標題: 打擊非法移民錯了嗎？美國「ICE大掃蕩」違憲爭議
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/4012260
2019/08/27 陳文葳
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在美國國土安全部的政策下，「移民與海關執法局」（ICE）從7月11日起，在紐約、波士
頓等10個城市展開為期至少兩週的大規模非法移民掃蕩，然而執法過程除了引發恐慌之外
，也有違反美國聯邦憲法「正當法律程序」的疑慮。ICE的掃蕩，真的沒問題嗎？圖為ICE
在2013年抓到的墨西哥殺人通緝犯Mario Alberto Hernandez-Huerta。圖／ICE.gov
今年7月，美國國土安全部（DHS）宣告將大規模盤查境內外國人，目標預計將遣返2,000
名非法移民。負責執法的機關「移民與海關執法局」（ICE）從7月11日起，在紐約、波士
頓等10個城市展開為期至少兩週的大規模掃蕩；大量的ICE移民官出現在民眾住宅前、工
作場所，甚至是巴士站，盤問並要求任何「可疑人士」出示身分證件，已造成外來移民（
主要是有色人種）的普遍恐慌。
8月7日，ICE又再度於密西西比州發動大規模掃蕩行動，這次針對農場與工廠的搜查，一
共逮捕並羈押共計680餘人。此次行動，根據官方說法是ICE有史以來「最具斬獲的執法」
。
報導指出，許多被逮捕者的兒女（包括出生於美國境內而具有公民身份的孩童），在此搜
捕行動後，已失去與父母的聯繫，甚至無從得知羈押所在位置。法界人士憂慮，這些被羈
押者可能面臨直接遣返的命運、或即使執法過程有瑕疵，仍難以取得適當法律援助與救濟
。
人權團體更擔心，一旦這些孩童的父母被遣返出境，他們將面臨骨肉分離，且其未來生活
將陷入前所未有的困境與變動。然而ICE仍強調其依法行動，且一切程序均「合法合規」
。
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許多被逮捕者的兒女（包括出生於美國境內而具有公民身份的孩童），在此搜捕行動後，
已失去與父母的聯繫，甚至無從得知羈押所在位置。而即使執法過程有瑕疵，仍難以取得
適當法律援助與救濟。圖／美聯社
▌誰是「ICE」？
ICE設立於2003年，是美國聯邦政府自911恐怖攻擊之後，基於反恐目的所設立的專責移民
執法機關，主要工作是偵查打擊跨境犯罪。在911事件以前，傳統聯邦政府的移民事務分
別由商業部與勞動部依據事務性質負責，但隨著恐怖攻擊後強化國家安全的需求，小布希
政府於2003年成立了國土安全部，來強化對移民的控制。
新設立的國土安全部納入了多達20餘個部門，其中由美國移民及歸化局（INS）掌理移民
相關法律的執行、美國海關及邊境保護局（CBP）專門管理進出港口的事宜、美國公民及
移民服務局（USCIS）負責簽證相關業務等。當然更重要的是，設立一個專責的機關——
也就是ICE來強化對非法移民的取締與執法。
ICE的設立，顯現美國在反恐脈絡下對移民議題的規劃，更聚焦於移民隱含的潛在安全威
脅。當然，此種思維並非首見。
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ICE的設立，顯現美國在反恐脈絡下，對移民議題的規劃，更聚焦於移民隱含的潛在安全
威脅。圖為ICE在2019年8月針對密西西比的農業小鎮莫頓（Motorn）非法移民的掃蕩行動
。圖／路透社
https://www.youtube.com/watch?v=iDtcvXVlTVA
1993年紐約世貿中心發生爆炸案，共和黨國會於1996年通過「非法移民改革與移民責任法
」（IIRAIRA），以加強美墨邊界的境管與執法。之後，美國的反恐需求持續強化；除了
因911事件而設立國土安全部外，2004年共和黨國會又趕在國會改選之前，進一步修正
IIRAIRA，增強ICE的執法權限。
在該法授權下，允許ICE執行「急迫移置」（expedited removal），也就是允許ICE執法
人員於美國邊境（包括美加與美墨）100英里內，得逮捕與羈押入境未達14天的未持證移
民直至遣返。
此措施的目的，在使ICE執法人員於邊境地區防止非法越境行為。但實際上，除非有明確
事證能夠證明其為非法入境者，否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕、羈押或遣返任何
人。正因為如此，川普及其支持者才會認為原先的措施，無法有效處理非法移民「所帶來
的治安與國家安全疑慮」，一定要透過大規模的掃蕩與強力執法方能獲致改善。
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實際上，除非有明確事證能證明其為非法入境者，否則一般ICE並不會主動採取行動逮捕
、羈押或遣返工作。正因為如此，川普及其支持者才會認為原先的措施，無法有效處理非
法移民所帶來的國安疑慮。圖／法新社
▌川普吃鱉？移民政策接連受阻
事實上，川普的排外移民政策引發爭議已不是頭一遭。自2017年上任以來，頒佈一系列總
統行政命令，來限制特定族裔外來人口入境並降低移民的處遇。就限制入境手段而言，除
了興建「美墨邊界長城」並加強南方邊境執法之外，川普更以打擊恐怖份子為名，提出「
穆斯林禁令」政策（Muslim Travel Ban），大舉擴張限制入境國籍清單，其中包括13個
穆斯林國家（含敘利亞）；此外，他亦提高中美洲難民申請庇護的門檻，並將原先允許申
請政治庇護的中美洲國民從名單中剔除。
至於降低移民處遇而言，最引發爭議的就是廢止歐巴馬時期的兩項政策，分別為「永久公
民父母暫緩遣返手續」（DAPA）與「童年入境者暫緩遣返手續」（DACA）。
DAPA的目的在核發臨時簽證給在美居住達一定期限，且生下合法公民孩童的非法移民，使
其免於與骨肉分離；至於DACA暫時簽證的核發對象，則是跟著非法移民一同入境的16歲以
下孩童（又稱為「夢想者」，Dreamers」）。一旦川普透過行政命令廢除DACA，約計7萬
名夢想者將被迫遣返。
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在移民人權團體的推動下，川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟，其移民政
策屢屢在法院吃鱉。圖／路透社
也因此在移民人權團體的推動下，川普廢除DACA的行動接連在多個聯邦法院引發訴訟。除
了德州以外，包括紐約、華盛頓特區、加州與維州的聯邦法院都已宣告該行政命令違憲，
並已裁定停止執行；至於因直接面臨非法移民執法需求的美墨邊境州德州，雖未停止執行
該行政命令，但耐人尋味的是仍宣告該行政命令違法。
同時，川普拒絕庇護的行政命令以及穆斯林禁令，也都在2018年就被加州聯邦法院阻擋下
來。川普自己就公開指出，他對於加州的第九巡迴上訴法院「很不爽」，而且他一定會「
用力告回去」。
雖然川普的移民政策屢屢在法院吃鱉，然而對川普而言，排外且具有偏見的移民政策顯然
有助於鞏固其政治支持。因為對藍領白人為主的川普支持者來說，少了外來勞動力的競爭
，勞動就業機會就能掌握在他們的手上，而這是整個「美國優先」計畫的一部份。所以川
普從取締非法移民下手、擴張ICE的執法權限，就自然是推動其政策的重點。
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然而對川普而言，排外且具有偏見的移民政策顯然有助於鞏固其政治支持。圖為2019年8
月，在新罕布希爾州的川普選舉造勢活動，川普的支持者（左）和反川普示威民眾（右）
壁壘分明，示威者中也有人舉出反對ICE、批判川普移民政策的標語。圖／美聯社
▌ICE大掃蕩的爭議：違反正當法律程序
因此今年7月，在川普「加強南方邊境執法」行政命令授權下，國土安全局宣告將「最大
程度擴張ICE執法權限」。而具體作法，則是擴張ICE「急迫移置」的執法對象與地域範圍
：對所有美國境內的「外籍人士」（aliens）進行無差別盤查，要求出示證件、並於必要
時做出適當處置。
而這也代表全美境內任何未持證的非法移民嫌疑人，都可能在執法過程中，被ICE基於「
急迫移置」而直接逮捕與羈押。若未持證的非法移民嫌疑人，未能舉證已入境超過兩年，
ICE更可不需經過任何法律程序直接遣返。可以想見的是，此處所謂「較可疑」的非法移
民，多半還是川普的眼中釘：拉美裔與穆斯林。
但國土安全局的此項宣告立刻引發強烈抗議。憂心ICE執法過當和境內外籍人士處遇的法
界人士，普遍認為此舉無疑違反了美國聯邦憲法「正當法律程序」。
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憂心ICE執法過當和境內外籍人士處遇的法界人士，普遍認為此舉無疑違反了美國聯邦憲
法「正當法律程序」。圖為ICE官方網站的執法人員訓練任務照。圖／ICE.gov
因為聯邦憲法授與美國境內的「所有人」都享有正當法律程序的保障，因此移民官在未有
合理懷疑的情況下，不得任意盤查、逮捕或拘留未持證移民，不論其身份為合法或非法。
同時，被羈押的當事人應享有律師到場權、緘默權等程序保障。而是否應遣返該當事人，
也交由移民法院來判斷。換言之，ICE無限制擴張其執法，已經嚴重違反聯邦憲法正當法
律程序的要求。
更何況，若ICE以族裔與膚色來做為盤查標準，恐怕會加劇美國社會種族歧視的氛圍。移
民議題固然屬於美國總統的憲法權限，尤其利用行政命令來貫徹其政策更是常態，然而川
普的相關行動，很可能有越界的疑慮。
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同時，被羈押的當事人應享有律師到場權、緘默權等程序保障。而是否應遣返該當事人，
也交由移民法院來判斷。換言之，ICE無限制擴張其執法，已經嚴重違反聯邦憲法正當法
律程序的要求。圖為2019年8月7日在密西西比州的ICE掃蕩逮捕。圖／美聯社
▌反擊：司法行動、廢除或改造ICE
前面提到，川普一系列移民政策——穆斯林禁令與拒絕政治庇護——都被位於加州的聯邦
法院宣告違法；至於廢除DACA的行政命令，已在多個聯邦法院宣告違法並裁定停止實施。
聯邦最高法院更於今年6月核發移審令，預計將在2020年川普連任的總統大選前，確認
DACA的未來。顯見法院一直是反制川普移民政策戰場所在。
川普政府的作法也引來反抗的政治勢力：有越來越多國會議員，尤其是民主黨議員都提案
修法，欲對ICE進行組織改革，例如紐約參議員陸天娜（Kirsten Gillibrand）就主張，
ICE不該成為聯邦政府驅逐外來者的工具，並應重新使ICE回歸原先編組下最重要的任務，
例如追緝人口販運、毒品走私或網路犯罪等跨境犯罪罪犯，而不要本末倒置。
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反對者認為，ICE不該成為聯邦政府驅逐外來者的工具，並應重新使ICE回歸原先編組下最
重要的任務，例如追緝人口販運、毒品走私或網路犯罪等跨境犯罪罪犯，而不要本末倒置
。圖／美聯社
另外，有19名站在第一線執法的ICE執行官也呼應前述提案，認定在現行政策下，ICE面臨
「執法」困難，因此向美國國土安全部部長聯合上書，希望重新安排國土安全局的工作項
目，將ICE從其他移民部門獨立出來、回歸專注於跨境犯罪的防制。
2018年的期中選舉更為改革ICE帶來新一波的政治動能。民主黨在眾議院選舉拿下235個席
次，多過共和黨且取得眾議院過半的優勢，也是民主黨時隔8年再度重掌眾議院。
新上任的紐約州波多黎各裔女性眾議員歐加修-寇蒂茲（Alexandria Ocasio-Cortez）與
威斯康辛州眾議員波肯（Mark Pocan），都已於近期向白宮提出廢除ICE的法案。預計未
來該提案應該能在眾議院獲得支持。然而參議院則由於共和黨仍保有過半優勢，這可能是
此提案最大的挑戰。
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眾議員歐加修-寇蒂茲等人向白宮提出廢除ICE的法案，該提案應該能在眾議院獲得支持，
但參議院則由於共和黨仍保有過半優勢，這可能是此提案最大的挑戰。圖／路透社
▌無止境的移民司法戰線
目前躺在聯邦最高法院的DACA案，預計將成為2020年川普爭取連任前的最大亮點之一。但
這樣還沒完。8月16日，加州、賓州、奧勒岡州、緬因州與華盛頓特區，又分別在讓川普
不開心的北加州地區聯邦法院和DC聯邦法院，針對國土安全局提出的一項行政命令草案控
告川普政府。
該項草案將以「是否領取社會救助」當作核發境內申請綠卡（永久居留）的標準，使原本
符合社會救助標準的外籍人士（包括工作、留學或其他原因合法短暫居留者，甚至無證移
民），都難以取得永久居留身份。
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川普準備在ICE大執法之後，再發布新的行政命令來嚇阻非法跨境家庭：未來非法跨越邊
境的移民家庭，可以無限期收容拘禁。圖／ICE.gov
受到該項行政命令衝擊最大的，其實就是社會經濟條件較差的拉美裔人士，無論其身份為
合法或非法。這樣實質上構成種族或國籍差別待遇的執法，恐怕有違法甚至違憲之虞。
8月底，又有報導指出川普準備在ICE大執法之後，再發布新的行政命令來嚇阻非法跨境家
庭：未來非法跨越邊境的移民家庭，可以無限期收容拘禁。而國土安全部的說法是，一般
等待裁決的期間都會超過三個月，因此延長原先關押期限20日的規定是必要的措施。
預料若國土安全局真的通過此行政命令，又將引發更大一波爭議與訴訟，而且相關執法行
動，有很高的機率將會再度被法院宣告違法違憲。
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若國土安全局真的通過此行政命令，又將引發更大一波爭議與訴訟，而且相關執法行動，
有很高的機率將會再度被法院宣告違法違憲。圖／路透社