民粹主義與西方憲政危機
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鄭永年
新加坡國立大學東亞研究所教授
英美兩國是西方的大本營，更是西方憲政的典範，英國實行不成文法，美國實行成文法，
但兩者都具有法治“燈塔”之稱，一直為世人所敬仰。西方所說的“民主世界”就是從英
美擴散出去而成。而對發展中國家來說，英美民主更是高不可攀，可求不可得。
這些年中國圍繞“憲政”而發生的爭論，處處顯露出人們（至少是知識界）對英美憲政的
羨慕。美國國旗也在香港的抗議人群中間飄揚，可見人們對美國民主的迷戀。但現在英美
國家率先發生憲政危機，這對很多人來說，既很難接受，也簡直是不可思議。
英國的憲政危機是圍繞著脫歐而產生和展開的。歐洲《歐盟里斯本條約》第50條對於成員
國脫離歐盟程序沒有明確的解釋，這留給了英國政治人物巨大的空間，就如何脫歐來發揮
自己的主觀才能。用公投方式來解決英國和歐盟之間的關係，本來就是政治人物不負責任
的結果。而圍繞脫歐所展開的政治博弈，更讓人們對英國政治人物大開眼界。很顯然，統
治階層沒有任何共識，政治人物要不追求個人利益，要不追求團體（政黨）利益，置整體
社會和國家利益於不顧。
美國的憲政危機先是圍繞著總統川普和俄國“勾結”的問題而展開的。從技術層面來說，
川普和俄國的交往是否合法？這沒有明確的法律解釋。正在展開的川普和烏克蘭總統的“
通烏門”也具有類似的性質。在沒有大家可以接受的法律解釋情況下，政治方法就凸顯出
來，即各方都想通過政治來解決問題。和英國一樣，當法律失去效用，政治方法使用過度
的時候，憲政危機不期而至。
說到底，憲政的根基在於法律。首先需要法律，然後所有人必須服從法律。不過，在現實
生活中，法律不可能窮盡所有可能性。儘管法律是制度的最高體現，所有制度包括法律都
是人制定的，立法者在立法時不可能預見未來所有的可能性，總會有漏洞和不足的地方。
再者，儘管人們知道人性之惡，但立法者在立法過程中也往往具有良好的願望。就是說，
不管怎樣的法律都會給人的行為留有餘地。人比制度聰明，聰明的政治人物如果要逃避法
律，總是能夠找到機會和空間的。
“法”的不同層面解釋
“法”的含義深厚，人們至少可以從三個層面來討論。第一，依法治國，即rule by law
。法律是一個社會的規則和規範，沒有規則和規範就構不成為一個社會，任何社會都是由
一系列正式和非正式的規則和規範構成的。在這個意義上，法是最高的制度體現。“
rule by law”意味著統治者根據法律來統治國家。這是最基礎的層面。
第二，法治，即rule of law。統治者不僅根據法律來統治國家，而且自己也服從法律，
哪怕是自己制定的法律。就是說，法律面前人人平等。
第三，法的精神。其表現就是人們對法的信仰。人們對法的信仰就如人們對“上帝”的信
仰一般。這就是孟德斯鳩所說的“法意”，或者法的靈魂。不管使用怎樣的術語，都指向
“法無處不在”的意思。這是最高層次的，“法在心中”。只要“法在心中”，無論是
rule by law還是rule of law，都會具有同樣的效果；但一旦失去了“法意”，那麼無論
怎樣的制度制約，政治力量（無路是個人還是組織）都是可以逃避法律的。
西方今天的憲政危機也可以從“法意”的角度來討論，而“法意”又可從民主政治的演進
來討論。在大眾民主產生之前，所有形式的民主都是精英民主，即少數人的民主。少數人
的民主是典型的“共和”，即少數精英人物之間的權力共享的制度安排。西方一直有“政
治人”的假設，但實際上從古希臘開始，“政治人”也是少數人，並非所有的人都可享受
“政治”的資格。
現實地說，任何社會有統治者和被統治者之分，統治者總是少數。古希臘城邦民主可以說
是小社會民主，因為人口規模很小。但即使是少數公民享受的民主，也是由龐大的奴隸隊
伍支撐著的。近代民主所實行的“代議制度”即是少數人統治的制度安排。精英民主就是
精英共識之下的民主。
就法來說，這裡就可以延伸出馬克思所說的“法”的階級性質。根據馬克思的觀點，法律
總是統治階級制定的，也是為統治階級服務的，只不過是掌握話語權的統治階級可以宣稱
“法”具有普世性和普遍性。不管有關法的話語如何變化，法的這一性質不會變。西方的
私有產權制度便是典型，這是保護有產者利益的法律。這種現象同時也表明，“法”必須
具有階級基礎，否則沒有力量來維護法律的存在和運行。
不過，法的階級基礎是會發生變化的。歐洲近代民主產生之前盛行專制主義，權力的專制
性（或者程度）取決於國王和其他貴族之間的權力共享程度。在羅馬帝國的廢墟上成長出
來諸多城市及其作為城市主人的商人階層，構成了西方早期民主化的動力，因為擁有經濟
力量的商人要開始和國王（與貴族）分享政治權力，來保護商人階層的利益。
這個時候的民主仍然是少數人的民主，但社會基礎擴大了。這可從議會、國會的組成看出
來。馬克思稱他那個時代的民主是資產階級的民主，這是經驗之談，因為那個時候的議會
和國會，大多成員都來自商人階層。這個階段的民主也可以稱之為“商人民主”，即商人
是推動民主的主要動力。
從一戰和二戰到上世紀70年代，西方經歷了工業化、城市化，中產階級規模迅速擴大。這
是一個被學界稱為“福特工廠”的時代。這個時代是西方民主擴張的黃金時代，隨著經濟
增長和人均收入提高，工人階級迅速提升成為中產階級。這個時代的民主也可以稱之為“
工業時代民主”或者“中產階級民主”，因為中產階級是民主的主要動力。
到1970年代之後，隨著西方民權運動的掀起，社會各階層（婦女和少數族群等）都進入政
治過程，變成“政治人”，西方民主從前的精英民主、中產階級民主很快演變成今天所見
的基於“一人一票”之上的大眾民主。
隨著民主的社會基礎的變化，政治人物的權力基礎也發生了很大的變化，從身份（傳統貴
族）和金錢（商人）轉向了大眾的選票。如此，精英共識很快就被弱化甚至消失。這裡可
以比較羅馬教皇的選舉和總統選舉之間的不同，前者是精英選舉精英，是他們之間的互相
選舉，是“精英民主”；而後者則是所有人參與的選舉，是“大眾民主”。
在大眾民主時代，儘管精英仍然指那些掌握政治權力和經濟財富的人們，但性質發生了巨
大的變化。衡量精英的不再是一種“精神”，而是可以計算的數字，政治人物以獲得選票
多少來界定是否是精英，而經濟領域則以賺錢的多少來衡量。在西方，這兩者是可以互換
的，即財富可以通過選票機制直接轉換成為政治權力。
如此，就人們對法律的態度來說，或者就憲政來說，“法意”的基礎就沒有了。憲政本來
就是調節精英之間的利益關係的，但精英階層一旦墮落，他們之間就失去了互信，政治就
擴大化。借用學者安德遜（Benedict Anderson）“想像共同體”（imagined
communities）的概念，在精英民主時代，統治階級本身是一個“統治共同體”。統治者
大都是精英學校畢業，一樣的教育，差不多的經歷，他們之間具有相當的信任度，儘管一
個左一點，一個右一點，但只要大家具有一定的共識，民主只是他們之間的“輪流執政”
。
也就是說，共識是有階級基礎的；同樣，共識的衰落也是統治階級社會基礎變化的必然結
果。在“福特工廠時代”，技術、就業、稅收一同成長，導致西方中產階級的擴大。二戰
之後，西方諸國的中產階級都在70%左右。這個規模的中產階級就是大眾民主的社會基礎
。
不同政黨（無論左右），如果要上台執政，都不會偏離中間多少，就是說，雙方都要考慮
居人口多數的中產階級的利益。也就是說，儘管這個時期，精英之間的“共識”不如從前
，但因為中產階級的制約，精英之間不得不具有“共識”，即照顧中產階級的利益及其中
產的政策偏好。當然，中產階級也產生了關切一些專門議題的政黨，例如注重環境的“綠
黨”，但這些並非主流。
西方當代民粹主義起源
但現在的情形就大不相同了，西方進入了知識經濟時代。技術（尤其是通訊技術如互聯網
和社交媒體）的進步和全球化，為西方創造了前所未有的巨量財富。但很可惜，西方經濟
不再是“福特工廠時代”那樣的“分享型經濟”，而演變成為絕少數人佔有絕大部分利益
的“獨享型經濟”。中產階級變小、收入差異加大和社會分化是西方國家的普遍現象。
誠如意大利新馬克思主義者葛蘭西（Antonio Gramsci）所言，統治階層要有效統治，就
必須超越本階級的利益，而去照顧到其他階層階級的利益。現在的情形是怎樣的呢？一個
具有共識基礎的統治階層已經不再存在。中產變小，階級變得零星破碎，社會失去了主體
性階級。各類政治人物不再繼續扮演虛偽，紛紛跳出和逃避自己的精英圈子，而和各種零
星破碎的社會群體相結合。
這也是西方當代民粹主義的起源。一會兒極左、一會兒極右，從前只發生在貧富極其分化
的發展中國家，尤其是拉美社會。但在知識經濟時代，中產階級失去了經濟基礎，其規模
不僅不能維持，反而縮小，因此極左、極右現象也蔓延到整個西方。
經驗地看，人們絕對不能忘記極左、極右崛起的危險性。中國人說，“法不責眾”，意思
是說，當某項行為具有一定的群體性或普遍性時，即使該行為含有某種不合法或不合理因
素，法律對其也難予懲戒。也就是說，極左或者極右力量的崛起對憲政可以產生巨大的破
壞作用。
在西方歷史上，那些本來並不很大的極左或者極右政黨（或者其他極其激進的政黨團體）
更能成為民粹主義的社會基礎。一旦社會發生危機，主流社會無能為力，好像一下子就消
失了，更多的人們便轉而從這些極端主義中尋找他們的“救星”。希特勒時代的德國、墨
索里尼時代的意大利和二戰之前的日本經歷了這樣的歷史。無疑，這也是目前西方憲政的
危機根源。
因此，從階級基礎來說，人們不難理解西方社會目前所經歷的憲政危機。一句話，憲政是
具有階級基礎的，一旦支撐原來憲政的階級基礎不再，危機就會變得不可避免。當然，這
並不是說，西方的憲政有什麼錯或者不好。西方憲政也是時代的產物，是其產生那個時代
的階級力量分佈的反映。
再者，在西方的文化背景裡，誠如丘吉爾所言，民主是最不壞的政體。也就是說，民主是
最好的政體。這當然也是後來福山所謂的“歷史的終結”的主要觀點。不過，今天西方所
經歷的憲政危機也說明，世界上沒有最好，而只有更好的政體；即使在一個歷史時期被視
為是最好的制度也不可能永遠最好；任何制度不可能一成不變，與時俱進才是硬道理。
或者說，只有與時俱進的制度才是好的制度。可以預見，接下來西方政治會是一個大變動
的時代，西方憲政也必須通過改革甚至革命來適應新的經濟形態。對此，人們拭目以待。