作者:
kwei (光影)
2019-07-21 02:20:17美國國家安全委員會決策體制研究
出處：《美國研究》2018年第6期
http://ias.cass.cn/cbw/mgyjjj/2018/dlq_118928/
(網頁聯結可下載pdf檔)
李枏
中國社會科學院美國研究所副研究員
[內容提要]國家安全委員會是美國對外決策的核心機構。隨著美國成為超級大國，國家安
全委員會逐漸成為美國對外決策過程中的一個法定機構。總統在國家安全委員會中居於核
心角色，也是對外政策的最後決策者。同時，國家安全委員會最大限度地整合了政治、經
濟、軍事，以及外交力量，同時避免了各行政部門由於片面追求部門利益而造成的相互傾
軋，保證了總統對外決策進程的控制。然而，在實際政策操作上，這種正式的決策程序需
要與大量非正式決策程式及個人關系的交互作用，從而最終形成以總統為核心的決策體系
。
決策總是充滿各種政治張力，保持著特有的動態性。其中最重要的是，決策會因受到某些
因素的影響而改變方向。這在美國對外決策過程中體現得尤為明顯。一方面，美國總統必
須將決策過程集中在白宮，保持自己的管理風格；另一方面，總統的“小圈子”政治，以
及他與其顧問之間的個人關系也是決策的關鍵。正如前白宮幕僚泰德·索倫森(Ted
Sorenson)所認為的那樣，“每個總統都會按照自己感到最為舒服，或自認為最有效的方
式構建決策體系。”
美國的國家安全委員會(The National Security Council)是美國對外決策的核心機構，
其設立與演變鮮明地體現出總統的世界觀與管理風格。為了避免各行政部門由於片面追求
部門利益而造成的相互傾軋，總統必須最大限度地將各部門進行整合，實現各部門的相互
妥協與配合，從而保證總統對對外決策進程的控制。國家安全委員會由此應運而生，其發
展並不是一個僵化的直線性演進，而是一種靈活和富於動態的過程。雖然來自於國際政治
體系、國內政治制度、行政部門利益的壓力基本相同，但每位總統的任期長短、出身背景
、管理方式，以及領導風格各異，因此國家安全委員會所呈現的組織形態和決策過程也是
不盡相同的。
值得關注的是，自老布希執政到目前的川普政府，美國國家安全委員會的基本組織形態並
沒有發生大的改變，國家安全決策的正式流程愈來愈趨向穩定，而總統決策的非正式性決
策程式和與顧問之間的個人關系反而被凸顯出來，成為其中不確定的因素。本文主要將國
家安全委員會這一決策體制從歷史的角度做綜合考量，將政治環境、決策體制，以及個人
關系作為主要研究對象，對其決策程式的正式性和非正式性進行探究。
中國學者對美國的國家安全委員會體制已有一些研究，如劉建華的《美國國家安全體制改
革：歷程、動力與特徵》一文從美國安全委員會決策體制變遷的視角出發，認為美國國家
安全體制改革呈現出既制度化又不失靈活性的特徵。孫成昊從歷史的角度探討了美國國家
安全委員會的演變模式，認為總統個人的行事作風、管理風格，以及對國安會的重視程度
決定了其作用的大小，而國家安全事務助理與總統的關系則在一定程度上決定了國安會模
式的成功與否。夏立平的《美國國家安全委員會在美對外和對華政策中的作用》，陳長偉
和牛大勇的《冷戰僵持年代的美國對話決策機制：以約翰遜政府為中心的探討》等文章研
究了國家安全委員會決策機制中的案例，對危機管理及國家安全事務助理在具體決策中的
作用進行了探討。上述文章都是以國家安全委員會的體制架構為研究對象，對其正式的決
策流程進行探究，雖然有涉及非正式決策研究，但論述並不深入。美國學者威廉·紐曼
(William W. Newmann)在其著作《管理國家安全政策：總統與其程式》一書中將美國國家
安全決策機制劃分為正式、非正式與個人關系三種架構，然而該書更多偏重對非正式程式
因素的關註，而忽視了正式決策程式在決策體制中的基礎地位。實際上，在老布希執政之
後的國家安全委員會體制中，正式決策程式一直為歷屆總統所繼承，顯示了其至關重要的
作用。
本文以國家安全委員會成立以來的決策程式為研究對象，在歷屆總統所建立的正式程式基
礎上，探究其中大量的非正式程式及個人因素，旨在將美國國家安全決策體制中正式、非
正式，以及個人因素結合所產生的綜合性決策風格予以探討。
一、國家安全委員會的設立與演變
美國國家安全委員會的設立最初是效仿1904 年由英國所設置的帝國防務委員會(The
Imperial Defense Council)，這個委員會的主要目的是在戰時整合英國的政治和軍事力
量。1919 年，美國政府成立了“國務院-海軍部聯席中立委員會(The JointStateNavy
Neutrality Board)”，雖然這個機構當時不被重視，但實際上卻成為國家安全委員會的
前身。1945 年9 月，海軍部長詹姆斯·佛瑞斯塔(James Forrestal)委托其友人斐迪南·
愛伯施塔特(Ferdinand Eberstadt)撰寫報告，建議成立國家安全委員會，同時成立中央
情報局(The Central Intelligence Agency)作為國家安全委員會的附屬機構。杜魯門總
統最終接受了佛瑞斯塔報告中的部分建議。1947 年7 月26 日，國會最終通過《國家安全
法》(The National Security Act)，經杜魯門總統簽署生效。該法確認成立國家安全委
員會。該法第101 條款明確指出，國家安全委員會的任務是“在有關國內外安全和軍事政
策上，綜合行政部門的意見，向總統建言，以期在安全事務上最有效地實現部門合作。”
其成員包括“總統、國務卿、國防部長，其他行政、軍事部門的部長和副部長。委員會設
立一名由總統任命的文官執行秘書。”1947 年9 月26 日，國家安全委員會召開了第一次
會議。在杜魯門看來，國家安全委員會必須體現總統的意志。從此，國家安全委員會就正
式成為服務總統的機構。在1947 年至1950 年間，他只參加了57 次國家安全委員會會議
中的12 次。
1953 年1 月，艾森豪威爾入主白宮，他非常強調決策過程的正規化與組織化。在艾森豪
威爾執政期間，國家安全委員會被設定為對外決策的主要機構。各級行政部門就相關問題
起草並提出政策建議方案，然後提交國家安全委員會的計劃委員會(The Planning Board)
，計劃委員會對這些政策方案進行修改、擴充或再創作，整合部門之間的分歧，最後交由
國家安全委員會全體會議討論；總統通過國家安全委員會會議從各部門的方案中選擇最佳
方案。在艾森豪威爾任期內，共召開過366 次國家安全委員會會議，他本人主持了近90%
的會議。在會上，他要求與會者暢所欲言，甚至自己也參與討論過程。艾森豪威爾非常重
視責權劃分，以及決策流程的制度化。他曾坦言：“這種組織機構也許無法塑造一個成功
的領導者，但它卻可以有效地使決策失誤降到最低程度，並使我們能在右手做事的同時還
知道左手在做什麼。”可見，艾森豪威爾總統時期的國家安全委員會鮮明地反映出他的軍
事化風格，然而這種決策方式卻日漸僵化，缺乏應有的靈活性。尤其在冷戰初期，美國在
應對來自蘇聯的“挑戰”時一直處於被動反應狀態。
甘迺迪執政時期，吸取了前任國家安全委員會體制的弊端，把決策圈最小化，有關重要政
策的“會議經常僅在國防部長、國家安全事務助理、中央情報局局長和副總統中舉行。”
甘迺迪執政期間，非正式的決策過程比比皆是，國家安全委員會的正式決策權重大大下降
。一方面，甘迺迪非常重視跨部門的協調能力，他特別成立一些臨時性的專門小組(task
force)，以協調部門間的行動，如柏林小組、古巴小組、寮國小組等，尤其建立戰情室
(The Situation Room)，電話直通國務院、國防部、中情局駐海外的機構。戰情室的建立
使得總統和其高級顧問能夠更直接、更迅速地掌握國際形勢。而另一方面，甘迺迪時期的
國家安全委員會開始突出總統與顧問之間的個人關系。甘迺迪非常依賴國家安全事務助理
麥克喬治·邦迪(McGeorge Bundy)，從而使國家安全事務助理開始發揮決策過程的主要作
用。在甘迺迪時期，國家安全事務助理成為國家安全委員會會議的主要參與者、策劃者，
以及政策實施的監督者。不僅如此，國家安全事務助理還擔任政府政策的發言人，向公眾
解釋總統的政策方案。約翰遜政府時期國家安全委員會並沒有很大改動，只是更重視非正
式的決策模式。約翰遜更為倚重國務卿臘斯克(David Dean Rusk)和國防部長麥克納馬拉
(Robert S. McNamara)。由國務卿、國防部長和國家安全事務助理所組成的星期二午餐會
(Tuesday Lunch Group)成為“一種新的非常規形式的國家安全委員會決策方式”。
尼克森也非常重視個人關系，上任伊始就任命亨利·基辛格出任國家安全事務助理一職。
基辛格總結了以往總統決策過程的經驗教訓後指出，“靈活但無章法是甘迺迪和約翰遜決
策的特點，而正規卻又僵化是艾森豪威爾的特點。我們的任務是結合這兩種決策體系的最
佳之處：既保持國家安全委員會處理安全和外交事務的規範化和效率，又開闢總統與高級
顧問之間溝通的渠道，使得所有相關建議都能得到尊重和聆聽。”在基辛格的規劃中，國
家安全委員會不再是各部門協調意見的中心，而是獨立於行政部門之外的決策核心機構。
基辛格在國家安全委員會下成立多個下屬機構，如高級評估小組(Senior Review Group)
，負責六個跨部門小組(Inter-departmental Groups)(政治軍事組、中東組、東亞組、拉
丁美洲組、非洲組、歐洲組)所擬定的政策報告。由此，外交事務幾乎全被轉移到了國家
安全委員會，直接由基辛格向總統匯報，並做出最後決定。在尼克森時期，國家安全委員
會決策流程是由基辛格歸納出幾個重要問題，由中央情報局局長做情報簡介，最後以尼克
鬆的講話結束會議。然後分發《國家安全決策備忘錄》，告知最終決定，並要求各行政機
構貫徹執行。此外，基辛格還進行了一系列秘密外交，如秘密訪問中國，這使其可以超越
官僚的常規模式，保持政策的靈活性。
福特總統任期內，國家安全委員會沒有發生變化。卡特總統時期，個人關系再次被置於突
出地位，從而導致國家安全事務助理布熱津斯基和國務卿萬斯(Cyrus Roberts Vance)之
間的權力鬥爭一直沒有間斷過。布熱津斯基把國家安全委員會眾多的附屬組織精簡為兩個
委員會。一個是政策評估委員會(The Policy Review Committee)，由多個部門的長官負
責長期政策的研究和分析，該委員會由國務卿、國防部長和財政部長輪流擔任主席；另一
個是特別協調委員會(The Special CoordinationCommittee)，由國家安全事務助理布熱
津斯基擔任主席，負責與情報有關的秘密活動、武器控制和危機處理。在卡特總統時期，
國家安全委員會不經常召開會議，除非遇到重大的決策或危機。
雷根政府初期，國家安全委員會地位急劇下降，里根將更多原先屬於國家安全委員會的權
力下放到了行政部門之中。他認為外交政策應屬國務卿掌握。雷根非常重視部門之間的協
調，其國家安全委員會共有25 個下屬小組，分別屬於高級部門協作小組(Senior
Interagency Groups)和普通部門協作小組(Interagency Groups)。高級部門協作小組就
外交政策、國防政策、國際經濟政策等情報進行分類，分別由國務卿、國防部長、財政部
長和中央情報局局長主持，其功能相當於卡特時代的政策審查委員會。普通部門小組則由
助理部長級人員主持。此外，雷根總統通過頒布第159 號《國家安全決定指令》(The
National Security Decision Directive)，使國家安全委員會的決策更加系統化，該文
件要求對秘密行動進行監督和審查。
從以上可以看出，盡管國家安全委員會在歷任總統任期的權重起起伏伏，但其體制一直處
於不斷完善的過程中。首先，決策過程不斷完善，責權分工不斷明細，體現出決策的科學
化。尤其是強化各部門之間的協調，分地區、分功能成立各種小組，保證行政部門之間，
以及小組間保持協調；其次，總統經常按照非正式程式進行決策，從而保持決策的靈活性
與快速反應性，決策者在相互熟悉的狀態下實現決策的效率化；最後，個人關系在決策過
程中的作用越來越突出。保持良好的個人關系是總統掌控權力的重要一環。每個總統都按
照他的理念對不同部門領導加以倚重，而國家安全事務助理的地位越來越重要，從而成為
決策的核心人物。自此，國家安全委員會成為一種既機制化又且保持不斷調整的對外決策
體制。
二、“斯考克羅夫特”模式
老布希政府時期，國家安全事務助理布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)負責改革
國家安全委員會。斯考克羅夫特構築起一個等級嚴格的委員會體制，最上層是部門首長委
員會(The NSC Principals Committee)，此委員會於是成為國家安全事務助理、各部部長
考慮和研究政策的機制。它主要為總統提供建議，這樣可以通過機制化減少總統因個人關
系造成偏聽偏信的負面影響。通過部門首長委員會，總統的意志可以傳達給各部門首長。
部門首長委員會之下是國家安全委員會部門副首長委員會(The NSC Deputies Committee)
，它負責向部門首長委員會提交政策方案，並對部門間的合作項目進行評估。部門副首長
委員會顧問對國家安全委員會成員負責，從而確保政策的制定掌握在國家安全委員會部門
首長委員會的手中。部門副首長委員會之下是政策協調委員會(Policy Coordinating
Committees)，其負責人由國務卿選派的助理國務卿擔任，主要負責跨部門的政策研討和
實施。政策協調委員會又下設六個區域委員會：分別為歐亞、西半球、東亞、南亞、近東
與北非，以及撒哈拉以南非洲。這些委員會之下還設有11 個負責特定事務的委員會，如
人權與國際發展委員會、軍控委員會、反恐委員會等。每個委員會的負責人就各自地區內
的問題對上級委員會負責。斯考克羅夫特認為，國家安全委員會必須無條件地為總統服務
，貫徹總統的意志，同時避免令出多門。
由上可見，老布希政府時期的國家安全委員會的管理模式是等級式的，這種組織結構可以
在一定程度上貫徹總統的意志，確保總統的最高權力。由於老布希總統認為決策體系中的
人際關系最為重要，他選擇的政府部長和國家安全事務助理都是既富有經驗，也彼此之間
關系融洽的人士。良好的組織結構加上一位經驗豐富、謹慎周密、富有效率的國家安全事
務助理的領導，老布希時期的國家安全委員會被稱為“戰後最融洽、磨合得最好的國家安
全班子”。
到柯林頓政府時期，國家安全委員會仍然保持著“斯考克羅夫特模式”，由包括內閣成員
在內的決策者組成的部門首長委員會負責研究方案並提出建議；由各部門副首長和副國家
安全事務助理組成的部門副首長委員會負責執行總統指令；由國家安全事務助理安東尼·
萊克(Anthony Lake)及其屬下負責各個部門協作工作組，準備各種預備性研究工作。同時
，柯林頓政府時期還新設立了一個國家經濟委員會(The National Economic Council，簡
稱NEC)，其主要職責是負責制定美國的經濟戰略，處理國內外所有與美國經濟有關的問題
。
2000 年，小布希入主白宮。“斯考克羅夫特模式”已經日趨成熟。在此組織結構之上，
小布希認真挑選了進入國家安全委員會的成員。在小布希政府時期，每周四上午，美國國
家安全委員會在白宮的內閣會議室(Cabinet Room)召開例會。在會上，委員會成員審查有
關國家安全事務的重要問題，綜合各個部門提交上來的簡報和意見。國務卿和其他相關政
策的官員就此提出解決方案，國防部長和參謀長聯席會議也要對美國近期的軍事行動進行
通報和評估，這些信息最終被匯總起來，由總統做出最後的決策。
歐巴馬入主白宮後，繼續沿襲“斯考克羅夫特模式”。歐巴馬政府國家安全委員會的決策
過程是由各級部門領導從下一級委員會選擇備選方案，然後把經專家討論之後形成的方案
呈報上級領導，供總統在各種方案中做出選擇。同時，各級部門的助理部長級官員，如地
區助理國務卿的方案也可通過相應的委員會送交到總統那裡，使總統能夠得到一些可能更
有創見的建議。這種組織結構可以在一定程度上貫徹總統的意志，確保總統的最高權力。
為了適應新的挑戰，歐巴馬政府國家安全委員會也首次將商務部長、美國貿易代表納入國
家安全委員會。
2017 年1 月，川普成為新一屆美國總統。他仍然全部保留了這一模式，只是調整了三個
委員會的人員構成。川普執政初期，一度宣佈國家情報總監、參謀長聯席會議主席不再是
國安會會議的常設成員，只是當“會議與其職責相關時”被邀參會。隨後迫於壓力，又不
得不做出聲明，指其可以隨時列席會議。川普不斷在其中設立新職位，並安置了自己的親
信，使“斯考克羅夫特模式”機制化的效用蕩然無存，從而將這一模式的缺陷暴露無遺。
綜上所述，可以看出，“斯考克羅夫特模式”形成了正式、“小圈子”，以及個人關系三
個相互交錯的決策圈，最終由國家安全事務助理來進行協調。這種管理模式意在剋服政出
多門、低效、反應遲緩的弊端，試圖採取決策集中化與首長負責制相結合的方式，以形成
高效和靈活的決策，優勢是保證外交政策制定的效率和規範。前國務卿科林·鮑威爾曾指
出，國家安全委員會部門首長委員會的最重要目標是封殺“瘋狂的想法”。另外這種管理
模式可以保證總統的最終決策權，並可貫徹總統的意志。“顧問班子中有不同性格、不同
類型的人，既有極端的保守主義者，又有溫和的保守主義者；既有單邊主義的鼓吹者，也
有主張選擇多邊主義的人。(小)布希總統在最後的決策之前需要權衡，力求政策的完整性
和準確性，較為順利地推行其既定方針。”良好的個人關系是“斯考克羅夫特模式”得以
成功運轉的重要因素，它可以確保在突發或重大事件中，超越“法定的”一些非正式決策
立刻出台。
然而，這種看上去似乎有效的組織結構，實際上卻有其重大的缺陷，也就是總統權力過大
，從而導致其決策的任意性、盲目性。從決策的角度講，這個體系的有效運作必須有一個
前提，那就是身處中心的總統必須是一位精明的管理者，他不僅具有豐富的外交經驗，而
且必須具備敏銳的鑒別力來平衡不同意見並做出最後的選擇。以小布希為例，在其第一任
期，國務院與副總統辦公室、國防部之間長期存在意見分歧，拉姆斯菲爾德與錢尼形成聯
盟，壟斷信息，通過國家安全委員會排擠國務院和國務卿鮑威爾，而布希並沒有在其中扮
演積極的平衡角色，反而造成了頗為嚴重的分權化趨勢。更為嚴重的是，在決策的最後階
段，小布希完全不重視反對聲音，從而導致政策的偏頗。拉姆斯菲爾德在其回憶錄中對小
布希的領導作風評論道，“布希總統並不善於聽取別人的意見，在做出決定之前他不會進
行全面的考慮，之後也不對政策實施進行有效的跟蹤。”這也表現在川普政府中，國家安
全委員會的組織結構根本起不到阻止非理性決策的作用。川普任人唯親，授權女婿賈里德
·庫什納(JaredKushner)與外國政府溝通，隨意裁撤閣員、不顧流程任意決策。這些都暴
露了這一模式的弊端，或將引起決策出現重大失誤。
三、國家安全委員會體制中三種決策程式及評估
任何一位總統任內都會按照三種決策程式設立國家安全委員會，以及進行政策制定，這三
種決策過程式的最終定型與彼此的聯系全由總統的領導風格而定。
第一種程式是在總統上任初期建立的國家安全委員會的正式程式，如部門首長委員會、副
首長委員會，以及政策協調委員會。總統會在這一架構中決定管理決策的具體流程，決定
政策的內容，以及將哪些參與者排除在外，甚至會縮減參與的人數。比如小布希政府執政
之初發布的總統令對政策協調委員會的功能進行了細化，具體規定了負責人應具備的相關
職能。而歐巴馬對跨部門政策委員會並未做詳細的職能安排，只規定了這一委員會由國安
會有關成員主持工作，在必要時也可由國家經濟委員會的相關成員負責。對歐巴馬而言，
這種調整會提高這一部門的工作效率，有利於總統掌控整個國家安全委員會。不但如此，
歐巴馬還宣佈新設立白宮網路安全協調專員一職和網路安全辦公室，並將其納入國家安全
委員會機制。川普入主白宮後，除了繼續保持“斯考克羅夫特模式”，還將其首席戰略顧
問班農(Steve Bannon)常設為正式的內閣成員，此後又宣佈班農不是國安會常設成員。川
普還提升了國安會行政秘書的地位。這一職位長期負責一般的行政管理，然而川普卻將其
納入決策程式，成為國家安全委員會的重要決策者。從中可以看出，總統需要在執政初期
確立起正式的決策程式。
縱觀國家安全委員會的正式程式，可以清楚地看到，國家安全委員會自創立以來，其流程
就處在不斷完善的過程中。美國國防大學曾以1991 年海灣戰爭、1999 年科索沃危機，以
及2001 年九一一事件為研究對象，探究國家安全委員會里的危機管控模式。他們對整個
決策過程進行瞭如下梳理：
1. 各部門部長與副部長進行會議，討論事態演變過程，需要承擔的任務，以及各部門的
職責；2. 部門副首長委員會有時通過連線與資深專家進行聯系，並進行部門間協調，產
生政策；3. 部門首長委員會進行討論，對副首長委員會不能解決的問題的進行討論，補
充完善政策，最終由國家安全事務助理報告總統；4. 部門副首長委員會再次進行會議討
論如何實施總統的決定，並討論由政策協調委員會根據最新形勢發展所撰寫的報告；5.
有時，部門副首長委員會的成員會再與部門首長委員會中他們各自的首長進行會面，匯報
一天形勢的最新發展，討論具體政策步驟，以及下一步的行動。根據情況，部門首長委員
會或再與總統見面；6. 根據事態的發展，以上會議或行動將持續幾周或幾個月。
然而，總統日常工作極為忙碌。他不能也無法將所有的精力投註在外交政策上，因此總統
就需要第二種決策程式———非正式的決策程式。當總統更多地熟悉了決策程式，並越來
越具備外交經驗的時候，他就知道哪位顧問可以提供哪些決策。當總統就任時，他會從各
種不同的領域挑選國家安全事務助理，他們可能是總統親密夥伴，知名政客，或者是特定
領域的專家。總統希望能挑選出和他合拍的人物，並由這位助理選擇其他成員，並結成最
佳團隊。比如，卡特讓萬斯擔任國務卿，讓科學家出身的哈羅德·布朗(Harold Brown)擔
任國防部長，讓布熱津斯基任國家安全事務助理。這些密友或顧問執掌部門後，開始設定
部門運作的程式，並且瞭解哪些人值得信任。如果總統認為國家安全委員會在出台重大政
策議題時，太過龐大或容易泄密，於是就會更多倚重非正式決策程式。
艾森豪威爾非常看重國家安全委員會，並建立起龐大的決策程式，然而當他已經有特定主
張的時候，他會擺脫國家安全委員會的正式程式，挑選若乾親信進入他的辦公室，制定最
後的決策。約翰遜時期最具特色的決策方式就是由國務卿、國防部長和國家安全事務特別
助理所組成的“星期二午餐會”。這成為“國家安全委員會決策方式的一種新的非常規形
式”。固定參加“星期二午餐會”的成員還有總統新聞秘書比爾·D. 莫耶爾(Bill D.
Moyers) 及其繼任者喬治·E. 克裡斯蒂安(George E.Christian)。從1966 年開始，參謀
長聯席會議主席和中央情報局局長開始加入“星期二午餐會”。與正式會議相比，“星期
二午餐會”的價值在於，“這些人員所提出的建議都是總統最想知道的。”淤不僅如此，
這個午餐會由於人數少，彼此之間很少有嫌隙。在卡特總統時期，國家安全委員會不經常
召開會議，除非遇到重大的決策或危機。卡特更是仿效約翰遜設立了“星期五早餐會”，
由副總統、國家安全事務助理、國務卿、國防部長、新聞處秘書，以及白宮辦公廳主任組
成。在近一個半小時的討論中，他們“對國際熱點話題進行協商、做出決策，減少日常工
作中的誤會。”雷根總統允許其私人顧問參加國家安全委員會，他另外設立成員較少的國
家安全計劃小組(National Security Planning Group)，由國家安全事務助理主持。國家
安全委員會雖然開會頻繁，但討論的內容均未經各部門事先研究。老布希也非常偏重正式
程式，建立起“八人小組與早餐會小組”。在小布希的國家安全委員會的組成人員中，絕
大多數成員都在老布希政府的二級或三級機構工作過，並與小布希保持著特殊的個人聯系
，如副總統錢尼、國防部長拉姆斯菲爾德、國務卿鮑威爾、國家安全事務助理賴斯。小布
希偏愛一些符合其個人理念的部門和部長，從而助長了派系勢力(例如國防部和副總統辦
公室)。他增加了參與政策制定的“非法定人員”。這些人員在某些重要的外交決策中甚
至起到了關鍵作用，他們通過在國家安全委員會中的一些渠道越過上級把個人的建議呈送
給總統，得到了總統的採納。其中，副總統負責國家安全的助手劉易斯·利比(Lewis
Libby)、國防副部長保羅·沃爾福威茨(Paul Wolfowitz)、副國務卿理查德·阿米蒂奇
(Richard Lee Armitage)、國家委員會安全事務副助理斯蒂芬·哈德利(Stephen Hadley)
在反恐戰爭、伊拉克戰爭等諸多外交決策中成為總統倚重的人物。
歐巴馬在任期間，其決策風格最大的特點就是過度依賴“小圈子政治”。在他的團隊中有
資深的專家，也有年輕的顧問，這使得他們的決策既務實，也有求新，如美國國家安全事
務副助理本·羅茲(Ben Rhodes)在對美國古巴政策制定中就起到了關鍵作用。因此，歐巴
馬的國家安全委員會雖然機構擴大，職能增多，但決策仍掌控在少數人手裡。川普的“小
圈子”政治更為明顯，也呈現出多變的特點。其決策層多是軍人出身的官員，而且派系鬥
爭嚴重。軍人出身的前國家安全事務助理麥克馬斯特(Herbert Raymond McMaster)與白宮
辦公廳主任凱利(John Kelly)、國防部長馬蒂斯(James Mattis)曾迅速接近，不斷影響川
普。由此可見，在白宮的對外決策體系中，每個總統都非常倚重非正式程式，他們會挑選
自己信任的顧問，以非正式的方式決定政策。他們認為這種決策過程可以針對特定議題集
中討論，不會受到“無關緊要的人”的乾擾，且不會在無意之間泄露秘密。
第三種決策程式是總統與其官員、顧問的個人關系。在國家安全委會中，總統必須保持良
好的個人關系，同時必須有他最為倚重的首席政策顧問。如杜魯門仰仗艾奇遜，艾森豪威
爾依賴杜勒斯，甘迺迪有他弟弟羅伯特·甘迺迪作為助理，尼克森則有基辛格等等。小布
希最重視良好的個人關系。賴斯與布希家族的長期友誼和相互信賴使賴斯可以超越其他政
府部門的領導直接與總統溝通。總統也對賴斯貫徹他的意志的能力充分信任。布希總統另
一個重要夥伴就是副總統錢尼。錢尼在老布希政府中一直發揮著重要作用，尤其是在外交
決策上，這也使他在副總統任內把該職務在外交決策中的地位提高到空前的高度，“他甚
至為自己建立了一個微型的國家安全事務班子”，被人稱作“錢尼的國家安全委員會”。
錢尼通過自己的顧問班子可以瞭解每一層次各個部門的決策情況，然後私下裡為總統提供
咨詢。不僅如此，他還獲得了定期參加部門首長委員會會議的資格，這也是對前幾屆政府
中的慣例實質性突破。錢尼與同布希家族私交甚好的另一人物國防部長拉姆斯菲爾德在布
希政府初期很快就結成了同盟，成為小布希決策體系中長期派系鬥爭的根源。川普決策風
格大量充斥個人關系，蒂勒森、馬蒂斯、蓬佩奧都有機會繞過官方渠道直接面向總統建言
。
由上可以看出，上述三種決策程式的運用，以及相互聯系都與總統的領導風格和管理水平
息息相關。每位總統都有自己的領導風格，對外交政策有不同程度的興趣，對政府內部是
否需要統一意見也有不同觀點，對國家安全委員會內部的矛盾也有不同接受程度，無論他
採取何種決策程式的方式，他都需要平衡正式、非正式程式與個人關系，並酌情進行調整
。因此，這三種程式的結合就是總統管理藝術最為關鍵的一環。卡特在執政初期，由於缺
乏外交經驗，他希望設立一個聯合領導的決策過程，希望能夠運用國家安全委員會及其下
屬的委員會，使這些官員可以公開對等地討論他們的意見。但結果是每位內閣成員都在找
最佳時機與總統單獨見面，向總統進言，於是正式的決策程式反而無法做出有效的政策，
這使得卡特最終拋開機構，完全倚重布熱津斯基。允許“小圈子”和個人關系凌駕於正式
程式之上，從而造成了其下屬官員的疏離與紛爭，最後的結果就是整個決策程式的混亂。
歐巴馬的國家安全委員會運作得比較穩定，最關鍵的因素是歐巴馬的領導風格，他瞭解到
團隊合作的重要性，同時他也非常重視正式程式中的部門之間的協調。歐巴馬任命國家安
全委員會的官員都是按照其專長而設計的，他與其內閣官僚一直保持著良好的個人關系，
他認識到良好的個人關系比良好的政策分析更為有用，因此，他把正式、非正式決策程式
，以及個人關系比較融洽地結合起來。顯而易見，川普則恰恰相反，其決策程式的多變造
成整個國家安全委員會決策體制的無序和混亂。
在國家安全委員會中，決策的模式不是一成不變的，總統會逐漸將其政府朝對其有利的方
向進行推動，因此三種決策程式呈現出多變的態勢。每任政府執政之初都會勾勒出明確且
正式的國家安全決策體制，這些體制以國家安全委員會為中心，並按照總統喜好或現實情
勢成立特殊的委員會或小組。但隨著總統執政步入正軌，總統往往會跳過正式的流程，而
單獨進行非正式會議，甚至臨時召集少數人進行決策。正式的程式往往會針對那些外交政
策非優先的事務，而對那些外交序列被置於頭等的決策，非正式的會議和決策程式可以保
證政策的迅速制定，並可以保證總統享有更大的決策權。在重大事件上，一些總統覺得有
的官員、顧問本位主義或部門利益心太強，因此，為了迅速對事件進行回應，總統就要繞
過這些正式程式，追求與忠誠官員的單獨商討，並經常越級提拔他喜愛的官員，這種非正
式程式於是成為很多總統熱衷的決策模式。
實際上，這三種決策程式相輔相成且又相互制約。國家安全事務助理在這其中扮演重要的
作用，也是第三種決策程式的重要代表人。自1953 年以來，國家安全事務助理就成為總
統最為重要的外交政策建言人。雖然他的任命不必經過參議院通過，他也無權向各行政首
長發布指令，但其位列內閣，並與總統最為親近，是“總統最早也是最後一位外交政策方
面的對話者。”他主要採取兩種模式履行職責。第一，提出政策討論的議題。國家安全事
務助理往往通過主持國家安全會議來集中討論議題，這些議題無疑是總統最為關注的。國
家安全事務助理需要通過這些議題讓與會的決策者瞭解總統的意圖，從而接受總統的決定
。第二，作為“誠實的掮客”(honestbroker)，他使總統能夠瞭解國際事態的發展，以及
國會和行政部門的動向。確保總統聽到各種政策建議，並附有對這些方案的不利因素和風
險的分析；他還會同時把總統其他主要顧問的觀點如實地反映上去，這樣可以保持決策過
程的透明與連續性。也就是說，國家安全事務助理必須同總統保持直接和密切的關系。總
統會以公開或暗示的方式示意國家安全事務助理安排有關顧問的職務，或是否出席國家安
全委員會會議，因此國家安全事務助理成為架構正式與非正式程式的橋梁。一旦國家安全
事務助理失去總統的信任，他將很快被替換。川普政府內，國家安全事務助理一再更換，
顯示出總統的個人權威。從這個意義上說，國家安全事務助理貌似有權，但卻一直在總統
權力的羽翼下生存。而對於其他國家安全委員會的成員而言，他們也承擔著架起這三種程
式的責任。他們從各個行政部門中被精心地選出來，使他們凝結在一起的是對總統的忠誠
。雖然他們很難堅持到一位總統的任期，但他們都可以與總統直接打交道，認知總統的個
性和工作風格，並按照總統的節奏處理對外事務。小布希政府時期國家安全事務助理賴斯
告訴她的工作人員：“你們工作的第一個目的就是服務於總統，第二個目的就是當你發現
總統想往哪個方向走的時候，你要確保這艘國家大船向他所要去的方向轉舵，並勇往直前
。”
以上可以看出，這三種決策程式在推動美國安全決策中都是非常重要和必要的。國家安全
委員會體制的核心是部門之間的協調，因此必須確定正式程式，而非正式決策程式，以及
個人關系結構就是為總統提供最佳方案。非正式程式可以保證在有限的時間內把所有資源
集中在專一的一個議題上，而個人關系的決策程式就是在最棘手的事務出現時，讓總統迅
速拍板的關鍵一環。雖然表面來看，總統更傾向於後兩種，但其實總統還是謀求三種組織
程式的平衡。這在國家安全委員會在危機管控方面表現得尤為明顯。一旦世界某個地方出
現軍事沖突或國家內亂，國家安全委員會中的各個委員會和非正式小組不用得到首長指令
就開始起草各種報告。最後通過部門協調委員會進行初審，形成一份初步的方案。此後，
小組還要對歷史曾經發生的類似事件進行比對，看是否需要重新調整。隨著事態的惡化，
做出迅速的決定是必須的，這種歷史性的比照可以減少魯莽和倉促的決定。最終，報告被
部門副首長委員會所審閱，提交部門首長委員會，並在國家安全委員會上被最終通過。與
此同時，總統還會通過大量非正式渠道，以及個人關系與幕僚進行密談，有時還會邀請國
會眾參兩院的議長加入，從而保證決策可以順利出台。
外交和安全決策是一項永不停歇的過程。美國國家安全委員會體制可以有效保證這一過程
在穩定和高效的態勢下發展。當然，這三種決策程式的結合也有其自身的缺陷。每個總統
在就任時都口口聲聲指責前任總統的國家安全委員會如何混亂，但他仍然無法解決其固有
的弊端。首先，國家安全委員會中總統權力過於龐大，缺乏機制約束，從而導致其任人唯
親。國家安全事務助理不必經過參議院通過，因此其權力領域是灰色的，從而造成其權力
有時過於膨脹，決策出現偏差。其次，國家安全委員會工作團隊按照總統的意願不是過於
龐大就是人數太少。過於龐大的團隊使得白宮機構臃腫，加重預算的負擔。人員太少又使
得他們不堪重負，往往造成決策出現失誤。由於其人數不固定，因此每每被國會詬病。最
後，總統無心或不願對國家安全委員會進行改革。自老布希創始，小布希政府以來，“斯
考克羅夫特模式”一直是國家安全委員會的基本形態。然而，國際形勢的變化，以及人員
代際更新，很多機制已經不適用，一些決策失誤也已反映出這種問題。此後的歷任總統並
沒有客觀認識到其弊端，仍然維持舊有組織的運作形態，不願成立新的機構或建立新的機
制。長此以往，這些弊端將造成決策的延遲或出現重大的失誤。
結語
美國國家安全委員會自成立以來，一直負責整合國家的各種資源和各級部門的力量，保證
政策協調和決策的最優化。此後，國家安全委員會成為為總統提供咨詢、決策，以及政策
執行的平臺。在國家安全委員會中，總統處於絕對中心的地位，從而保證了總統對外交權
力的掌控。委員會的各級機構都需要對總統保持高度的忠誠，從而獲得總統的信任。在不
斷完善其決策機制的過程中，國家安全委員會逐漸發展成為一個組織穩定、結構清晰、分
工明確的體制。這種體制又與大量存在的非正式決策過程和個人關系相聯系，三者相輔相
成，從而保證了決策的有效性、快速性。然而，由於非正式決策程式，以及個人關系的因
素，美國國家安全委員會決策體制也存在著諸多不確定性，一方面，在危機或重大事件處
理上，總統可以迅速出台一些政策，但另一方面，總統可能會任人唯親，體制也會呈現出
僵化和保守，這些問題都在不同程度上內化成這種決策體制中的潛在痼疾。