全志願兵制度對美國海外軍事干預的影響
《美國研究》2019年第1期
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李岩
中國現代國際關係研究院美國所副所長
內容提要
兵役制度是一國軍事制度的重要組成部分，是反映該國軍事戰略取向的重要指標。始自
1973年的“全志願兵”兵役制度，對美國此後的海外軍事干預行為產生了重大而複雜的影
響。該制度引發了美軍階層和種族構成的變化，削弱了國會和媒體對美軍行動的約束和監
督，進而對美國的海外軍事干預產生了“刺激”效應。同時，該制度也對美軍規模、軍事
思想和戰爭動員產生了複雜的影響，導致美國進行“長期戰爭”的能力受損，客觀上制約
了美國海外軍事干預的規模和類型。
自建國以來，美國曾先後施行民兵制、募兵制、徵兵制、徵募混合制等兵役制度。20世紀
70年代初期，由於國內反戰輿論高漲，且徵兵制度存在諸多操作層面的不公平現象，尼克
森總統終結了自1940年之後基本一直實施的徵兵制，並於1973年正式實施名為“全志願兵
”(all volunteer force)的全新兵役制度。“全志願兵”制度的實施，對美國的軍隊建
設和軍事戰略產生了長期而複雜的影響。
兵役制度作為一國基本軍事制度的重要組成部分，往往是反映該國軍事戰略取向的重要指
標。目前，國內學界對美國兵役制度及其對美國海外軍事干預的影響研究十分有限;對美
國海外軍事干預行為和動機的研究，也主要聚焦於國家利益的考量和地區戰略的需要,未
能從軍事制度的層面進行分析。美國學界對美國兵役制度的研究成果主要散見於相關軍事
或社會問題研究領域，對“全志願兵”制度與海外軍事干預的聯繫雖然有所涉獵，但零散
研究居多，基於大量數據從“全志願兵”制度的歷史演進著手進行的專門性和系統性研究
比較缺乏。
本文擬基於中外學界的相關研究成果,從“全志願兵”制度對美軍的階層和種族構成、國
會和媒體對軍事行動約束的有效性、軍隊規模和軍事思想、戰爭動員能力的影響等因素著
手，綜合分析該制度對美國海外軍事干預的“刺激”和“制約”雙重影響。需要指出的是
，影響美國海外軍事干預行為的因素眾多，本文側重於從兵役制度的視角，闡釋“全志願
兵”制度對美國海外軍事干預的影響，以求對該制度獲得更為全面的認知。
1“全志願兵”制度及其實施背景
美國的“全志願兵”制度是現代意義上的募兵制，每一名軍官或士兵必須是志願入伍為國
家服兵役的。這從根本上不同於美國此前實行的徵兵制。“全志願兵”制度既強調愛國主
義，強調為國家和民主社會制度效力，也通過較高的工資津貼、優厚的福利待遇、更多的
職業發展和高校深造機會等來吸引社會上的優秀人才加入軍隊，獻身國防。在該制度下，
服兵役相當於個人與軍隊之間達成一項就業法律協議，軍方負責提供工作，支付工資，提
供福利待遇，進行業務培訓;軍人的義務則是按照服役合同在軍隊中工作若干年，合同期
滿後可續簽合同，或按規定退役退休。
“全志願兵”制度的實施既有越南戰爭的現實背景，也有深刻的美國社會歷史原因。一方
面，20世紀60年代和70年代,隨著美國逐步陷入越戰，國內反戰輿論開始高漲。由於當時
施行的徵兵制在現實操作中存在諸多不平等、不公正現象，引發了廣泛的“反徵兵”浪潮
，進一步加劇了美國當時的社會危機。在此背景下，徵兵制已難以適應彼時美國社會形勢
的變化。另一方面,美國民眾信奉所謂“自由、民主”的傳統，美國憲法包含“不得強迫
勞役”的內容,因而徵兵制歷來被視作“對個人自由和民主制度的威脅”，“徵兵制與自
由社會並不一致”。美國建國以來，僅在四個歷史時期短暫地施行過徵兵制，即內戰時期
(1863～1865)、第一次世界大戰時期(1917～1918)、第二次世界大戰時期(1940～1945)、
冷戰時期(1946～1947，1948～1973)。長期反對徵兵制的社會歷史傳統和越戰時期的反戰
背景，共同促成了尼克森政府於1971年宣佈兩年後將廢除徵兵制，於1973年開始正式實施
“全志願兵”制度。
總體而言，美國“全志願兵”制度的實施主要基於特定時期的社會背景和價值觀動因，軍
隊建設和軍事戰略層面的考量並非主導因素。誠然，尼克森政府在籌劃結束徵兵制時，也
曾從軍事角度進行了評估，認為越南戰爭表明，“服役期過短的義務兵不適合進行一場長
期的戰爭”，試圖通過推出新的兵役制度來強化美軍建設。然而，“全志願兵”制度實施
後，對美軍建設和軍事戰略方針產生了諸多意料之中和預料之外的影響，這在很大程度上
塑造了此後的美國海外軍事干預行為。
2“全志願兵”制度對美國海外軍事干預的“刺激”
隨著“全志願兵”制度的實施，美軍在階層和種族結構上逐漸發生演變,導致美國社會的
反戰聲音減弱。與此同時，該制度間接地弱化了國會對於戰爭行為的約束，媒體的監督作
用也大為下降。凡此，導致美國傳統上制約戰爭行為的民意、國會、媒體三大因素作用下
降，客觀上對美國此後的海外軍事干預行為形成了“刺激”效應。
(一)“全志願兵”制度引發的美軍構成的深刻變化削弱了反戰聲音
不同於義務兵役制度，“全志願兵”制度主要依靠優厚的薪金、各種福利待遇以及就學和
發展機會等吸引民眾參軍。在20世紀70年代和80年代美國經濟不景氣的背景下，“全志願
兵”制度對美國青年構成了足夠的吸引。許多青年就業無門，只好到軍隊中尋找出路。從
其實施40多年的情況來看，美軍應募入伍的士兵大多來自中、下等收入的家庭，他們當兵
的主要動機首先是解決就業問題。美國雪城大學(Syracuse University)學者艾米·盧茨
(Amy Lutz)基於大量數據分析得出以下結論:家庭收入越高，參軍可能性越小;就參軍可能
性而言，收入最高的群體遠低於中產階層和收入最低的群體;在參軍的中產階層群體中，
較低收入群體的比例高於較高收入群體的比例;精英階層“非常不可能”參軍，富人子弟
參軍比例“甚低”。蘭德公司根據美國國防部1980～2005年的相關數據，對美國士兵的社
會和經濟背景進行了分析，得出的結論是:士兵主要來源於中產階層和低收入階層，高收
入階層的比例很低。同時，總體收入水平較低的非白人群體(尤其是黑人和拉美裔群體)也
大量入伍參軍，在軍隊中所佔比例呈現明顯的增加態勢;少數族裔在美軍所佔比例也遠高
於其在美國人口中所佔比例(參見表1)。隨著中低階層民眾和非白人在軍隊中的比例上升
，由中低收入階層和少數族裔構成的“弱勢群體”漸趨成為志願兵的主體。隨著20世紀80
年代和90年代美國經濟形勢持續向好，“全志願兵”制度更加難以吸引中產階層的民眾，
底層群體則愈發成為參軍的主體。
表1：少數族裔在美國軍隊及美國人口中所佔比例
https://tinyurl.com/y46koxm5
上述全新的軍隊構成導致了兩種結果。第一種結果是，由於社會範圍內“相對有限”的群
體或階層與軍隊發生直接關聯，導致關注動武帶來的潛在風險的群體減少，整個社會對於
動武問題的敏感度下降，反戰聲音自然降低。2017年，曾在軍隊服役的人口僅佔美國人口
總數的不到1%，整個社會對於軍隊和動武問題更加“無感”。美國賓夕法尼亞大學教授邁
克爾·霍魯維茨和馬修·萊萬多斯基曾於2011年就“徵兵制與民眾對戰爭行為的支持度”
做了專題研究。他們認為，相對於“全志願兵”制度，徵兵制會導致民眾對戰爭的支持度
下降約17%;徵兵制更有助於民眾限制政治領導人的動武決策。第二種結果是，精英和權勢
階層在決策時，往往由於與其個人利益不直接相關，更易傾向於做出訴諸軍事干預的決策
。2003年初，民主黨眾議員查爾斯·蘭熱爾提出了一部旨在重新實行徵兵制的法律草案。
這位黑人議員這樣陳述重新實行徵兵制的理由:“窮人和少數民族在軍隊中的比例大大超
過了他們在人口中的比例，而享受最多特權的美國人參軍的比例低於其在人口中的比例，
他們甚至不參軍。”
(二)“全志願兵”制度弱化了國會和媒體對戰爭的約束作用
美軍構成的上述變化，還導致了另一後果，即軍隊與社會的聯繫度大為降低。在實行徵兵
制時期，軍隊的構成更加多元化，來自不同階層、種族和群體的代表性更強，充分反映了
社會形態，因而與美國社會的聯繫更加密切。而“全志願兵”制度引發的軍隊階層和種族
的“集中化”，則在很大程度上降低了軍隊與社會的聯繫。社會對於軍事干預行為的民意
約束作用也因而顯著降低，這集中表現為國會和媒體對於動武決策的約束作用下降。
表2：美國國會中有參軍經歷的議員人數及比例
https://tinyurl.com/yxv6fefw
根據美國憲法第一款第八條第十一段，國會對於戰爭決策具有廣泛的權威。而在實際實施
過程中，國會的這一權威大打折扣。在美國歷史上，國會僅有五次做出宣戰決定，且全部
出現在第二次世界大戰之前。“全志願兵”制度實施之後，國會更加缺乏影響行政機構的
動武決策的動機。“全志願兵”制度引發的美軍階層和種族的變化，在國會議員群體中也
有充分體現，擁有從軍經歷的國會議員人數逐年下降(參見表2)。在正式宣佈廢除徵兵制
的1971年，當時第92屆國會(1971～1973)中，有軍隊經歷的議員達393人，佔議員總數比
例為73%;十年後，在第97屆國會(1981～1983)中，有軍隊經歷的議員為345人，佔比為
64%;在第103屆國會(1993～1995)中，有軍隊經歷的議員為236人，佔比為43．9%;在第108
屆國會(2003～2005)中，有軍隊經歷的議員為152人，佔比為28．3%;在第113屆國會(2003
～2005)中，有軍隊經歷的議員為108人，佔比為20%;在最新一屆國會(2017～2019)中，有
軍隊經歷的議員為99人，佔比為18．4%。
國會議員的子弟也鮮有從軍者。在大規模反戰運動不再出現、對自己家庭成員傷亡的憂慮
下降的情形下，議員們往往不會在國家安全問題上展示“軟弱”形象，從而更加難以對動
武問題採取否定態度。同時，由於從軍經歷減少，缺乏軍事專業知識，議員們也難以從軍
事角度挑戰軍方的決策。曾任美國駐阿富汗大使的卡爾·艾肯伯裡中將(Karl W．
Eikenberry)指出，在被問及對阿富汗戰爭進程的看法時，國會議員往往因為缺乏相關知
識而難以發表不同意見，他們的典型回答是“我們會給予將軍們所有之需”。美國科爾蓋
特大學(Colgate University)政治學教授丹妮爾·拉普敦(DanielleLupton)通過分析眾議
員在2003～2012年間圍繞阿富汗、伊拉克戰爭決策的投票行為，得出兩個結論:一是有從
軍經歷的議員更傾向於限制派兵參戰的規模，或者更傾向於讓派駐國外的部隊回國;二是
有從軍經歷的議員更傾向於投票支持國會獲取對政府參戰的信息。換言之，有從軍經歷的
議員更傾向於監督和限制總統的軍事部署行為，在使用軍事力量達成外交政策目標方面表
現得更為謹慎，也更願意制約總統的軍事冒險行為。
同時，由於“全志願兵”制度削弱了軍隊與社會的聯繫程度，尤其是精英階層不必被迫服
役，戰爭的負擔更多地落在了非精英階層尤其是少數族裔的身上，民眾整體上對軍隊的關
注都在減少。在此背景下，基本為精英階層所掌控的媒體對軍隊的關注度、對於美國海外
軍事干預的關注度有所下降，也往往缺乏較強的動機或意願報導反戰觀點。在美國國內，
強烈的反戰輿論因之減少。尤其是美國陷入阿富汗戰爭和伊拉克戰爭十餘年，耗資超萬億
美元，甚至派遣大量預備役部隊參戰卻並未引發類似越戰時期的反戰運動。卡爾·艾肯伯
裡中將曾就此指出，媒體對美國海外軍事干預的關注度下降，主要原因在於民眾對於軍隊
關注下降，媒體為迎合觀眾，更願意報導政客醜聞和明星私密;同時“全志願兵”制度導
致軍隊與社會脫節，媒體很難與戰區的高級軍官接觸，獲取一手信息和展開深入報導更加
困難。美國波士頓大學歷史與國際關係研究教授安德魯·巴塞維奇(Andrew J．Bacevich)
認為，“全志願兵”制度打破了“公民士兵”(citizen soldier)的歷史傳統，雖然造就
了一支近似完美的軍隊，卻與美國社會日益分離。該制度融合了美國的歷史文化，即完全
不受妨礙的個人自由、政治精英頑固堅持的全球領導地位，以及為維護這一地位而使用的
強大軍隊。
事實上，負責評估“全志願兵”制度可行性的“蓋茨委員會”曾在其提交至尼克森政府的
報告中指出，該制度可能導致軍隊的“政治屬性”降低，進而使美國走向“軍事冒險主義
”。哈佛大學約翰·肯尼迪政治學院教授斯蒂芬·沃爾特(Stephen Walt)也認為，美國陷
於軍事冒險主義無法自拔的背後因素之一,正是“全志願兵”制度。“兵役全部由志願兵
承擔，容易控制公眾對訴諸戰爭的行為的反對。假如大多數美國年輕人都得應徵入伍，假
如華爾街銀行家的孩子們因為在徵兵名單中排到倒霉的號碼而要被送往危險的地方，小布
希和歐巴馬還能把伊拉克和阿富汗戰爭打下去麼?”第二次世界大戰之後，美國在海外進
行軍事干預的頻次的變化，也在某種程度上印證了“全志願兵”制度產生的影響。在美國
實行徵兵制的27年(1946～1973)間，美國進行了19次海外軍事干預，年均約0．7次;而在
執行“全志願兵”制度的41年(1973～2014)間，美國進行了152次海外軍事干預，年均約3
．7次。
3“全志願兵”制度對軍事干預規模和類型的制約
不同於對美國海外軍事干預的“刺激”效應，“全志願兵”制度對於美國海外軍事干預的
規模與類型的“制約”效應，並不在美國決策者的意料之中。在社會經濟動因與軍事戰略
演變的雙重背景之下，“全志願兵”制度導致美軍規模縮小，軍事動員能力下降，並對美
國的軍事戰略思維產生了複雜的影響，導致美軍的“持續戰爭”能力(war sustaining
capability)受損。這在客觀上塑造了美國海外軍事干預行動的規模和類型。
(一)“全志願兵”制度導致美軍規模變小
“全志願兵”制度作為一種募兵制度，極易因為缺乏強制性而造成徵召難，兵員數量下降
。實施“全志願兵”制度之後，徵兵難逐漸成為美軍面臨的一大突出問題，軍隊規模呈現
出不斷縮水的態勢。自1973年以來，美軍總體規模、年度入伍人數、入伍人數佔美國適齡
人口的比例等指標，均呈現為不斷下降的趨勢。尤其是20世紀90年代之後，隨著美國經濟
進入新一輪繁榮期，軍隊對就業人口的吸引力進一步下降，適齡人群出於經濟、就業等原
因而參軍的動機更弱。1973年至1998年，美軍總兵力由314．9萬降至234．7萬，當年入伍
人數由40．6萬降至17．9萬，入伍人數佔適齡人口的比例由19．8%降至9．1%(參見表3)。
表3：美軍規模、當年入伍人數、適齡男性人數、入伍人數佔比
https://tinyurl.com/y3j6xb64
此同時，“全志願兵”制度造成軍隊薪酬、福利、保險等相關開支不斷增加，導致軍隊規
模進一步受到限制。一支由志願兵組成的軍隊需要在人力資源成本上投入更多，因為軍人
的收入和福利待遇必須足夠好才可能吸引其他行業的優秀人才參軍，並激勵他們在軍中服
役更長時間。“全志願兵”制度實施之後至2008年，美國軍隊的人力資源成本開支每年增
加約11%;2008年至2014年，人力資源成本開支增加了46%。更為重要的是，美軍向“全志
願兵”的轉型，也引發了對軍費投入重點的調整，即從以裝備和訓練為重點，轉向以吸引
和維護人力資源為重點。芝加哥大學經濟學教授保羅·波斯特(Paul Poast)在其所著《戰
爭經濟學》一書中指出，由於“全志願兵”制度導致了軍隊中勞動力成本的提高，美國政
府因而轉向建設一支“資本密集型”的軍隊。1973年至2014年間，在軍隊規模不斷縮小的
情況下，人力資源成本開支佔軍費的比例基本維持在25%左右，這意味著人均支出大幅增
加。美軍前參謀長聯席會議馬丁·愛德華·鄧普西(Martin Edward Dempsey)稱，“國防
部用於維繫全志願兵制度的資金投入，將使美軍日益失衡。我們將缺少足夠資金用於訓練
、裝備和維持戰備，因為過度投入於人力資源。”同時，軍隊規模的縮小使得美軍更加重
視技術，對規模的重視程度進一步下降。這一變化在很大程度上導致“技術制勝”思維日
漸盛行，對美國軍事戰略的潛在影響十分深遠。
誠然，造成美軍規模及入伍人數減少的原因是多方面的，國際環境變化、美國軍事戰略調
整等也是重要的影響因素，但兵役制度的變化無疑是更為直接的決定性因素。
(二)“全志願兵”制度削弱軍事動員能力
美國軍事動員能力被削弱是“全志願兵”制度引發的另一負面影響。這首先表現為美軍預
備役部隊的規模大幅縮小。建國之後，美國在各個歷史時期先後出台了近十部有關兵役制
度的法規，對徵兵制度有嚴格規定。如1967年的《軍事選徵兵役法》(Selective Draft
Law)規定，18歲至26歲的合乎條件的男子需服兵役兩年。儘管如此，仍有不少人利用法律
漏洞逃避兵役。相關法律規定，加入預備役可免於立即服現役，這一規定成為許多人規避
徵兵的有效手段。因而，在實行義務兵役制時期，加入美軍預備役部隊的人數充足，規模
龐大。然而，隨著“全志願兵”制度開始實施，預備役部隊的吸引力迅速下降，預備役部
隊的人數大幅減少。作為衡量軍事動員能力的重要指標，美軍預備役部隊規模縮小不可避
免地對美國的軍事動員能力產生了較大的衝擊。
此外，為了應對“全志願兵”制度實施之後軍隊規模縮小、兵力不足等問題，美軍提出了
“整體力量”(total force)的概念。該概念的核心是提升預備役部隊的地位，在平時和
戰時將其納入“整體力量”建設的規劃中，將傳統上屬於現役部隊的任務賦予預備役部隊
，讓預備役部隊單獨或與現役部隊一起參加各類軍事行動。“整體力量”的概念付諸實施
之後，美軍對預備役部隊的依賴明顯增加，預備役部隊承擔了許多原本現役部隊承擔的職
能，包括戰鬥支援、勤務支援等，“創造了現代史上一支前所未有地依賴預備役部隊的軍
隊”。但是，這樣一來，預備役部隊作為現役部隊“援軍”和“補充”的傳統職能被大為
弱化，一旦出現持續時間長、規模較大的軍事衝突，這種體制難以滿足對於潛在兵源的需
求。由此可見，“全志願兵”制度引發的美軍預備役部隊職能的變化，從另一個層面損害
了美國的軍事動員能力。
美軍向“全志願兵”制度的轉型、美軍規模的縮小、戰爭動員能力的下降，以及對於為應
對長期衝突而進行大範圍軍事動員的前景的不樂觀，對美國的軍事戰略思維產生了深遠影
響。美軍領導層認為,未來戰爭將是短期、高強度的，在此類戰爭中將沒有充足的時間進
行軍事動員。1973年爆發的中東“贖罪日”戰爭進一步強化了上述觀念。這場戰爭的短時
間、高強度特性，促使正在向“全志願兵”轉型的美軍在備戰思維上全面轉向打贏短期、
高強度的戰爭。美軍認為，高技術條件下的現代戰爭持續時間短，若“第一仗”打敗，便
難有機會反敗為勝。“緊張、令人疲勞的1973年戰爭已使軍隊《作戰綱要》(Operations
Manual)的撰寫者們相信，在戰爭中，首戰獲勝至關重要，然後才能奪得第二場、第三場
直至最後一場戰役的勝利。戰爭的性質已經發生了如此重大的變化……而美國傳統上是戰
鬥打響後，通過集結物資與人員而最終獲勝的。”美國陸軍於1976年發佈的《作戰綱要》
強調了戰爭性質的變化，以及戰爭的高強度、高致命性和短時間的特徵。《作戰綱要》認
為，技術進步極大地提升了戰爭的進展速度和致命性，因而傳統的消耗戰模式對於美國來
說已經不是一個選項。美軍的備戰重點應該轉向打贏短期、高強度的戰爭，轉向打贏此類
戰爭的第一波戰役。“儘管美軍從未公開闡明其規劃目標，但一系列指標——例如裝備和
彈藥的儲存量，表明其相關規劃是建立在進行90天左右的戰爭的基礎之上的。”上述備戰
思維的變化使得美軍認為，高科技戰爭中將沒有充足的時間做戰爭動員。因而，美軍在之
後進一步忽視了包括預備役部隊在內的戰爭動員能力的建設。軍隊規模和動員能力是決定
一國軍隊能否進行長期戰爭的決定性軍事因素。美軍規模的縮小、軍事動員能力的下降，
以及備戰思維的變化，使得美軍進行“持續戰爭”的能力下降。這是實施“全志願兵”制
度對美軍能力的最大影響，客觀上塑造了此後美國海外軍事干預的規模和類型。“持續戰
爭的能力下降，最終成為‘全志願兵’制度導致的最大問題”。
冷戰結束之後，美軍在伊拉克、阿富汗兩場戰爭中面臨的軍事困境，在一定程度上印證了
“全志願兵”制度引發的上述影響。美軍兵力不足和後續動員能力弱的問題，在兩場戰爭
中的多個階段暴露無遺。2005～2006年間,美軍在兩大戰場面臨兵力左支右絀的局面，這
一度迫使時任美國國防部長唐納德·亨利·拉姆斯菲爾德(Donald Henry Rmsfeld)考慮對
“全志願兵”體制進行重大改革。在美國國會倡議下組成的“伊拉克問題研究小組”認為
，美軍可能無力實質性地改變它在伊拉克的部署狀況，因為“人力不足，軍官和士兵的士
氣受損，徵兵變得越來越困難。”該小組由前國務卿、共和黨人詹姆斯·貝克(James
Addison Baker)和民主黨前眾議員李·漢密爾頓(Lee H．Hamilton)領導。美國陸軍時任
副參謀長理查德·科迪(ＲichardA．Cody)指出，大量部署軍隊使軍人及其家屬承受了“
難以置信的壓力”，給完全實行“全志願兵”制度的美軍帶來了“重大風險”。事實上，
在伊拉克戰爭的最艱難時期，為了彌補兵力的不足，美軍不得不推出了所謂“止損”
(stop-loss)政策，即在士兵服役期滿後仍然要求其繼續服役，同時為其提供每月500美元
的特別補償金。據統計，美軍共有17．4萬名士兵曾經被“止損”美軍為此花費了五億多
美元。一些防務問題專家當時曾指出，如果美軍無法徵召到足夠的新兵入伍，美國可能不
得不考慮恢復1973年廢除的義務兵役制。為了在2006年實現招募目標，美軍不得不將應徵
入伍者的最大年齡放寬至42歲，並降低對體力和智力的要求。布魯金斯學會軍事安全研究
員邁克爾·奧漢隆(Michael E．O’ Hanlon)認為，“這表明，要增加軍隊的人數是多麼
的困難，然而這又是必要的”。“避免在這支全志願兵部隊中出現人員危機是拉姆斯菲爾
德及其繼任者所面臨的主要管理難題，這個任務比改革武裝力量或者重新調整海外基地更
加艱巨。”
對於“全志願兵”制度對美軍持續戰爭能力的損害，安德魯·巴塞維奇曾作如下精闢評論
:只要美國把自己的活動侷限於小規模的意外事件(如入侵格林納達或轟炸科索沃)，或持
續時間有限的戰事(如1990～1991年的海灣戰爭)，美軍就運轉得足夠完善。不過，在漫長
的戰爭中，“全志願兵”制的缺點變得極其顯眼。當對阿富汗和伊拉克的入侵導致美國陷
入兩個泥潭時，美國發現自己需要比預期的戰爭規劃人員更多的士兵。歷史上讓美國能夠
向戰場投入大量軍隊的做法——如在19世紀召集大量志願者參軍，以及在20世紀依靠徵兵
——已不復存在。儘管今天有足夠多的青年男女符合參軍的條件，但卻很少有人選擇參軍
。華盛頓對於戰爭的愛好超越了美國適齡青年參軍為國戰鬥(也許還要戰死)的意願。為了
彌補差額，美國政府採取了權宜之計，如讓不到1%的軍人重複履行戰鬥派遣使命，討好外
國政府以換取對方象徵性的出兵，僱用承包商來執行先前指派給軍人的任務。
4“全志願兵”制度的改革與前景
鑑於“全志願兵”制度引發的上述問題，美軍近年來也開始著手對其進行有針對性的改革
。尤其是，在美國社會與經濟狀況發生變化、軍事戰略開始轉型與調整的背景下，改革“
全志願兵”制度的緊迫性更加突顯。
一方面，美國經濟自2008年金融危機後進入了新的經濟增長週期，整體就業狀況和收入情
況均呈現向好態勢，軍隊與市場爭奪優秀人才的難度更大，這使得“全志願兵”制度的維
繫面臨重大挑戰。“全志願兵”制度作為一種募兵制，受到社會經濟狀況的直接影響。從
美國實行“全志願兵”制度的歷史來看，在經濟狀況不景氣、就業和收入不佳的時期，美
軍在招募新兵、維持軍人整體素質等方面往往更加容易，“全志願兵”制度的運行也更為
有效;而在經濟和就業狀況良好的時期，“全志願兵”制度會面臨招募難、招募合格士兵
難、服役時間過短等突出的問題。2016年，美軍對全美16～21歲青年群體的抽樣調查顯示
，表示“可能在未來幾年參軍”的青年僅佔19%，處於歷史低位。與大型私營企業的工作
崗位相比，軍人職業風險大、待遇低等劣勢明顯，參軍的吸引力無疑會下降。
另一方面，美國軍事戰略近年來尋求由反恐平叛作戰轉嚮應對大國衝突，對軍隊規模和高
科技人才的需求顯著上升，以“全志願兵”制度為核心的美軍人力資源體系面臨新的改革
壓力。近年來,美軍愈發重視網絡、太空、導彈防禦、新技術等領域的投入和佈局，這使
得對大量高科技人才的需求日益凸顯，“全志願兵”制度能否有效地滿足上述需求，招募
到量多質優的相關領域人才來推動軍事技術創新，成為影響美國軍力建設的關鍵因素。事
實上，美軍內部對於“全志願兵”制度能否招募到合格士兵的問題早有爭論。為滿足反恐
戰爭的需要，美軍一度降低了士兵招募、軍官晉陞等方面的標準,導致美軍整體素質有所
下降。美國海軍分析中心發佈的相關研究報告顯示,從“全志願兵”制度開始實施至20世
紀90年代，美軍士兵的素質穩步提升。
在上述背景下，美軍近年來推出一些舉措，尋求完善“全志願兵”制度。歐巴馬政府的國
防部長阿什頓·卡特(Ashton Carter)推動的“未來部隊”(Force of the Future)計畫，
以及川普政府的國防部長詹姆斯·馬蒂斯(James Norman Mattis)提出的“規模建軍”思
路，都反映了“全志願兵”制度改革的一些新動向。
川普政府上台後，“未來部隊”計畫被束之高閣，新任國防部長馬蒂斯將人力資源改革的
重點放在了擴大軍隊規模方面。近年來，由於“自動減赤”機制導致的預算紊亂和高頻率
海外部署的影響，美軍各兵種普遍面臨部隊負擔過重、演訓不足、事故頻發、裝備維護與
現代化不足等“戰備危機”，現有規模愈發難以適應和應對各類事態的需求。對此，馬蒂
斯將擴充軍隊規模作為建軍重點，以修復“戰備”。2018財年《國防授權法》(National
Defense Authorization Act)規定，美軍將擴充陸軍約8500人，擴充海軍約5000人，擴充
空軍約5800人，擴充海軍陸戰隊員約1000人。川普政府發佈的首份《國家安全戰略》更明
確指出，只有增加規模，“美軍才可能在大規模、長時期、多種衝突的情境下勝任各種軍
事行動”。需要指出的是，馬蒂斯的“規模建軍”思路雖然更多地著眼於解決美軍既有規
模難以應對多重安全威脅的現實難題，並未聚焦於改革“全志願兵”制度本身，但它反映
了美軍高層對於“全志願兵”制度弊端的認知。
總體而言，美國對“全志願兵”制度的改革是在保留該制度的前提下對其弊端進行的有針
對性的修補和完善，某種程度上反映了該制度演變的長期趨勢。“全志願兵”制度的發展
趨勢不可避免地會受到美國社會與經濟狀況的制約，並受到軍費投入受限等因素的掣肘。
更重要的是，從目前美國軍力建設和軍事戰略總體框架看，以“全志願兵”制度為核心的
人力資源制度改革並非美軍的核心任務。可以預見，“全志願兵”制度對美國軍力建設和
海外軍事干預的既有複雜影響仍將長期存在。