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世衛組織宣布「武漢肺炎不構成 PHEIC」引爆親中爭議──談防疫政治與黑洞效應
來源:
https://crossing.cw.com.tw/article/12898
世界衛生組織在 1 月 23 日（台灣時間 1 月 24 日凌晨）宣布，從中國武漢首先被發現，目前傳播至數國的 2019 新型冠狀病毒疫情，仍未達到「國際公共衛生緊急事件」（Public Health Emergency of International Concern，簡稱 PHEIC）的標準。
從去年跨年夜，武漢當局在網路上已有傳言流竄的狀況下，正式承認武漢市內不明肺炎的疫情後，過去這三週的局勢堪稱風雲變色。而當世衛組織於上個週末宣布即將召開緊急會議（Emergency Committee），討論是否將這次疫情定位為 PHEIC，關於這方面的猜測、討論、分析便未曾停過。畢竟宣布 PHEIC 並不是一件小事，其對資源運用的效果、對各國政策的影響力都相當深遠。
武漢封城的消息，引發國際社會的驚詫，然而值此之際，世衛組織卻在 1 月 22 日的緊急會議中做出「明天再做決定」這樣稀奇的結論；而當「明天」到了，世衛組織卻宣布「武漢肺炎不構成 PHEIC」，對於已然充滿疑竇的輿論簡直火上澆油。
什麼是 PHEIC？
國際公共衛生緊急事件（下文以 PHEIC 稱之），是世衛組織認定一個傳染病或其他公衛事件「可能對其他國家帶來危害、且需要跨國行動應付」的標籤。根據定義，一個 PHEIC 有嚴重、未預期、且不尋常的特性，而且有緊急應變之必要。PHEIC 需要由世衛組織總幹事宣布，但在這之前，總幹事會召開緊急會議，並參考會議提出的建議，以做出最後裁決。
同時，緊急會議與總幹事也會針對當下疫情提出暫時性建議（temporary recommendations），以提供各國在應變時參考。這些建議通常包含了旅遊限制、貿易限制、邊境檢疫等與經濟、民生、國安息息相關的政策措施。
在 2005 年世衛組織設立 PHEIC 機制之後，這個機制一共被用過 5 次：兩次為了伊波拉（2014、2019），H1N1 流感（2009）、小兒麻痹（2014）和茲卡病毒（2016）各一次。
PHEIC 的發布常常被視為動員世界各國對抗疾病爆發的重要旗幟，而在過去的經驗裡，PHEIC 的發布能很大程度的影響各國、非政府組織、乃至於其他聯合國機構對於疫情的關注和資源、金援的投入程度。2014 年，當世衛組織宣布西非伊波拉疫情為 PHEIC 後不到兩個月，美國政府便派出 3 千軍力支援非洲、聯合國安理會通過相關決議文、聯合國秘書長並成立跨部會團隊協調相關行動。
延後宣布 PHEIC，是否因為受到中國施壓？
因為 PHEIC 的重要性，當世衛組織在第一次緊急會議（22 日）後宣布「明日再做決定」時，引起不小譁然。許多媒體或網友懷疑世衛組織是否受到中國方面的壓力，不敢做出這樣的宣布。英國衛報也認為世衛組織「卻步」；另一方面，英國的權威醫學雜誌刺胳針（The Lancet）的主編Richard Horton則在推特上表示這樣的說法有失公允，認為世衛組織有說明自己是為了做決定之前收集更充分的證據。
從歷史來看，PHEIC 的宣布向來是非常棘手的事情，世衛組織因此遭受非議已非第一次。上一次這個世界遭遇 PHEIC，是不過半年前，在剛果東部爆發的伊波拉疫情。當時世衛組織在疫情爆發後一年、第四次的緊急會議上，才總算宣布 PHEIC，事後遭到許多公衛學者檢討。而2014 年的西非伊波拉疫情，即便無國界醫師等非政府組織不斷呼籲，世衛組織也是在錄得第一例海外感染個案後半年才首次召開緊急會議並發布 PHEIC。
雖然很多人在 23 日世衛組織宣布決定之後，言論間頗有質疑世衛組織特別怠慢了這個發生於中國的疾病。但事實上，如果世衛組織真的在這幾天宣布 PHEIC，那 2019 新型冠狀病毒其實可以算得上是「史上最速 PHEIC」。
一篇美國公衛期刊上的文章，比較了 2009 H1N1、2014 伊波拉、2016 茲卡病毒這三次 PHEIC 的發布，發現從偵測出疾病發生（disease detection），到世衛組織發布 PHEIC，H1N1 只花了 38 天最快，茲卡病毒花了 65 天，而伊波拉花了整整 138 天。
作者分析，新興疾病、對美國人影響較大的疾病似乎獲得較快速的處理（三個疾病都在直接影響美國後 10 天內被定調為 PHEIC）；而國際社群動員的效率（若以 PHEIC 發布的速度為準）其實似乎不見得真的跟疾病嚴重度或影響人口數有關係。
一些內部文件更指出，2014 年世衛組織之所以遲遲不肯宣布 PHEIC，是因為擔心激怒非洲諸國、影響他們的經濟、並干擾當時正在發生的麥加朝聖。這在在顯示種種「政治考量」可以說是世衛組織決策中的從不缺席的一部分。
PHEIC 決策影響因素多，但也非「一試定終身」
回到今次事件，中國對世衛組織施加壓力的疑慮更絕不荒謬：許多人已經指出過中國在世衛組織中不俗的影響力，乃至於對聯合國系統的積極參與野心。甚至也有不少人討論過現任世衛組織總幹事與中國的密切關係。而在中國官方的個案數字高度啟人疑竇，當局又陸續將疫區「封城」，引起不少人權與安全疑慮的同時，總幹事卻是發言肯定中國的處理高效透明，也難不讓人困惑緊張。
若說中國真的對世衛組織施壓，造成 PHEIC 無法發布，那其實毫不意外；只是放在 PHEIC 的歷史脈絡下，卻會發現這絕非個案。很不幸的是，中國的施壓只是世衛組織每天需要面對的各種政治因素的其中之一。若僅就這一週的事件就把世衛組織單純地視為「中國的玩物」、或其決策為「中國的上意」，仍不免有片面、輕率、乃至於小看世衛組織之嫌。世衛組織沒有宣布PHEIC 所代表的諸多意涵，對公衛學者和鍵盤專家來說都不容易一眼看穿。
另一方面，如同 2019 年的伊波拉疫情，昨天緊急會議的決議也並非最後判決。世衛組織表示緊急會議在幾天後就會再次召開，動態式地討論最新疫情與相應策略。
PHEIC 真的那麼重要？「非黑即白式的防疫態度」需要改變
換個方向想，宣布 PHEIC 這樣一個決定，對提升國際社群對疫情的關注與協助意願如此重要，是否真的是一件健康的事情？
事實上，在每次這樣的疫情之後，總是會出現很多文章討論，過度依賴 PHEIC 這種「非黑即白」的「認證標章」，其實反而阻礙了有效的防疫。有學者就建議世衛組織用多重等級制來代替非有即無的 PHEIC 系統。而世衛組織在 2015 年回應前一年伊波拉疫情而設立的應急基金（Contingency Fund），就已經不限於 PHEIC 才能使用。
世衛組織在前年宣布新工作總計畫時就警告過：這個時代，不知從何而來的傳染病將會成為常態。但這並不代表我們從此要隨著疫情起舞，活在隨時可能忽然陷入惡靈古堡式的殭屍病毒災難的恐懼之中。從 SARS 事件促使世衛組織建立 PHEIC 機制後，過去這幾年來不斷地引起爭議，而命運弄人，這次中國又當成了主角，也許正是時候認真檢討這個制度的合宜性，以及其對一般民眾可能傳達的意涵和心理影響。
避免疾病爆發時的「黑洞效應」才是有效的兵法
而疾病當前，我們反而更不能忘記，除了傳染病這種相對容易獲取輿論與媒體目光的健康議題，我們還有好多比較「不性感」的問題要處理：慢性病、心理健康、氣候變遷對健康的影響、環境職業災害。
最近愛丁堡大學的全球衛生教授Devi Sridhar 就警告，2019 新型冠狀病毒的疫情發展至今，已經明顯看出傳染性疾病爆發的「黑洞效應」──也就是當一個疾病爆發時，所有的資源、學者、媒體關注，全部都會被這個疾病吸走。這樣的狀況不只是對於其他仍然需要持續的資源投注的健康議題帶來威脅；其實對於真的在處理這個疾病的人來說，忽然被丟到全球鎂光燈熾熱刺眼的焦點下，也不見得是一件有助於工作效率、士氣的事情。
舉例來說，有些臨床工作者最近就觀察到一些很諷刺的怪現狀：民眾跑來醫院詢問流感疫苗施打，但當被告知這個疫苗並非針對「武漢肺炎」之後，就不想打了。而就在下個禮拜，第一屆的兒童肺炎全球論壇即將在巴賽隆納舉辦。但縱觀現下網路上的眾多肺炎倡議者，不太多提到這個極為相關的事件。對於武漢疫情過度激情的關注，似乎不見得有助於整體公衛試讀能力的提升。
群體衛生確實需要全民的關注，然而若想讓防疫機制效能最大化，一窩蜂的心態和過度殷切的關愛眼光卻是需要避免的。人家說防疫視同作戰，但公共衛生從來不是一場單一戰線的戰事，即使在疾病大流行時亦然。若把兵全派到同一條防線上，腹背受敵、王城興亂往往便只是早晚的事。