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撰文：黄治金　最後更新日期：2020-01-28 07:00
2020年1月中旬，美國總統特朗普簽署美中第一階段貿易協議，收割貿易戰階段性成果，
以穩固自己的票倉。1月下旬參議院對特朗普彈劾案的審判，又凸顯了他在國內面臨的政
治羈絆。兩輪風波過後，特朗普將把工作重心放在連任競選。
過去3年，美國人經歷了白宮歷史上人事更替最頻繁的一段時期。
根據美國智庫布魯金斯學會2020年1月19日的最新統計數據，截止2020年1月14日，特朗普
總統行政辦公室（非內閣成員）人事變更率為36%，部分職位的變更尤為頻繁。譬如，截
止目前，特朗普已經任用過3位幕僚長、4位副幕僚長、5位白宮通訊主任、3位白宮新聞發
言人、4位白宮國安顧問、6位副國安顧問。截至2020年1月，特朗普史無前例地更換了4位
國安顧問、3位國土安全部部長。
3年期間，特朗普也經歷了「通俄門」、反移民和干預司法調查引發的憲政危機爭議以及
促使民主黨發起彈劾的「通烏門」。每一次爭議或醜聞發生後，白宮都會有一次人事上的
大調整。
一直動盪的執政班底
特朗普認為前任奧巴馬（Barack Obama）致力修復美國國際形象的做法是一種道歉，是一
種投降，這有損美國的顏面。所以他喊出了「讓美國再次偉大」的口號，組建了一個「反
全球化」的幕僚團隊，在經濟和貿易上開啟同中國的貿易戰。由於通俄門調查及其他憲政
危機等爭議，以及特朗普的自我主義和獨斷專行，特朗普幕僚團隊一直處於動盪狀態。
早在特朗普執政滿1周年時，特朗普政府人事更換頻率就已經打破百年紀錄。美國有線電
視新聞網（CNN）截至2019年年底的統計數據顯示，特朗普政府已經有68名幕僚離職。其
中，被開除或被迫辭職的幕僚共有22位，其中包括前國安顧問博爾頓（John Bolton）、
弗林（Michael Flynn）、前白宮戰略師班農（Steve Bannon）、聯邦調查局（FBI）前局
長科米（James Comey）和前副局長麥凱布（Andrew McCabe）以及前國務卿蒂勒森、前司
法部部長塞申斯（Jeff Sessions）和因為「通烏門」宣布在2019年12月31日辭職的能源
部長佩里等。
頻繁人事更換背後也有部門人員空缺的問題。聯邦政府機構關鍵職位長時間空缺的，比如
美國聯邦第三大部門、職員高達24萬之多的國土安全部（DHS）的首席財務官和總監察長
就一直空缺。根據美國《華盛頓郵報》統計，截至2019年12月21日，司法部、內政部、國
土安全部、環境保護署和交通部一半左右的人員空缺。勞工部、農業部和商務部職位空缺
率高達40%。國務院和國防部的職位空缺率分別為27%和21%。任職率最高的部門是能源部
，高達91%。其中，國土安全部代理部長麥卡利南（Kevin McAleenan）也在2019年底離職
。
除了內部管理外，幕僚團隊作為總統權力的延伸要和國會展開府院之爭，正因如此，閣僚
之間的內部權力鬥爭也一直存在。無論如何選人用人，如何更換幕僚，特朗普權力洗牌的
一條主線不變，那就是特朗普個人的好惡、連任需求以及他對短期政治利益的追求。這可
以從他執政三年三次權力洗牌的過桯看清楚。
2017年利益分配均衡，爭議不斷，軍政府色彩濃厚
特朗普代表共和黨初得大位，首要任務就是如何適應和融入華盛頓精英圈，這就需要他通
過執政班底的搭建，籠絡各個派系，包括建制派、軍方、商界及利益集團以及助推他勝選
的民粹勢力。特朗普讓有些自由派風格、和商界親近的女婿庫什納（Jared Kushner）擔
任創新辦公室主任，代表共和黨建制派普里巴斯（Reince Priebus）擔任幕僚長，以反全
球化為己任的班農（Steven Bannon）擔任戰略師。
就重要內閣職位而言，特朗普最初將一部分給了毫無從政經驗的生意場贏家，比如財長姆
努欽（Steven Mnuchin）和第一位國務卿蒂勒森（Rex Tillerson），兩人身價分別是6.5
億和3.6億；另一部分由效力過軍隊的星級將軍擔任，比如前防長馬蒂斯（James Mattis
）和前國土安全部部長、前幕僚長凱利（John Kelly）。特朗普執政初始的內閣也因此被
貼上了「最富有」和「軍事化」兩大標籤。也正是這兩個標籤，讓特朗普班底飽受自由派
和保守派的批評。
可以說既照顧到各方的利益，也滿足他個人的自我喜好。結果，新組建的陌生班底圍繞敘
利亞危機、朝核危機、邊境非法移民以及白人至上主義等問題分歧明顯，導致白宮決策一
片混亂，爭議不斷。尤其是特朗普為應對通俄門調查，開除聯邦調查局（FBI）局長科米
（James Comey）最具爭議，甚至引發了是否違憲的討論。這種混亂最終導致時任眾議院
議長瑞安（Paul Ryan）決定提前辭職。
在這一時期，每個人都想樹立自己在白宮勢力圈內的話語權。時任國安顧問弗林因為在通
俄門調查中向副總統彭斯說謊，而被迫辭職，麥克馬斯特隨即施壓當時的副國安顧問麥克
法蘭（K. T. McFarland）辭職。女婿庫什納僅憑「高級顧問頭銜」也曾權傾一時，不但
幫助妻子伊萬卡的親信鮑爾（Dina Powell）出任副國安顧問，還出面主導中美關係和首
次習特會，甚至掃清異己，開除了白宮副幕僚長沃爾什（Katie Walsh），並與班農鬧得
水火不容，引發白宮內鬼的爭議。這種亂局也讓白宮對外輿論工作難上加難。
為了緩解和應對爭議，強化外宣，特朗普還任命斯卡拉姆齊（Anthony Scaramucci）擔任
白宮通訊聯絡主任，但上任10天就被解除職位。期間，白宮新聞秘書斯派塞（Sean
Spicer）和幕僚長普利巴斯（Reince Priebus）均選擇辭職。
這個時候的特朗普任由幕僚相互爭權奪利，權力清洗完全是被動的，其原因一部分是內部
鬥爭輸贏所致，一部分則是面對通俄門等調查時的人事重組，也是特朗普以亂制亂的結果
。這種混亂局面，自老將軍凱利出任幕僚長之後稍有改善。標誌性事件就是凱利和庫什納
合力促使特朗普開除班農。
2018年投機者阿諛奉承，藉機上位
軍人凱利擔任幕僚長之後，雖然給白宮帶來了一絲紀律和秩序，但特朗普的個人主義與自
負心理又打破了來之不易的平靜。通俄門久拖不決，加上民主黨在國內議題上的掣肘，促
使特朗普將視線由內轉外，開始尋求和朝鮮領導人金正恩會晤，以此轉移執政壓力。2018
年3月，特朗普開除了政治上不懂變通的國安顧問麥克馬斯特以及外交上搶風頭的蒂勒森
，分別由博爾頓和蓬佩奧（Mike Pompeo）接替。
蓬佩奧和凱利一樣，由特朗普內部提拔，原因是蓬佩奧執掌中情局（CIA）時摸準了特朗
普在朝鮮問題上求功心切的心理，就藉情報匯報工作之便利，越過蒂勒森，逾權向特朗普
討論外交議題，並博得特朗普的好感。藉助自己在中情局積累的對朝情報和人脈優勢，蓬
佩奧成功鋪路了首次美朝特金會。
博爾頓則是在媒體吹捧特朗普才得到起用。雖然博爾頓篤信與朝對話無用論，但特朗普認
為，有博爾頓這位美國對朝最強硬的人在身邊，他和朝鮮達成的協議自然是最完美的協議
。
這一時期權力洗牌中，特朗普加大外交發力，展現對朝鮮的和解姿態，內部國安及軍事閣
僚強硬態度被迫調和；庫什納夫婦權力地位趨穩，行事變得低調。特朗普起用博爾頓和蓬
佩奧後，就宣布美國退出伊朗核協議，並將駐以色列大使館遷往耶路撒冷。這一系列舉動
促使外交團隊中僅存的温和派、駐聯合國大使黑利（Nikki Haley）10月9日辭職。
隨着特朗普推動中選後新一輪人事洗牌，幕僚長凱利12月8日主動請辭，國防部長馬蒂斯
12月20日也提出辭職。司法部長塞申斯被特朗普批評和擠兑幾個月後，也在共和黨丟掉眾
議院後被特朗普勒令辭職。
2019年剔除好戰派，收攏權力
通俄門調查5月正式終結，特朗普在國內的羈絆減少，但他發現國外的戰爭風險在增加。
在上半年委內瑞拉、阿富汗、伊朗局勢緊張之際，國防部長人選遲遲未能落定，導致博爾
頓似乎一步步將美伊拉向戰爭邊緣。好在特朗普及時察覺，並在和伊朗領導人魯哈尼（
Hassan Rouhani）、塔利班領導人會面等問題上與他鬧翻後，開除了博爾頓。
另外，由於對邊境政策執行不滿，特朗普還在4月開除了國土安全部部長尼爾森（
Kirstjen Nielsen），職位暫時由美國海關和邊境保護局（CBP）局長麥卡利南（Kevin
McAleenan）代理。尼爾森成為兩年內特朗普更換的第15個內閣官員。
這種更換頻率是克林頓、小布殊和奧巴馬執政同期的兩倍多。布魯金斯學會的騰帕斯（
Dunn Tenpas）說，自列根政府以來，還未曾有總統在執政27個月內三次更換同一部門的
部長。
特朗普的第三次權力清洗，開始注重2020年連任利益。在貿易戰引發國內經濟不確定的情
況下，最重要的就是避免對外新戰火影響自己的選情，這是特朗普連任競選所堅持的一條
紅線。
也正是在這次權力洗牌後，可供特朗普肆意開除的人已經不多，而且大量部長職位空缺待
補，暫由代理人執掌，包括國土安全部、內政部、白宮幕僚長、駐聯合國代表以及國防部
等關鍵部門。2019年7月國家情報總監柯茨（Dan Coats）辭職後，特朗普曾提名親信接替
，但幾天後便撤銷提名，暫時由國家反恐中心主任馬奎爾（Joseph Maguire）代理國家情
報總監之職。
當然，特朗普的權力清洗不可避免地遇到國會及華府輿論的制衡。代理職位多、內閣獲批
緩慢背後，是美國民主黨與共和黨在參議院的角力與博弈，更多的是民主黨對特朗普及其
提名的內閣人選缺乏信任。
三次權力清洗中，一些人的離開也和國會的施壓有關，比如班農和博爾頓的離開就符合國
會主流意見。馬蒂斯辭職後，特朗普挑選的防長人選沙納漢（Patrick Shanahan）自動退
出，也和國會參議院的制衡有關。
三大人事清洗期間，也有一些零散的人事變動，主要和各種各樣的醜聞有關，也逃不過國
會及輿論的監督與鞭撻。包括和遊說財團走得太近、作風官僚而被迫辭職的前美國環境保
護局局長普魯特（Scott Pruitt），因公務出行乘坐私人飛機而接受調查、最後被迫辭職
的內政部長辛克（Ryan Zinke），被指家人行為不當的前退伍軍人事務部部長舒爾金（
David Shulkin），被指鉅額公款包機出行的前美國衛生部長普賴斯（Tom Price）以及因
富豪性侵案爭議而辭職的勞工部長阿科斯塔（Alexander Acosta）。
一系列人事變動後終歸平靜與平衡。彭斯（Mike Pence）和蓬佩奧（Mike Pompeo）等人
的強勢角色得到了凸顯。貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）和貿易顧問納瓦羅（
Peter Navarro）等鷹派話語地位未被動搖。而庫什納的迴歸也體現了特朗普家人的天然
優勢。
三年來的執政過程，特朗普總體上把控住了局面，尤其強化了自己同共和黨建制派及右翼
勢力的利益聯繫。這是支撐他對外打貿易戰、對內應對彈劾案的主要力量。