【南亞研究】胡勇：新發展契約視野下印度對尼泊爾的發展合作政策
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國關國政外交學人　2019-09-01 16:51
作者系上海對外經貿大學法學院國際關係學系副教授、國際發展合作研究院／南亞和印度
洋研究中心研究人員
內容摘要
作為具有印度特色的發展合作架構，新發展契約在形式上摒棄了傳統援助國對受援國附加
政治條件的弊病，體現了南南發展伙伴關係的精髓。印度對尼泊爾的發展合作政策就反映
了這種新型發展合作關係讓利性與互利性的特點，客觀上有利於尼泊爾的經濟社會發展和
現代化建設。但新發展契約並沒有完全擺脫舊發展契約的窠臼。特別在南亞地區，印度提
供發展合作隱含的政治條件就是發展伙伴必須服從印度的地緣戰略利益。印度對尼泊爾的
發展合作政策同時體現了印度南亞政策的霸權性特征，是印度企圖左右尼泊爾的政策工具
之一。在印度對尼泊爾的發展合作政策中，中國是最重要的第三方因素。印度應當反思新
發展契約的不足，改變對中國援助尼泊爾的猜忌與排擠，轉而與中國共同支持尼泊爾的可
持續發展。
作為南亞地區的近鄰，印度與尼泊爾在人口規模、領土面積以及資源稟賦等方面存在巨大
差異，然而兩國在歷史、文化與社會等領域又有著千絲萬縷的聯系。長期以來，在實力上
占據壓倒性優勢的印度習慣於將尼泊爾視為禁臠，在後者的對外關係中享有近乎壟斷性的
影響力。印度在雙邊關係中的支配性地位除了來源於它是尼泊爾最大的貿易伙伴和主要境
外投資來源地，控制了尼泊爾的過境貿易通道並有能力左右尼泊爾的防務之外，還在於它
是尼泊爾最重要的發展合作伙伴之一。根據尼泊爾財政部的統計，從 2010-2011 財年至
2016-2017財年，印度共向尼泊爾提供了2.63億美元官方發展援助 (ODA)。除了2014-2015
財年援助額一度大幅下滑外，印度一直是尼泊爾排名前五的雙邊援助國。
身為新興經濟體的重要代表印度正在成為國際發展合作領域的後起之秀。這不僅體現在本
世紀初以來印度發展合作規模的擴張上也表現為「印度在推動構建獨特的南方發展話語和
知識生產中起到了領導者和倡議者的作用」。其中，最引人矚目的成果之一就是印度官方
智庫「發展中國家研究和信息系統」(RIS) 一些學者提出的新「發展契約」(development
compact) 的概念。新發展契約繼承和創新了發展契約的理念，建構了具有印度特色的發
展合作架構，展現了印度發展合作政策的伙伴性特點。在印度學者查圖維迪 (Sachin
Chaturvedi) 看來，印度對尼泊爾的發展合作正是新發展契約的典範。
同時，新發展契約存在「說一套，做一套」的現像，在實踐中並沒有完全克服舊發展契約
下援助國向受援國附加政治條件的頑疾。印度對尼泊爾的發展合作政策「看上去很美」，
實際上卻以尼泊爾必須服從印度的地緣戰略利益作為其獲得印度援助的隱含條件。因此，
印度對尼泊爾的發展合作政策兼具伙伴性與霸權性的雙重特征。不僅如此，面對中國這一
印度和尼泊爾關係中最大的第三方因素，印度也是百般警惕與防範，唯恐中國威脅到印度
在尼泊爾的特殊地位。應當看到，印度對尼泊爾的發展合作政策令尼泊爾人又愛又恨。印
度需要勇氣重新審視新發展契約，並展現出與中國共同支持尼泊爾經濟社會發展的大國格
局。
一、新發展契約與印度的發展合作政策
「發展契約」的概念是由時任挪威外交大臣托爾瓦·斯托爾滕貝格 (Thorvald
Stoltenberg) 提出的。在1989年紀念經合組織(OECD) 發展中心成立25周年大會上，他提
出要重構發達國家援助方與發展中世界受援國之間的發展契約，支持發展中國家自行制定
中長期的綜合性發展計劃。在他提出的發展契約理念中，強調了發展計劃的長期性、發展
手段的綜合性、發展中國家的主體性和發展責任劃分的合理性，旨在克服上世紀80年代西
方強加給發展中國家的結構調整方案 (SAPs) 所帶來的侵犯發展中國家主權等弊端。
經過上世紀90年代美國經濟學家F.傑拉德·亞當斯 (F.Gerard Adams) 、印度經濟學家森
古帕 (Arjun Sengupta) 等人的闡釋，發展契約的理念逐漸進入國際發展領域的主流話語
體系。2003年，聯合國開發計劃署 (UNDP) 出版的《人類發展報告》也接納了發展契約的
概念。該報告將發展契約定義為基於共擔責任體系的一項協議，即所有國家都應該朝著幫
助窮國實現它們的發展目標這一方向而努力。在此過程中，窮國可以要求得到更多的援助
和更方便的市場准入。作為回報，援助方可以要求受援方實行更良好的治理與問責制。總
而言之，舊發展契約的實質就是「發達國家和國際組織將為窮國成功實施發展計劃提供必
要援助。作為回報，發展中國家將與前者合作推動重大改革方案」。
盡管舊發展契約為發展中國家提供了更加平等的地位，但本質上仍然過於迷戀條件性，只
不過條件可以更加寬松靈活而已。這種附條件的援助不僅存在理論風險，實踐中也遭遇了
挫敗。新發展契約正是在此背景下應運而生，相較舊發展契約，查圖維迪等人提出的新發
展契約在內涵上主要有兩大創新。一是新發展契約是發展中國家之間的契約，對應的是南
南發展合作。舊發展契約是發展中國家與發達國家，或者主要由發達國家組成的布雷頓森
林體系機構之間的契約，對應的是北南合作 (援助) 。二是新發展契約遵循的是南南合作
的基本原則，特別是不向發展伙伴強加任何政治條件或要求對方給予改革承諾。舊發展契
約則明確要求發展中國家實施由發達國家實際主導的各種結構調整方案，作為獲得後者援
助的條件。因此，新發展契約體現了發展伙伴關係的要義。
與舊發展契約聚焦以捐贈為主要內容的官方發展援助比較，新發展契約的外延至少由五個
方面組成，分別是能力建設、貿易與投資、開發性金融、捐贈和科技。其中，捐贈有時候
也可以被歸入總體的發展融資機制。查圖維迪特別指出，新興經濟體與其它發展中國家合
作強調的是對後者經濟發展的綜合性支持，實踐中並不限於以上五個方面。這些外延的具
體內容見表1。
表1：新「發展契約」的外延
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資料來源：Sachin Chaturvedi, "The Development Compact: A Theoretical Construct
for South-South Cooperation", RIS Discussion Paper, No.203, June 2016, p.13.
作為對新時期南南發展合作的理論探索，新發展契約建構了具有印度特色的發展合作架構
，有利於國際學術界加深對印度發展合作政策互利伙伴關係特點的理解。冷戰結束後，特
別是進入21世紀以來，印度在經濟上加快體制改革與對外開放，在政治和外交上則謀求更
大的全球影響力。2003年6月，時任印度財政部長賈斯旺特·辛格 (Jaswant Singh) 宣布
了印度新時期的發展合作政策。首先，印度將逐步減少對外援的依賴。2003年以後將不再
接受八國集團、歐盟、世界銀行和國際貨幣基金組織以外的雙邊或多邊國際援助；其次，
印度將出資20億盧比設立「印度發展倡議」 (IDI) ，用於免除最不發達國家的債務和向
發展中國家提供捐贈或合作項目；最後，印度拓展了傳統的官方發展援助概念，通過打破
捐贈/優惠貸款與貿易投資之間的壁壘，將基於互利原則的部分貿易投資等也計入了發展
合作的範疇。
為了在組織機制方面落實新的發展合作政策，2005年1月印度外交部成立了「發展伙伴關
係處」，以加強對伙伴國發展項目的管理。2007年印度開始醞釀成立獨立的「印度國際發
展合作署」 (IIDCA) ，以統籌協調發展合作事宜。幾經波折之後，2012年1月印度外交部
將「發展伙伴關係處」升格為「發展伙伴關係管理局」，具體負責協調印度的發展合作政
策。該局下設三個處，第一處主要和印度財政部一起負責「印度發展與經濟援助計劃」
(IDEAS) 下的信貸額度；第二處主要處理「印度科技與經濟合作」 (ITEC) 項目下的能力
建設以及緊急人道主義援助；第三處主要完成對阿富汗、尼泊爾、馬爾代夫、緬甸和斯裡
蘭卡的捐贈援助。
在區域和國別方向，由於印度的發展合作政策主要基於本國的利益考量，周邊國家是其發
展合作的主要對像。相比印度對非洲的發展合作，印度向南亞鄰國提供發展合作的動機更
加復雜，新發展契約的理念與實踐在南亞地區有時存在相當程度的落差。以印度對不丹的
發展合作政策為例，一方面本身也是發展中國家的印度半個多世紀以來為不丹提供了大量
援助，促進了不丹的經濟社會發展和現代化進程。另一方面，「印度對不丹的發展合作政
策在很大程度上服務於本國特殊的地緣戰略利益，成為了它控制不丹的內政外交的最重要
的政策工具之一」。上述兩重性在印度對尼泊爾的發展合作政策中也有鮮明的體現。
二、印度對尼泊爾發展合作的歷史與現狀
雖然一些西方學者習慣於將印度稱為「新興援助國」 (emerging donor) 但後者其實早在
獨立之初就開始了發展合作的實踐。印度對尼泊爾的發展合作就始於上世紀50年代，早年
的合作項目主要集中在道路、機場、通信等基礎設施領域。比如，尼泊爾第一個機場加德
滿都機場和第一條高速公路特里布文公路就是印度援建的。1954年印度在尼泊爾成立了援
助委員會，以支持印度在尼泊爾實施發展計劃。1960—1961年，印度向尼泊爾第二個五年
計劃提供了1.8億印度盧比的援助，「這是印度第一個有計劃的支持毗鄰國家的援助行動
」。為了更好地體現合作精神，1966年印度援助委員會更名為印度合作委員會。到了上世
紀80年代，印度對尼泊爾的發展合作項目由印度駐尼泊爾大使館經濟合作處統一協調。
2003年印度與尼泊爾簽署合作備忘錄，決定啟動小型發展計劃，該計劃現已成為印度對尼
泊爾發展合作的重要組成部分。
2014年5月26日，莫迪(Narendra Modi) 正式就任印度總理。同年8月，莫迪出訪尼泊爾，
這是17年來印度總理首次訪問這個鄰國，訪問期間不僅發出了恢復和加強兩國合作的強烈
信號，莫迪還宣布印度將向尼泊爾提供10億美元優惠貸款，以支持尼泊爾的經濟與社會發
展。此後莫迪又曾兩度到訪尼泊爾。在2018年莫迪第三次出訪尼泊爾前夕，印度政府決定
對尼泊爾的援助將從2017-2018財年的37.5億印度盧比增加至2018-2019財年的65億盧比，
增幅達到73%。
由於財政年度起始時間、統計口徑等存在差異，雙方關於近年來印度對尼泊爾發展合作的
金額計算出入較大 (見表2) 。
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根據尼泊爾方面的統計，印度對尼泊爾的援助主要被用於衛生、當地發展、道路交通、電
力、能源等領域 (見表3) 。
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但在印度看來，尼泊爾只統計了能夠納入本國預算的部分，但事實上印度為尼泊爾提供的
獎學金、培訓項目等也屬於新發展契約的一部分，因此也被印度計入對尼泊爾的發展合作
。近年來，印度對尼泊爾的發展合作主要包括以下幾個部分。
(一) 人道主義援助
2015年4月，尼泊爾發生裡氏7.8級大地震。震後僅僅六小時，印度就向尼泊爾提供了緊急
人道主義援助———出動了16支國家救援隊和39架次救援飛機，共攜帶571噸救援物資。
與此同時，印度醫療隊也被迅速部署到尼泊爾災區。地震發生後，印度總計向尼泊爾提供
救災援助6700萬美元。在2015年6月的尼泊爾災後重建國際會議上，印度又承諾為尼泊爾
提供10億美元援助，其中2.5億美元為贈款，7.5億美元為優惠貸款。2016年2月，雙方就
如何利用這筆贈款達成諒解備忘錄，印度將為尼泊爾重建被地震損壞的房屋、學校、圖書
館、文化遺址等。2017年8月，時任尼泊爾總理德烏帕 (Deuba) 訪印時，雙方簽署了贈款
項目的執行備忘錄。同年9月，雙方又簽署了貸款協議，並於2017年2月開始執行。2017年
8月，尼泊爾遭遇洪災，印度也及時伸出了援手。
(二) 小型發展計劃
根據印度和尼泊爾雙方2003年簽署並延續至今的合作備忘錄，所謂「小型發展計劃」指的
是投入不超過5000萬尼泊爾盧比 (約合70萬美元) 的發展項目主要用於尼泊爾基層教育和
衛生等領域的基礎設施發展和能力建設。這些項目由印度大使館出資，由尼泊爾縣域發展
委員會、市政當局、都市發展和建設部地區辦公室等當地機構負責實施 (見表4) 。執行
機構、相關教育衛生部門、當地社區領袖、受益組織等組成專門委員會，以監督項目質量
和工期。印度大使館經合處也會派人員實地勘察項目進展。
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在小型發展計劃中，教育和衛生項目的占比最高。除了建設校舍印度政府還為援建的學校
配備課桌椅、圖書、實驗室設備、計算機以及衛生和飲水設施。目前印度在尼小型發展計
劃中的教育基建項目共有273個，總投入33.6億印度盧比，幾乎覆蓋了尼泊爾所有縣級行
政區的各級學校。在衛生領域，印度在繼續向尼泊爾提供藥品和醫療設備的同時，近年來
還著力於幫助尼泊爾建設醫院等衛生基礎設施。當前印度已經在尼泊爾18個縣建設了25所
各類醫院和產科中心，累計投入3.8億印度盧比。不僅如此，1994年以來，印度還向尼泊
爾捐贈了462輛救護車，以幫助農村和偏遠地區的患者及時就醫。除了基建和物資援助，
印度還面向尼泊爾基層民眾開展了學生視力保健計劃、白內障和沙眼治療計劃等。
(三) 大中型發展計劃
除了方興未艾、直接惠及基層民生的小型發展計劃，印度在衛生、交通、電力等領域還有
一些投入較大的大中型發展計劃和重大標志性工程。比如，在衛生領域，印度政府根據國
內全印醫學科學研究院創傷醫學中心的標准援建了尼泊爾第一家創傷醫療中心「加德滿都
國家創傷醫療中心」。該項目總投入10億印度盧比，於2014年11月落成。作為印度對尼發
展合作的標志性項目之一，時任尼泊爾總理柯伊拉腊 (Shri Sushil Koirala) 與來尼出
席南盟峰會的印度總理莫迪共同為中心落成揭幕。此外，印度政府還投入12億印度盧比，
在尼泊爾東部的達朗 (Dharan) 地區援建了「柯伊拉腊健康醫學院」 (BPKIHS) 。該醫學
院是首都地區以外尼泊爾最大的集教育與醫療為一體的綜合性醫院。為此，印度還從國內
派出醫學專家支援該醫學院的教學與醫療工作。
在交通基礎設施領域，印度在本世紀初完成了作為尼泊爾交通生命線的從馬亨德拉納加
爾 (Mahendranagar) 到梅吉 (Mechi) 的東西高速公路主線工程 (1024公里中的807公里
) 的援建工作。2010年，兩國又簽署了在特萊地區修築道路的合作備忘錄。在工程的第一
階段，印度共投入70億印度盧比，修築了總長605公里的19條道路。除了幫助尼泊爾在國
內完善交通網絡，印度還應尼泊爾的請求，在兩國邊境地區修建跨境鐵路。其中，從印度
的賈伊納加爾 (Jaynagar) 到尼泊爾的巴爾達巴斯 (Bardibas) 以及從印度的喬格巴尼
(Jogbani) 到尼泊爾的比拉德納戈爾 (Biratnagar) 的兩條鐵路，在第一階段的投入就不
少於80億印度盧比。
(四) 獎學金等能力建設項目
如果說發達國家以「施舍」為中心的援助理念集中體現為捐贈，一些新興經濟體 (比如中
國) 的發展合作內容更多表現為硬件基礎設施建設，那麼印度發展合作的一大優勢和特色
就是能力建設 (capacity building) 。所謂「能力建設」根據聯合國開發計劃署
(UNDP) 的定義，是指「個人、組織和社會獲取、強化、維持設定和實現它們自身發展目
標的能力的過程」。在印度的發展合作實踐中，各類獎學金項目、人力資源培訓等都屬於
能力建設範疇。其重要性在於，「教育和培訓等能力建設項目傳授的不僅僅是技能和知識
，還有發展理念、模式和價值觀，另外還可以儲備人脈資源」。根據印度外交部年報的統
計數據，印度的能力建設合作項目重點面向其南亞鄰國，尼泊爾是主要受益者之一 (見表
5) 。
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目前，印度政府通過印度駐尼泊爾大使館每年為尼泊爾提供約3000個獎學金名額，主要用
來資助尼泊爾學生在印度開展本科、碩士或博士階段的學習。獎學金涵蓋的專業涉及工程
學、農學、藥學、計算機應用、工商管理、人文藝術等領域。從2014年開始，印度還資助
尼泊爾的本科生和博士後對印度開展短期訪學，以更好地認識印度以及印度和尼泊爾關係
的進展。這些獎學金名額分屬十大獎學金項目。其中，「聖雄甘地獎學金計劃」
(Mahatma Gandhi Scholarship Scheme) 獲得者在第一年可以得到每個月2000尼泊爾盧比
的獎學金。如果成績排名前50%，第二年可以獲得同等待遇獎學金。而金禧獎學金計劃
(Golden Jubilee Scholarship Scheme) 獲得者如果就讀的是工程學或者醫學專業，第一
年每個月可以得到4000尼泊爾盧比，其他專業學生則是每月3000尼泊爾盧比。當然，如果
第二年成績跌出前50%或者被印度大使館發現有其他不良表現，就無法繼續享受上述待遇
。
除了為尼泊爾學生提供獎學金，印度政府還將尼泊爾納入了其發展合作的兩大品牌項目，
即「印度技術與經濟合作」項目和「科倫坡計劃」。1964年啟動的「印度技術與經濟合作
」項目旨在為發展中國家培訓專業人才，包括由「印度技術與經濟合作」伙伴國派遣學員
到印度接受專業領域培訓，以及印度向海外派出專家等。「科倫坡計劃」全稱「南亞和東
南亞國家發展與合作計劃」，是二戰後英聯邦發起的一項多邊援助方案。上世紀50年代，
印度加入了「科倫坡計劃」。通過這個平台，印度不僅接受發達國家的援助，也向其他發
展中國家提供援助，特別是科技、教育等能力建設支持。
從2007年開始，尼泊爾官員可以申請印度政府的資助，赴印參加這兩個項目旗下的培訓課
程。符合條件的申請人在向印度大使館遞交申請材料時要接受面試，印方會根據申請人的
學術表現、工作經驗以及同課程的匹配度等作出最後的錄取決定。
三、印度對尼泊爾發展合作政策的兩重性
作為對外政策的重要一環，任何國家的發展合作政策都有其動機，印度自然也不例外。一
般來講，對外援助的動機包括人道主義動機、發展 (利他) 動機、自身政治或商業動機、
歷史因素考量等。如果說印度對非洲的發展合作更多追逐經濟利益，那麼印度對其南亞近
鄰的發展合作則隱含了更強的戰略色彩。在實踐中，印度對尼泊爾的發展合作政策具有鮮
明的兩重性。一方面，印度長期向尼泊爾提供發展援助，助推尼泊爾的經濟社會發展和國
家現代化進程，體現了發展伙伴的責任與地區大國的擔當。印度與尼泊爾發展伙伴關係中
的讓利性與互利性也成為了兩國特殊伙伴關係的物質紐帶。另一方面，印度對尼泊爾的發
展合作從根本上服從於其地緣戰略利益，是一種意圖控制周邊弱小國家，維持印度在南亞
地區不可動搖霸權的政策工具。
(一) 伙伴性
不得不說，印度的發展合作政策從誕生伊始就帶有一定的理想主義色彩。在印度看來，無
論發達國家還是發展中國家都有支持國際發展的義務。1946年8月，在一場以發展中國家
合作為主題的會議上，印度獨立後的首任總理尼赫魯就曾慷慨陳詞道，「印度的任務是終
結貧窮、無知、疾病和機會不平等。我們這一代偉人的雄心就是要為受苦受難的人們擦去
眼淚。因此我們必須努力工作，讓夢想變成現實。這些夢想是印度的，也是全世界的，是
那些今天已經緊密團結起來，以至於再也無法想像彼此分開的國家和民族的。據說和平不
可分割，自由和繁榮在今天也是如此。甚至人們面對災難也無法獨善其身。」
然而，在尼赫魯女兒英迪拉執政期間，印度要求南亞國家只能向印度尋求援助，不得求助
於域外國家，否則就被視為反印。如此霸道的「英迪拉主義」 (Indira Doctrine) 當然
引起鄰國的反感。到了上世紀90年代後期，時任印度總理古傑拉爾提出了被稱為「古傑拉
爾主義」 (Gujral Doctrine) 的睦鄰政策，其中第一條就是印度放棄與南亞鄰國之間的
對等 (reciprocity) 原則，主張「印度對南亞鄰國給予力所能及的幫助但不尋求對方對
等的回報」。
莫迪上台之後，印度更加突出周邊外交的首要地位。2014年9月，莫迪在聯合國大會發表
演講時強調，「一個國家的命運與它的鄰國密切相關。這就是為什麼我的政府會把促進印
度與鄰國的友好合作置於最高地位」。2018年5月，第三次到訪尼泊爾的莫迪在向尼公眾
發表演講時更是表示，「尼泊爾在印度‘鄰國優先’ (Neighborhood First) 的外交戰略
中處於最重要的位置」。事實上，長期以來南亞地區一直是印度發展合作的主要受益者。
據統計，2005年至2010年印度外交部高達92%的援助額被投放到了南亞，2012年「印度技
術與經濟合作」項目預算的82%也用在了南亞。根據2003年出台的新印度發展合作政策，
印度在發展合作中也謀求經濟上的互利共贏。因此印度與尼泊爾的發展伙伴關係兼具讓利
與互利的特點。在修辭方面，印度外交部年報對援助不丹和尼泊爾這兩個喜馬拉雅鄰國的
表述也從最初的「補貼」 (subsidies) 和「援助」 (assistance) 改成了「合作」
(cooperation) 和「伙伴關係」 (partnership) 。
讓利性主要體現在印度對尼泊爾大量的無償援助和提供的各類獎學金項目上。無論是在尼
泊爾援建校舍醫院，還是資助尼泊爾學生或官員赴印學習，這些都是印度政府單方面的付
出，並不要求尼泊爾對等回報。此外，根據雙邊貿易協定，印度允許尼泊爾向印度出口本
來屬於限制進口的商品，同時給予尼泊爾出口商品單方面的優惠和免稅待遇。
互利性主要表現在印度對尼泊爾的優惠貸款以及一些基礎設施援建上。根據印度財政部的
口徑，印度提供的優惠貸款主要用於采購印度的商品和服務。在實踐中，印度企業也經常
得到印度援尼基礎設施項目的合同。這種「捆綁援助」 (tied aid) 表面上看附加了經濟
條件，實際上對南南發展伙伴是互惠雙贏的。2018年5月，在莫迪結束第三次訪尼時發表
的《印度—尼泊爾聯合聲明》中寫道，「雙方在平等、互信、尊重和互惠的基礎上拓展經
濟社會發展領域的伙伴關係」。
總體上，印度與尼泊爾的發展伙伴關係得到了尼泊爾從上到下的高度認可。尼泊爾駐印度
大使館網站對雙邊關係的介紹中明確提到，「自20世紀50年代初以來，印度為尼泊爾的經
濟社會發展作出了重要貢獻」。2017年8月，時任尼泊爾總理德烏帕在兩國建交70周年之
際訪問印度，在《聯合聲明》中對印度援助尼泊爾抗洪救災物資表達了感謝，並強調「他
的訪問代表了尼泊爾政府對兩國睦鄰友好關係的重視」。除了這些官樣文章，印度對尼泊
爾的民生援助，特別是面向尼泊爾基層的「小型發展計劃」由於在改善當地群眾的生產生
活條件上發揮了不小的作用，因此也得到尼泊爾民間的廣泛歡迎。
(二) 霸權性
世界上沒有無緣無故的恨，也沒有無緣無故的愛。在承認印度發展合作政策的理想主義元
素以及南南發展伙伴關係讓利性與互利性的同時，也不能不洞察其背後特殊的地緣戰略考
量。印度獨立後繼承了英國的殖民遺產，一直自詡為南亞的「天然霸主」 (natural
hegemon) 。所謂的殖民遺產，既包括在南亞地區的「大印度聯邦」和「印度中心論」的
思想，也涉及英帝國主義在印度洋地區的勢力範圍。於是乎，印度將南亞地區視為「自家
地盤」、「後院」和「緩衝地帶」。
與另一個喜馬拉雅小國不丹一樣，尼泊爾特殊的地緣戰略位置決定了印度對尼泊爾政策的
核心在於安全關切以及與中國的地緣競爭。早在1950年12月尼赫魯就曾說過，「雖然喜馬
拉雅山脈不再像過去那樣不可逾越，但還是一道有用的屏障。印度不會允許這道屏障被滲
透，因為它也是印度的首要防線」。他還說，「印度不會容忍任何外國入侵印度次大陸的
任何一個部分。任何對尼泊爾可能的入侵都勢必牽扯印度的安全」。這在上世紀50年代印
度援尼伊始就有體現。據統計，在1951年至1972年印度援助尼泊爾的9億多印度盧比中，
有53%被用於連接兩國的道路等「戰略基礎設施」的建設。甚至印度當初在援建加德滿都
機場時，故意將跑道設計成讓能夠飛越喜馬拉雅山脈的飛機 (也就是中國的飛機) 無法降
落。
根據1950年7月簽署的《印度與尼泊爾和平友好條約》，印度在尼泊爾的安全與防務領域
擁有特殊的話語權。作為回報，印度向尼泊爾提供經濟援助和貿易過境出海口。雖然莫迪
上台後一度表示願意修改這一條約以示更加尊重尼泊爾的主權，但至今沒有實質性結果。
實際上有學者早就一針見血地指出，印度對尼泊爾的支持並不是沒有條件的，隱含的條件
就是「尼泊爾必須服從印度的戰略利益」。如果尼泊爾被印度認為冒犯了其戰略利益，就
可能遭到這個南亞霸主的無情打壓，此時含情脈脈的所謂發展伙伴關係立刻就會變成印度
的霸權工具。
按照國際關係理論中的相互依賴學說，「依賴較少的一方在就一個問題討價還價和 (或許
) 試圖影響其他問題時，經常可以將相互依賴關係作為權力的一種來源」。據印度外交部
提供的數據，尼泊爾約三分之二的貨物貿易和三分之一的服務貿易都來自與印度的交易。
同時，尼泊爾得到的近四成境外投資、幾乎全部的石油供應和大量的海外彙款也都來自於
印度。更不用說，經貿活動與國際援助難以區分已成為當前國際發展合作實踐的一大特征
。換言之，尼泊爾與印度之間呈現出嚴重的不對稱性相互依賴，而印度在將這種權力來源
轉化為霸權工具之時，也是屢試不爽。
早在冷戰時期，為了報復尼泊爾的所謂「親華」傾向，印度就曾兩次利用其援建的道路等
「戰略基礎設施」非正式關閉兩國陸上口岸，對尼泊爾實施經濟封鎖，迫使尼泊爾對印度
屈服。所以尼共 (毛主義) 領導人、尼泊爾聯邦民主共和國首任總理普拉昌達
(Prachanda) 曾多次譴責印度在處理與南亞鄰國關係時「采取恐嚇、干涉和擴展勢力範圍
的做法」。
最近一次印度的故伎重演發生在2015年9月。當時，尼泊爾頒布了新憲法，由於未能滿足
居住在兩國接壤地區的印度裔族群馬德西人 (Madhesis) 單獨建邦的訴求，引起印度政府
和馬德西人的強烈不滿。在馬德西人爆發示威游行後，印度政府以邊境局勢動蕩為由，再
次利用其援建的「戰略基礎設施」對尼泊爾實施實際上的禁運，造成尼泊爾國內物資嚴重
短缺，甚至釀成人道主義危機。面對兩國關係的僵局，有尼泊爾人直言不諱，「說到底，
印度需要以此向南亞各國展示自己霸權仍在，所以很難想像印度會先低頭」。
果不其然，直到2016年1月，尼泊爾議會通過新憲法修正案，對馬德西人和印度政府的訴
求作出妥協後，印度才逐步放松了對尼泊爾的禁運。無怪乎會有尼泊爾學者認為封鎖事件
只是讓莫迪的「鄰國優先」政策進一步坐實了「懲罰尼泊爾」的罪名。2018年5月，莫迪
出訪尼泊爾時曾遭到部分當地民眾的抗議，對方要求莫迪為2015年印度對尼泊爾長達五個
月的封鎖道歉。而在一些中國學者看來，印度封鎖尼泊爾的導火索雖然是尼新憲法，但背
後其實也有中國因素，那就是「尼泊爾與中國在‘一帶一路’領域的合作共識不斷加強，
雙方甚至簽署了共同推進‘絲綢之路經濟帶’建設的諒解備忘錄」。
四、印度對尼泊爾發展合作政策中的中國因素
作為尼泊爾僅有的兩個鄰國之一以及主要的發展伙伴之一，中國無疑是印度對尼泊爾發展
合作政策中最重要的第三方因素。同印度一樣，中國對尼泊爾的發展合作也有著悠久的歷
史。早在1956年，中尼就簽署了第一份關於經濟援助的協議。自那以來，中國持續向尼泊
爾提供財政和科技援助，助力尼泊爾的基礎設施建設、工業發展、人力資源發展和教育衛
生發展等。
根據尼泊爾方面的統計，從2010-2011財年至2016-2017財年，中國累計援助尼泊爾金額達
到2.78億美元。其中2013-2014財年，中國對尼援助4135萬美元，占尼接受外援總額的4%
，在尼雙邊援助國中排名第四。由於尼泊爾在2015年發生地震，中國提供了大量的緊急人
道主義援助，在2015-2016財年中國對尼援助達到了創紀錄的5400萬美元 (見表6) 。「客
觀來看，中國對尼泊爾的援助規模並不大，但中國的這些援助不附加任何政治條件」。就
這一點而言，中國倒是真正落實了新發展契約的要求。
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隨著尼泊爾加入共建「一帶一路」，中國與尼泊爾的合作迎來了新的歷史機遇。2018年6
月，尼泊爾總理奧利 (Khadga Prasad Oli) 對華進行正式訪問。在雙方發表的聯合聲明
中，中方承諾將繼續為尼泊爾經濟社會發展提供力所能及的幫助，並將確保向雙方商定的
災後重建項目按時提供無償援助。中方願意采取積極措施為尼產品輸華提供便利，包括考
慮為尼農產品提供生產和采後貯藏方面的技術和資金支持。中方還將每年為尼方提供400
個人力資源開發培訓機會和更多政府獎學金等。除了單向援助，雙方還就更大範圍內的發
展合作事宜達成廣泛共識，包括同意加快落實兩國政府關於在「一帶一路」倡議下開展合
作的諒解備忘錄，加強口岸、公路、鐵路、航空、通信等方面互聯互通，打造跨喜馬拉雅
立體互聯互通網絡；雙方同意進一步加強鐵路領域合作。中方願向尼方提供技術、人才培
養等多方面的支持等。
2019年4月，中國領導人在第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇開幕式上發表主旨演講
時強調，「我們要致力於加強國際發展合作，為發展中國家營造更多發展機遇和空間，幫
助他們擺脫貧困，實現可持續發展。」不久，中國領導人在北京會見尼泊爾總統班達裡
(Bidya Devi Bhandari) 時，對尼方積極參與共建「一帶一路」表示贊賞，並重申「中尼
要加強基礎設施建設領域合作，繼續推動建設中尼跨境經濟合作區。中方願繼續支持尼泊
爾經濟社會發展」。事實上，隨著中尼鐵路合作的加速以及中國向尼泊爾開放多個過境貿
易港口，中國對尼泊爾的發展合作不僅推進了尼泊爾的經濟社會發展，也有助於尼泊爾減
輕對印度的過度依賴。
對於中國-尼泊爾-印度三方關係的發展，中國政府的立場是相對理性和開放的。2014年12
月，中國外交部長王毅在出訪尼泊爾時曾表示，「尼泊爾位於中國和印度兩大鄰國之間，
地緣位置獨特，希望尼泊爾成為中印之間的橋梁和紐帶，也希望尼泊爾成為中國發展同南
亞關係的橋梁和紐帶」。2015年5月印度總理莫迪訪華期間，中國領導人向他提出共建「
中尼印經濟走廊」的建議，莫迪表示積極研究，尼泊爾熱烈歡迎。2016年3月，中國領導
人在會見來華訪問的尼泊爾總理奧利時也對三方良性互動表達了期望，「中方希望尼方能
從中國和印度兩國發展中受益，尼泊爾的穩定和發展也符合中印兩國的共同利益。尼泊爾
可以成為中印之間的橋梁和紐帶。我們願進一步探討開展中國、尼泊爾、印度三方合作」
。中國駐尼泊爾大使侯艷琪更是直截了當地表示，尼泊爾從來不是只依賴一個國家，也不
應該逼尼泊爾選邊站隊「我們非常尊重尼印之間歷史、文化、宗教、經濟等方方面面的聯
系，也尊重印度在尼泊爾的利益。我們所追求的中尼合作是1+1>2，中印合作也是如此。
我們非常希望通過推動不同雙邊關係，使得整個區域實現快速發展」。
面對中尼合作的不斷深化和中尼印三方合作的倡議，印度從學界到政界普遍有如芒刺在背
，唯恐中國挑戰其在尼泊爾乃至整個南亞地區的支配地位。一些印度學者習慣於從零和博
弈的角度觀察中尼印關係，認為中國在尼泊爾的利益主要是地緣戰略利益。對尼泊爾的經
濟技術援助也是為了削弱印度對尼泊爾的影響力。「在尼泊爾的存在必將挑戰印度的安全
。從長期來看，尼泊爾將成為中印之間的角鬥場」。
至於尼泊爾參與共建「一帶一路」，更是被印度視為威脅，至少是同印度的類似倡議形成
了競爭。「在當前‘一帶一路’的輻射區域中，印度是唯一對中方邀請持‘懷疑態度’甚
至‘猶豫不決’的大國，且一定程度上還采取了防範和反制措施」。這從印度連續缺席兩
屆「一帶一路」國際合作高峰論壇便可見一斑。印度不僅自身對「一帶一路」態度消極，
還會直接或間接干擾其南亞鄰國參與「一帶一路」建設。「一個顯而易見的事實是，雖然
孟加拉國和尼泊爾都積極支持‘一帶一路’倡議，但不得不由於要顧及印度的態度而顯得
縮手縮腳，不敢‘有所作為’」。
在發展合作領域，印度也更習慣於消極看待中國因素。2014-2015財年，由於印度對尼泊
爾的官方發展援助減少了一半多，中國對尼援助額得以首次超越印度。印度媒體便開始渲
染，認為在對尼援助方面「打敗」了印度，並形容尼泊爾總理奧利因為中尼關係接近就有
資本「用傲慢的態度來對待印度」。不僅如此，印度官員還試圖在援助問題上挑撥中尼關
係。2017年4月，時任印度外交國務部長辛格 (V.K.Singh) 就向尼泊爾總統班達裡吹風，
稱印度的援助模式不會讓任何國家產生依賴性。「這世界上有一些國家的援助方法是由他
們自己來決定援助項目，而這些工程的目的是凸顯他們自己，而並非你們」「這些國家希
望給予的援助多是消費性的，而且他們想自己運營那些大型項目，這意味著你們就無法具
備運營那些項目的能力。」印度媒體認為，辛格意在影射。
五、結語
綜上所述，作為新興經濟體的主要代表之一，印度在國際發展領域的理論與實踐探索頗有
成效。由於在形式上摒棄了舊發展契約對受援國附加政治條件的弊病，新發展契約成為印
度發展合作的最大亮點，體現了南南發展伙伴關係的精髓。印度對尼泊爾的發展合作政策
，反映了新發展契約視野下印度式發展合作的讓利性與互利性的特點，客觀上有利於尼泊
爾的經濟社會發展和現代化建設，應當得到充分肯定。
但另一方面，新發展契約的精神在實踐中並沒有完全得到落實。特別在南亞地區，印度提
供發展合作並非如新發展契約標榜的那樣沒有任何政治條件，其隱含的前提就是發展伙伴
必須服從印度的戰略利益，否則就會遭到印度的懲罰。印度對尼泊爾的發展合作政策，同
時也反映了印度南亞地區政策的霸權性特征，是印度企圖操控尼泊爾的政策工具之一，應
當引起足夠的警惕和批判。
最後，在印度對尼泊爾的發展合作政策中，中國是最重要的第三方因素。同印度一樣，中
國長期以來向尼泊爾提供了大量援助。但與印度不同的是，中國對尼泊爾的發展合作是真
正不附加任何政治條件的，而且中國希望推動中尼印三方合作。令人遺憾的是，以南亞霸
主自居的印度並不樂意看到中尼接近，在發展合作領域對中國也是百般防範和排擠。殊不
知尼泊爾對印度的霸道早已心存不滿，許多人只是敢怒而不敢言。如果印度未來想在國際
發展領域發揮更大的作用，就應當重新審視新發展契約，將不附加任何政治條件落到實處
，同時努力使尼泊爾成為中印合作的橋梁而不是大國競爭的角鬥場。如果印度想成為真正
受人尊敬的南亞大國，也應當以大國的格局看待中尼印三邊互動，與中國共同支持尼泊爾
的經濟社會可持續發展。