標題: 【美國大選】選舉人團制度：「真普選」何時才能實現？
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撰文：葉德豪
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在民主、共和兩黨的政治撕裂之下，「美國憲法」一詞對兩派民眾而言，仍然帶有神聖不
可侵犯的意味。可是，美國憲法保留超過兩百年的總統選舉人團制度，卻屢次為美國民主
帶來一個看似奇怪的現象：一個總統候選人可以贏得最多的選民支持，卻輸掉了總統選舉。
2016年當選總統的特朗普，就是贏得「選舉人票」、輸掉「普選票」的例子。2000年當選
的前總統小布殊（George W. Bush）亦一樣。其中主因是美國總統立非由選民直選產生。
選舉人團有利共和黨
根據目前制度，美國總統由全國50個州與哥倫比亞特區一共538名選舉人選出（各州選舉
人人數跟從各州國會議員人數）。除了分別有3及5名選舉人的緬因州（Maine）和內布拉
斯加州（Nebraska）有按比例分票外，所有選區的選舉人票都以「勝者全取」為標準。
例如特朗普2016年在威斯康星州（Wisconsin）、密歇根州（Michigan）與賓夕法尼亞州
（Pennsylvania）的普選得票比例上只高於對手希拉里不足一個百分點，三州總計只比希
拉里高7.7萬票（三州總投票數近1,300萬），可是三州總共46張選舉人票卻盡歸特朗普。
即使希拉里的全國普選票比特朗普高約300萬（即約兩個百分點），最終也只得因此慘敗
收場。
在各州選舉人皆按選民普選票選出之後，美國只出現過4次總統當選人輸掉全國普選票的
情況。在同屬共和黨小布殊與特朗普之外，此等案例就要追溯到1876年和1888年的選舉，
可見此現象在歷史上極其罕見。
當下的問題在於，民主黨人集中在東西岸大城市，共和黨人卻在市郊鄉間地區遍布各州，
因此選舉人制度就形成了對共和黨有優勢的制度——根據《經濟學人》的大選模型在8月
11日的推斷，特朗普只有3%的或然率可得到最多普選票，然而其勝出大選的或然率卻仍有
11%，由此可知共和黨的優勢。
「真普選」失諸交臂
有不少美國人認為，「多數選民支持的總統人選卻不能當選總統」是一件「不民主」的事
。根據皮尤研究中心（Pew Research Center）本年3月的一項民調，有58%美國成年受訪
者表示支持修改憲法，讓獲得最多普選票的候選人贏出總統選舉，反對者則只得40%。然
而，民主和共和兩黨選民因其在這套遊戲規則中的劣勢和優勢，也出現了派系意見分歧：
2012年有69%民主黨受訪者和54%共和黨受訪者支持修憲，如今前者比例升至81%，但後者
卻跌至32%。
自行憲以來，美國離改制落實普選總統最接近的案例，出自1969至1970年的共和黨前總統
尼克遜（Richard Nixon）任內。
在1968年的大選中，尼克遜在普選票上以0.6個百分點之差擊敗被另一位原民主黨候選人
「鎅票」的民主黨對手韓福瑞（Hubert Humphrey），其選舉人票卻高於後者超過20個百
分點，讓全國嘩然。
對此，曾在1960年總統選舉中以11萬票之差「大敗」於民主黨前總統甘迺迪（John F.
Kennedy）的尼克遜似乎也過意不去，決定支持民主黨的修憲政策，圖將美國總統選舉改
為兩輪制的全民普選。然而，修憲法案以339票贊成、70票反對的絕大多數通過眾議院後
，卻通過不了當時參議院三分之二的中止討論門檻，最終敗於拉布威脅之下。
參議員的反對也是可以理解的。畢竟，選舉人團制度的支持者一直強調美國是個「聯邦」
而不是一個邦，因此人數較少的州份的意願，不能完全被大州民意壓過——而參議院每州
兩個議員、不顧人口比例的定額制度也正正是這種聯邦思想下的產物，可以想像當時的參
議員面對普選總統的方案也許會有些唇亡齒寒的感覺。
只顧搖擺州的兩黨建制
選舉人團的弊端卻不只於它有可能抑壓了美國多數民眾的民意。由於選舉人團在48州與哥
倫比亞特區的「勝者全取」制度，總統候選人每次選舉幾乎都只將注意力和資源投放在他
們認定的搖擺州之上，對絕大多數他們幾乎穩勝的州置之不理。
例如在2016年的選舉中，佛羅里達州（Florida）、賓夕法尼亞州（Pennsylvania）、北
卡羅萊納州（North Carolina）等6個州份就佔了當年特朗普與希拉里競選活動次數的三
分之二；而選舉活動次數最多的12個州則佔了活動總數的94%。一項對2012年大選的研究
也顯示，電視競選廣告開支最大的10個州已佔了全國總電視廣告開支的96.2%。
同時，正如英國國會選舉的單議席單票簡單多數制一般，選舉人團在各州的「勝者全取」
制度也造成美國兩黨制的穩定局面，即使是原為政圈外人的特朗普，或者一直在極左翼政
界邊緣的獨立參議員桑德斯（Bernie Sanders），在參加總統選舉的時候，也不得不在共
和與民主兩黨之間選邊站。這就大大減少了第三方政治勢力興起的可能。
不必修憲的「修憲」？
要修改美國憲法，修正案先要通過參眾兩院的三分之二多數，並獲得超過四分之三的州議
會同意（即至少38個州），或者由至少三分之二的州提出召開修憲大會再由四分之三的州
通過。這種條件在今天兩黨分化的形勢中幾乎是「不可能的任務」——除非某一黨能夠獨
力控制國會兩院，加上至少38個州的州議會。
有見及此，美國多個較傾向民主黨的州份近十數年開始組織一個稱為「全國普選票州際協
定」（National Popular Vote Interstate Compact）的合作框架，目的是要讓參與的各
州透過州立法方式，將該州的選舉人票全部投給全國普選票的得勝者——以其中一個參與
州加利福尼亞州（California）為例，如果此協定本年得以實施的話，即使該州多數選民
支持拜登，如果特朗普最終在全國贏得普選票的話，加州的55張選舉人票也要投給特朗普。
當然，這個協定本年尚未能得以實施，因為其實施條件是參與各州的選舉人票總數要超過
270張的半數門檻——當參與州跨過此門檻後，由於他們掌握了過半數選舉人，美國即使
沒有經過修憲的程序，也會在實際上變成一個一人一票普選總統的國家。
目前，已加入全國普選票州際協定的州份已有196張選舉人票，佔總數36.4%，而正在試圖
通過州議會和州長同意加入的州份也另有64張選舉人票。這其實離270票的門檻只差10票
。也許在未來十年、二十年內即能達成。
有人認為這種「名義上沒有修改憲法、實際上卻改變了總統選舉制度」的操作違反美國憲
法。不過，美國最高法院本年在有關投票人是否應有自由投票意志的判決中，已再度重申
各州擁有規定選舉人如何投票的權力——美國憲法第二條第一項已訂明「各州應依照各州
州議會所定程序選派選舉人若干名」，將按「自定程序」指派選舉人的權力交給各州州議
會。這條款很可能就會成為「全國普選票州際協定」的合憲理據。
有趣的是，這一條為美國總統選舉帶來選舉人團間選制度的憲法規定，最終或許也會成為
選舉人團制度被廢、為美國帶來一人一票、票價均等「真普選」的憲法依據。
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