrorism Task Force）
已進行了多次合作並成功瓦解了美國國內恐怖主義活動，有力地保障了美國國土安全。
[21]涉及國外反恐情報及相關行動，主要是由國家反恐中心提供整合情報資源並對反恐行
動給予指導意見，海外反恐行動則主要是依靠中央情報局特別行動小組與國防部特種部隊
的相互配合來完成的。值得一提的是，近年來這一組合多次展現了精準高效的反恐能力，
比如擊斃“基地”組織領導人本·拉登（Osama bin Mohammed bin Awad bin Laden）的
行動。
　　除此之外，反恐情報還涉及外交、經濟等領域，國家反恐中心也需要統籌其他相關部
門的涉恐情報信息。國務院實際上是最早被賦予反恐情報任務的部門之一，其情報與研究
局下屬的恐怖主義、毒品與犯罪分析辦公室[Office of Analysis for Terrorism,
Narcotics, and Crime (INR/TNC) ]，主要負責評估全球範圍內恐怖主義及其對美國對外
關係與全球利益的影響，確保情報界和國防部的相關反恐行動與美國外交政策目標相一致
。另外，財政部的恐怖主義與金融情報部門（Terrorism and Financial Intelligence）
下屬的情報與分析辦公室，主要負責防範和打擊恐怖主義融資活動，包括一切為恐怖活動
提供資金支持的行為，比如募集恐怖資金、掩護恐怖組織走私、販毒、洗錢等非法活動，
通過切斷恐怖主義經濟來源，阻止恐怖主義活動。
　　（二）反擴散情報傳遞機制
　　美國的反擴散政策從小布希總統時期開始得以加強，2002年出台的《打擊大規模殺傷
性武器國家戰略》明確提到對反擴散情報信息的整合與共享。[22]同時，美國政府認識到
國家安全面臨的最大威脅是恐怖主義與大規模殺傷性武器的結合，於是將反擴散與反恐進
行掛鉤，提出一系列反擴散政策主張。然而，2003年對伊拉克擁有大規模殺傷性武器的誤
判使得美國各界對情報系統的反擴散情報能力提出質疑，並專門成立“針對大規模殺傷性
武器情報能力調查的特別委員會”（WMD Commission）進行了深入調查。該委員會於2005
年提交最終報告（WMD Report），並指出加強反擴散情報能力建設的迫切性，[23]隨即成
立國家反擴散中心（NCPC）（見圖5）。從最初的設想來看，反擴散中心是想複製反恐中
心的模式，實現反擴散情報的全面整合。然而，由於美國政府在情報改革資源上的分配不
均，側重於反恐情報機制建設，從而導致反擴散機制未能得到公平發展。另外，不像《九
一一調查委員會報告》中所表述的反恐情報整合與共享是情報界在反恐領域的主要改革方
向，《針對大規模殺傷性武器情報能力調查報告》中則更多的是指責伊拉克擁有大規模殺
傷性武器這一情報信息本身的錯誤性以及固有觀念的誤導性，也就是說反擴散情報的關鍵
問題出在反擴散情報機構自身的情報能力上。因此，反擴散情報的整合協調工作並未被放
在改革的首要位置，而亟待提高的是各情報部門針對大規模殺傷性武器相關情報的蒐集調
查和分析能力，這也就進一步造成了反擴散情報傳遞機制發展遲緩。[24]
圖5 反擴散情報傳遞路徑
https://i1.read01.com/SIG=1terqnq/304c616f564570747572.jpg
圖表來源：筆者自制。
　　就目前而言，國家反擴散中心是四大情報中心中規模最小的一個部門，反擴散情報傳
遞機制也相應最為鬆散。反擴散中心旨在實現不同部門間關於大規模殺傷性武器擴散的情
報共享和綜合分析，為美國政府應對大規模殺傷性武器擴散提供戰略決策報告與依據。反
擴散中心的合作部門主要包括反擴散情報領域的核心成員——中央情報局，其下屬的國家
秘密行動部（National Clandestine Service）反擴散處成立於20世紀90年代中期，主要
任務是追蹤大規模殺傷性武器，特別是其研發進程和流向，蒐集相關情報，以阻止其流入
“無賴國家”和恐怖組織手中；另外，原本計畫併入國家反擴散中心的中央情報局情報處
（The Directorate of Intelligence, DI）武器情報、防擴散與軍控中心，其主要職責
是對世界範圍的核武器、生化武器、先進常規武器及武器系統的研製發展進行全面的監視
和分析，並隨時向白宮提供預警；制定應對武器擴散問題的戰略計畫，向情報蒐集和執法
部門提供與反擴散相關的技術支援和行動指導；中心內的轉運網絡組專門分析和辨識上述
技術的國際供應商及秘密從事相關武器設備買賣與運輸的承運者。[25]能源部作為重點監
控大規模殺傷性武器原材料來源的部門，負責提供核心領域技術情報資源；還有國務院情
報與研究局的戰略、反擴散與軍事衝突辦公室[Office of Strategic, Proliferation,
and Military Issues (INR/SPM) ]、聯邦調查局反擴散中心、國防部國防情報局的分析
處都設有反擴散情報職能。此外，國家反恐中心也於2013年專門設立了大規模殺傷性武器
反恐辦公室，從某種程度上進一步消解了反擴散中心的情報功能。總而言之，由於反擴散
中心孱弱的情報領導力，反擴散情報領域的協調傳遞體制呈現出相當鬆散的狀態，目前各
個反擴散情報機構基本仍處於各自為政的階段。
　　（三）反情報傳遞機制
　　美國反情報界擁有相當悠久的歷史，甚至可以追溯到美國建國初期，到冷戰時期得到
進一步發展，冷戰結束後以“1994年埃姆斯間諜案”為代表的一系列間諜活動接連給美國
國家安全造成重大損失，從而引起極大反響，推動了美國反情報工作的改革。《1994年反
情報與安全促進法》（Counterintelligence and Security Enhancements Act of 1994
）正式出台，美國隨即成立了“國家反情報政策委員會”，負責反間諜協調工作並制定反
間諜方針政策，尤其是促進了中央情報局和聯邦調查局兩大核心情報機構在反情報工作中
的協調合作。九一一事件後，反情報工作被進一步提升至國家安全戰略層面，《2002年反
情報促進法》（Counterintelligence Enhancement Act of 2002）正式設立了“國家反
情報執行辦公室”（National Counterintelligence Executive）作為美國反情報界的業
務主管。伴隨著反情報對美國國家安全影響力的不斷加深，2014年國家情報總監辦公室在
國家反情報執行辦公室的基礎之上建立“國家反情報與安全中心”（NCSC），更加凸顯了
反情報工作在國家安全戰略中的重要地位。因此，美國反情報傳遞機制不僅從反情報業務
層面，而且立足於國家安全戰略高度來服務於情報客戶終端（見圖6）。[26]
圖6 反情報傳遞路徑
https://i2.read01.com/SIG=2e99kbh/304c616f56456f346949.jpg
圖表來源：筆者自制。
　　美國國家反情報與安全中心主任是反情報界的“雙帽”領導，同時擔任國家反情報執
行官和反情報政策委員會的負責人。國家反情報與安全中心負責指導協調情報界、行政部
門、執法部門以及私營機構等的反情報活動，評估外國情報威脅，設立國家反情報項目優
先級別，制定反情報戰略規劃，並依託來自美國情報界和安全界的高級反情報技術骨幹及
專家在官方網站公佈典型案例、可能面臨的威脅、防範措施等。與此同時，作為各反情報
部門的協調組織，反情報政策委員會在為總統提供反情報活動建議，保障反情報法律、戰
略和政策的落實以及協調反情報界各部門之間的衝突矛盾等方面發揮著巨大作用。[27]
　　在反情報政策委員會的協調和國家反情報與安全中心的領導下，美國各大情報機構加
快了反情報部門整合與協作的步伐，逐步形成了一個功能完備的反情報傳遞系統。美國國
內反情報活動主要是由聯邦調查局國家安全處（National Security Branch, NSB）牽頭
進行。九一一事件之後，在九一一獨立調查委員會的建議下，聯邦調查局整合了反情報收
集與分析人員以及語言、心理等領域的專家，計畫籌建一個專門機構負責預防和調查發生
在美國本土的外國情報活動。2005年，聯邦調查局將原屬於情報處等部門的反恐與反情報
業務職能予以整合，正式成立了“國家安全處”並由一名局長助理進行領導。關於國外反
情報任務，主要是由中央情報局國家秘密行動部（National Clandestine Service, NCS
）來完成的。國家秘密行動部下設了反情報中心，專門負責打擊外國情報組織的滲透和破
壞活動，防止內部人員洩密或背叛，調查安全隱患和潛在的間諜活動以及調研其他國家情
報機構的組織狀況與行動特點等。早期由於中央情報局與聯邦調查局之間缺乏有效的合作
，極大影響了反情報工作的效果，這一情況在“1994年埃姆斯間諜案”之後得以改善。具
體改革方式是中央情報局的反情報中心主任由聯邦調查局的官員擔任，目的是讓國內反情
報偵察部門從一開始就介入中情局的安全調查，同時中央情報局也派專員到聯邦調查局的
反情報部門擔任領導職務，以此加強兩大機構之間的反情報合作，並通過這一任職旋轉門
實現兩個機構之間的反情報交叉傳遞路徑的建立。另外，面臨日益嚴峻的反情報態勢，國
家反情報與安全中心積極協調信息共享並構建相關聯合行動平台。為了應對維基洩密導致
的國家安全反情報危機，2011年反情報與安全中心設立“國家內部威脅行動小組”（
National Insider Threat Task Force, NITTF）。根據13587號總統行政令，該部門是由
國家反情報中心與司法部聯邦調查局聯合領導，並協同國防情報局、中央情報局和國土安
全部的運輸安全管理局（Transportation Security Administration, TSA）所派駐的常
任代表，共同處理國家內部威脅——主要是指擁有相關權限的美國政府人員所進行的資料
洩密與間諜活動。[28]此外，在軍隊反情報方面，國防部國防情報局最早成立了“國防反
情報和人力情報中心”，之後更名為國防情報局國家安全辦公室反情報處，主管國防部的
反情報和人力情報活動，協調軍事部門的反情報工作，為國防部部長辦公室、參謀長聯席
會議提供反情報和反恐怖主義支援，並在提高反情報偵查和分析能力、識別和利用外國間
諜方面發揮了很大作用。同時，陸軍反情報中心、反情報駐外活動組、空軍特種調查處、
海軍調查處、海軍陸戰隊下設的反情報與人力情報支援連、第902軍事情報大隊的反情報
綜合分析中心也承擔著軍隊反情報職能，負責各個軍種的信息保密與反間諜工作。在涉及
美國能源與核安全等領域的反情報方面，美國能源部於1998年成立了反情報辦公室，統籌
能源部及核能實驗室的反情報業務。作為美國情報界的成員之一，能源部情報與反情報辦
公室在全國設有近三十個分局，在識別外國情報和恐怖主義活動對美國能源領域威脅的基
礎上，結合能源安全專業知識為國家決策提出建議，保護能源安全與核安全。[29]
　　（四）網絡情報傳遞機制
　　近年來，隨著網絡空間的不斷衝突和網絡攻擊的日益頻繁，網絡威脅已成為美國國家
安全所面臨的最嚴重威脅之一，不論是從國家安全戰略還是網絡安全技術層面都不斷受到
重視。美國網絡空間的對手既有國家行為體，也有非國家行為體；網絡安全既涉及傳統安
全領域，也包括非傳統安全領域，而且具有非對稱性的特點。[30]網絡安全戰略從早期專
注於對關鍵基礎設施和信息安全的保護，擴展至以網絡空間為載體的全源領域的安全戰略
關切。網絡空間安全威脅不僅蔓延至反恐、反情報領域，甚至可以作為武器級別的安全威
脅對國家利益造成致命打擊而成為反擴散領域的重大關切。[31]總體來講，網絡空間安全
戰略需要統籌決策管理體系、情報組織體系和行動組織體系三個層面。
　　就網絡情報傳遞機制而言，美國國家情報總監辦公室於2015年成立了網絡威脅情報整
合中心（Cyber Threat Intelligence Integration Centre, CTIIC），全面協調國土安
全部、聯邦調查局、中央情報局、國防部以及國務院下屬的相關網絡情報部門，以期全方
位提升美國防範和應對網絡攻擊的能力（參見圖7）。具體而言，網絡威脅情報整合中心
旨在提供並整合針對國外網絡威脅和影響美國國家利益的網絡事件的情報全源分析；為國
土安全部下的國家網絡安全與通信整合中心（National Cybersecurity and
Communication Integration Center, NCCIC, 2009）、聯邦調查局下的國家網絡調查聯
合工作組（National Cyber Investigative Joint Task Force, NCIJTF, 2008）、國防
部下的美軍網絡司令部（U.S. Cyber Command, 2009）以及其他相關政府機構提供各自行
動任務的相關情報支援。[32]與其他中心不同，網絡威脅情報整合中心的工作重心置於協
調整合情報界各成員所傳遞的網絡威脅情報之上，通過對網絡情報的整合分析後再分發給
相關機構供其決策與行動所用。
圖7 網絡情報傳遞路徑
https://i1.read01.com/SIG=3s8fbu7/304c616f564544456266.jpg
圖表來源：筆者自制。
　　由此可知，網絡威脅情報整合中心並不參與網絡空間戰略行動過程。實際上，網絡安
全情報行動部門，對內主要是指國土安全部的“國家網絡安全與通信整合中心”和聯邦調
查局的“國家網絡調查聯合工作組”，對外主要是由國防部的美軍網絡司令部來負責。針
對國內網絡威脅，國土安全部於2009年成立“網絡安全與通信整合中心”，進行美國國內
跨區域協調和管理網絡威脅事件，並成為網絡情報進一步分發的中繼站，負責協調各利益
攸關方合作建立並維護一體化的網絡空間安全管理體系；其與負責調查網絡事件以及進行
網絡執法的聯邦調查局“國家網絡調查聯合工作組”進行行動配合，共同應對國內的網絡
安全威脅。作為“第五空間”的網絡空間一直以來都被美軍視為重要的作戰領域，[33]並
於2009年創建了美軍網絡司令部，之後為了進一步提高網絡安全在國家安全戰略層面的地
位，美軍網絡司令部於2017年由二級司令部升級為一級司令部，直接隸屬於國防部。在網
絡情報領域一體化改革趨勢的影響下，國防部實行美軍網絡司令部與國家安全局“雙帽”
領導制，即國家安全局局長同時擔任美軍網絡司令部司令，[34]從而構建了國防部網絡情
報系統的良好協作關係，實現了網絡防禦、網絡進攻與網絡刺探等各項業務的有效運行與
互動。近年來，國防部與國土安全部和聯邦調查局也不斷加強網絡情報的共享與協作。
[35]
　　三 對美國國家安全情報傳遞機制的評估
　　後九一一時代，實現情報界的整合與信息共享是美國國家安全情報體制機制改革的重
中之重。通過十多年的努力，美國國家安全情報界已逐步形成了不同層級間自下而上的情
報傳送與自上而下的情報分發體系以及情報機構之間的橫向協調傳遞模式。從情報傳遞的
整體機制來看，國家情報總監辦公室是美國國家安全情報縱向傳遞的總歸口，該辦公室下
設反恐、反擴散、反情報和網絡威脅四大情報中心，負責分管不同類型情報的彙總、分析
與整合，進而將最終情報產品交付情報用戶以供其進行國家安全戰略研判與決策。與此同
時，各情報機構之間通過建立各類信息共享平台或實行跨部門雙重領導機制等方式打通相
關情報的橫向傳遞與共享路徑，特別是針對情報行動領域，核心部門之間相互配合以實現
情報的實時跟蹤與全程支援。然而，具體到四個分類傳遞機制，其發展與演進則各不相同
，在機制改革與轉型過程中所面臨的挑戰也不盡相同。
　　（一）總體傳遞機制的困境
　　就總體機制而言，目前位於情報界領導地位的美國國家情報總監辦公室在機制改革過
程中主要面臨以下兩個層面的問題：從機構管理層面來看，情報界雖然已基本改變了機構
林立、各自為政的鬆散格局，但是情報體系內部軍方與地方部門之間的分野依舊十分嚴重
，這兩類情報機構間的信息共享壁壘難以撼動，這使得進一步對情報體系進行全面整合的
難度加大。這種體制上的分裂主要體現在以下方面：第一，在預算管理方面，美國情報預
算分為國家情報預算和軍事情報預算兩部分，並由國家情報總監和國防部部長分別負責制
定，[36]這就使得國家情報總監與國防部部長在情報項目管理與統籌事務上處於分治狀態
。第二，在人事管理方面，同樣也存在著此類權力受限的問題，國家情報總監對情報界的
成員機構並不具有實際的人事任免權，因此其管理效力也有所侷限。第三，美國政治體制
向來主張分權制衡，九一一事件之後國家情報總監辦公室的領導權力被實質化並得以大力
提升，這一輪情報界的權力重構已導致政府內部對國家情報總監的權力過大表示擔憂，因
此，機構管理改革也面臨著本身體制上固有的限制。
　　從職能管理層面來看，國家情報總監辦公室下設的四大情報中心，其職能劃分不夠明
晰、能力建設參差不齊，尤其是四類情報傳遞機制之間缺少互動平台。第一，四大中心在
各自情報領域均有業務重疊現象，且尚未建立跨域協作平台。比如，反恐中心不但設立了
專門蒐集反擴散情報的大規模殺傷性武器反恐辦公室，而且近年來還不斷增強對網絡恐怖
威脅情報信息的重視程度；另外，網絡空間不僅是各個國家行為體和非國家行為體進行反
情報活動的重要場域，而且在不久的將來網絡威脅甚至有可能被視為一種“大規模殺傷性
武器”列入反擴散情報範圍。針對這一情況，國家情報總監辦公室目前並未設立關於各個
情報中心之間重疊情報業務的相互溝通與共享機制，這不僅會導致相關情報工作的重複性
，而且無法發揮信息共享的高效性。第二，國家情報總監辦公室領導下的四類情報傳遞機
制發展不均衡，未來可能會造成進一步相互協調的困難。四類情報傳遞機制除了情報整合
能力有強有弱以外，各自所具備的職能範圍也有大有小，比如，反恐中心既具備完全的情
報統籌功能，又參與情報戰略行動的全過程，而反擴散情報中心在基本的情報整合能力建
設上都尚顯不足；網絡威脅情報整合中心是沒有情報行動功能的，而反情報中心則可以根
據當下情況直接進行反情報挫敗行動。總之，四大情報中心發展水平參差不齊，根據情報
業務整合的廣度和深度來看，其中最為成熟的機制是反恐中心，其次是反情報與安全中心
，再次是網絡威脅情報整合中心，最弱的是反擴散中心。第三，隨著國際社會權力分散與
相互依賴的不斷加深，國內與國外情報領域的界限也愈發模糊，這對美國情報界長期形成
的國土安全部與聯邦調查局主內、中央情報局與國防部主外的情報合作模式提出了挑戰。
因此，能否實現國內外情報業務的相互聯通也將成為美國情報界改革的重點關切。
　　（二）反恐情報傳遞機製面臨的挑戰
　　反恐情報傳遞機制被譽為美國國家安全情報體系中最為完善與成熟的模式。九一一事
件之後，伴隨著一系列反恐法案的出台，美國政府先後組建了旨在統籌反恐行動的國土安
全部和負責反恐情報整合的國家情報總監辦公室，並在其下專門設立國家反恐中心，該中
心吸納融合了中央情報局和聯邦調查局的反恐情報核心部門以及來自國土安全部和國防部
等機構的反恐情報人員。與此同時，情報界內部相繼成立了融合中心、情報共享機制、反
恐特遣小組等，以此來搭建從地方和州到聯邦、從社區到中央的情報蒐集整合與傳送網絡
。[37]因此，反恐情報傳遞機制不僅強調情報與執法部門的協同，而且重視聯邦與地方政
府的合作。[38]
　　然而，反恐情報傳遞機制也面臨著來自各方的壓力。第一，國內財政和預算壓力。反
恐情報預算投入巨大，運營維護成本高昂，再加上相比其他情報任務領域而言，反恐情報
一直佔據資源分配中的高份額，於是長期以來引起國會內部的不斷爭議以及其他政府部門
和相關機構的屢屢不滿。[39]第二，反恐情報監管不力與執法過度。在蒐集反恐情報的過
程中實行全面監聽，往往會侵犯到公民的隱私權，從而引發國內民眾的大規模抗議。[40]
特別是“棱鏡門”事件之後，以國家安全局為代表的情報機構被認為是打著反恐的旗號濫
用職權以完成其他政治目的，從而遭到國內民眾與美國盟友的嚴重質疑，導致美國政府信
任赤字的進一步惡化。[41]此外，由於對涉恐情報的過度解讀或執法不當，美國反恐情報
行動加劇了“伊斯蘭恐懼症”在國內的持續蔓延，從而反向刺激了國內極端主義的興起以
及暴力極端行為的發生。第三，反恐情報機製面臨恐怖主義新形態的挑戰。隨著新興反恐
態勢的不斷演變，比如，原發自美國本土的暴力極端主義活動的頻發，尤其是“獨狼式恐
怖襲擊”模式對美國反恐情報體系提出了新的挑戰。[42]在新安全形勢下，隨著反恐情報
機制聯邦層面整合能力的增強，如何進一步加大地方社區反恐情報與執法能力，將成為美
國當局應對本土恐怖主義活動的重點突破方向。除此之外，白宮於2018年10月正式發佈了
川普政府的首份《國家反恐戰略》報告，全面闡述了美國新反恐戰略的目標與舉措。該報
告提出“追蹤恐怖主義威脅源頭、切斷恐怖分子的經濟物資和後勤保障、更新整合反恐信
息與機構、保護關鍵基礎設施、打擊恐怖分子招募能力以及強化國際盟友的反恐能力”六
項反恐措施，[43]每一項都是建立在反恐情報的蒐集分析與整合共享基礎之上的，實際上
是對美國反恐情報體系的全面工作能力提出了更高的要求。
　　（三）反擴散情報傳遞機制的發展侷限
　　九一一事件後，反擴散中心實際上是與反恐中心同期宣佈建立的機構，雖然美國歷屆
政府都很重視反擴散政策，但是反擴散情報傳遞機制的建設卻仍處於初級階段，特別是其
情報統籌整合能力一直以來發展較弱。究其原因，大致可歸為以下三點：第一，反擴散中
心成立之初，由於美國政府將大量資源投入到反恐情報機制的建設中，從而導致反擴散情
報機制一開始就發育不健全。第二，國防部在反擴散戰略政策制定和執行的過程中長期處
於核心地位，尤其是國防部定期發佈的《核態勢評估》報告中針對反擴散能力評估與行動
計畫等進行了詳細的闡述和規劃，[44]從而使得反擴散中心的影響力被弱化。第三，除國
防部以外，中央情報局等其他情報機構各自也有獨立的反擴散部門，於是被眾多部門與領
域分解的反擴散情報機制在其發展整合過程中一直都無法形成組織合力。然而，川普政府
上台之後發佈的首份《國家安全戰略》報告將反擴散放在捍衛美國國家安全的首要位置，
從其可能採取的行動措施來看，除了倚重並增強國防實力以外，美國政府還將進一步加強
反擴散情報、執法與應急管理的整合。[45]
　　（四）反情報傳遞機制的阻礙
　　從反情報傳遞機制來看，美國自九一一事件以後在反情報領域進行的最大突破是將反
情報提升至國家安全戰略的高度進行改革。在“先發制人”反情報戰略的指導之下，反情
報傳遞機制由被動輸送轉變為積極主動的進攻模式，並且通過在國家情報總監辦公室下成
立“反情報與安全中心”來領導並整合來自各個機構的反情報信息，大大加快了反情報傳
遞與反擊的速度和效率。當前川普政府尤其重視在經濟領域的反情報工作，並明確要求情
報界要提高發現和挫敗對手進行經濟間諜活動的能力。[46]然而，反情報傳遞機制仍面臨
著一系列的問題：首先，反情報交叉傳遞能力不足。雖然在國家反情報政策委員會的不斷
協調下，主要負責國內反情報業務的聯邦調查局和負責國外反情報業務的中央情報局，近
些年來通過“交叉領導制”實現了反情報信息的相互傳遞，使得核心部門能夠做到切實的
信息共享。然而，除此之外，其他部門的反情報傳遞路徑依然單一。由於反情報活動散佈
於經濟、外交、軍事、能源等多個領域和部門，因此反情報的交叉傳遞便顯得尤為重要並
亟待加強。其次，軍隊和地方反情報共享壁壘嚴重。特別是對於軍方層面來講，其反情報
系統長期以來自成一體並形成了統一標準。軍方在反情報戰略改革規劃中並沒有意願打破
這一現狀，也就更談不上合作構建傳遞路徑，這將導致反情報工作在全域層面的效果大打
折扣。
　　（五）網絡情報傳遞機制的困局
　　作為國家情報總監辦公室最晚設立的情報中心，網絡威脅情報整合中心的誕生無疑具
有強烈的時代背景。近年來，從“網絡無政府主義”的維基洩密[47]到“通俄門中門”的
劍橋分析，美國國家安全在網絡空間領域不斷遭到挑戰與威脅，於是網絡安全被迅速提升
至國家安全的優先地位。特別是自川普時期以來，美國對網絡安全的重視更是在逐步全面
升級。川普就任總統不久就將美軍網絡司令部提升為聯合作戰司令部，[48]之後在2017年
《國家安全戰略》報告中多處強調網絡安全對確保美國未來優勢和繁榮安全的重要性，專
門指出要改善網絡信息的共享與傳感並且提升網絡情報的整合與反應能力。[49]2018年9
月，又相繼出台了《國防部網絡戰略》和《國家網絡戰略》兩份重量級文件，前者具體規
劃了美軍在確保其網絡空間優勢上的實現路徑，[50]後者重點提出了美國網絡戰略目標及
其舉措。[51]
　　從網絡情報傳遞機制的發展來看，不足之處主要體現在以下四個方面：第一，網絡威
脅情報整合中心情報行動功能的缺失以及國家網絡安全與通信整合中心、國家網絡調查聯
合工作組和美軍網絡司令部三大網絡中心林立的架構，會削弱網絡威脅情報的整合效果。
第二，軍方網絡情報體系呈現一家獨大且相對封閉的格局，這在應對大規模的、傳統的網
絡威脅時也許收效甚好。然而，在面對非傳統的、新興的網絡威脅時，則需要一個更加開
放且多元化的情報共享體系。第三，國內網絡情報的蒐集與傳遞要面臨立法的諸多限制，
尤其是情報領域中涉及公民自由和隱私的問題，往往被稱為灰色敏感地帶，從某種程度上
阻礙了國內處理網絡威脅的能力與效率。第四，由於網絡空間的特殊性，它所展示出來的
權力分散，使得政府機構不可能獨享對該領域的控制權，所以政府必須要與私營部門及民
間機構合作。然而這就有可能提高情報洩露與擴散的風險，也將成為美國網絡情報機制改
革所面臨的兩難境地。
　　四 結論
　　當前美國已進入川普時代，無論是川普任期內的首份《國家安全戰略》報告還是隨後
出台的《國防戰略》報告以及2018年相繼發佈的《國防部網絡戰略》《國家網絡戰略》和
《國家反恐戰略》等一系列重要文件，均彰顯了川普主義“美國優先”的國家安全戰略，
體現出美國國家安全從反恐時代轉向大國競爭時代之趨勢。川普時期美國國家安全以實力
為主導的現實主義傾向十分明顯，國家安全領域的關切既有對傳統大國安全競爭的回歸，
又有對新興安全威脅的重視。在這一國家安全戰略的指導之下，美國情報界下一步發展趨
向及工作重點都將發生轉移，就目前來看，主要有以下幾點趨勢：第一，川普將在情報領
域實施“先發制人”戰略。在涉及反恐、網絡威脅、反情報等不同領域時，川普多次表明
情報任務將改變原有的以“保護防禦”為主的戰略目標，而更加強調主動出擊或應對各類
安全威脅的能力建設。第二，從戰術層面來講，各個領域的情報工作將更具“進攻性”。
特別是在網絡空間領域，國防部在其新版《網絡戰略》報告中首次提出的“前置防禦”戰
術概念，相比較美國之前的“主動防禦”呈現更加積極甚至激進的態勢。第三，川普將更
加倚重軍方情報機構。由於“通俄門”事件的持續發酵，川普曾一度與美國主要文職情報
機構關係緊張，因此促使其在情報界與軍方的合作更加密切。值得注意的是，川普就任以
來頒布的有關國家安全的幾份重要文件，均與國防部相關報告形成彼此的配合與支持。
　　九一一事件至今，美國國家安全情報體系已經歷了數十年的改革與轉型，其中積累了
大量實踐經驗，也暴露出很多典型問題。美國情報傳遞機制所面臨的挑戰既有由於其國家
政治體制的固有特性而導致的情報界改革不徹底或不完全，也有基於時任政府安全戰略轉
變指導下的新使命和新變化，釐清這些內容不僅可以為我們認識和研判美國情報體系的運
行機理和行動特點提供重要依據，而且能夠為中國國家安全情報體系的建設與完善提供借
鑑和參考。