標題: 政變見血之後：翁山蘇姬的命運...與緬甸不安的族群困境
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/5311323
2021/03/11 唐南發
https://uc.udn.com.tw/photo/2021/03/11/1/11860850.jpg
圖／法新社
「我們向所有被壓迫的克欽族到羅興亞人深深致歉！」
2021年2月1日清晨，緬甸軍方以去年11月初的全國大選涉及舞弊為由發動政變，接管國家
領導權。國務資政兼全國民主聯盟（以下簡稱：全民盟）主席翁山蘇姬，包括國家主席以
及各個民族地區的首長在內的領袖都被軟禁。緬甸民眾發起抗爭行動，至今已有至少60人
身亡。隨著雙方衝突持續升級，大部分以緬族為主的示威者在其中一場抗議遊行中，舉起
寫著以上標語的海報——為什麼要向少數族群道歉？這意味著什麼？
未政變前，翁山蘇姬和全民盟在過去五年的一連串失誤，尤其針對少數民族地區，所有承
諾的改革都是口惠而實不至；這也讓政變後，過往不受重視的少數族群如若開邦人、撣邦
人和克欽邦人都對緬甸全民起義反抗獨裁軍方感到矛盾。而在所有追求自治的少數民族組
織當中，只有克倫民族聯盟（Karen National Union）公開與反抗軍事獨裁的緬甸群眾站
在一起，說明了其他少數民族組織仍然在觀望，也凸顯了他們對翁山蘇姬的不信任。
以羅興亞人而言，政變之後，海外的羅興亞人組織亦發表聲明譴責軍方的奪權行動，支持
民主抗爭。然而，聯合國難民署在緬甸境内所得到的消息是：軍方已派人到若開邦羅興亞
人的村子和難民營走動，警告他們不要參與任何示威，同時承諾盡快處理羅興亞人的國籍
申請。根據緬甸1982年的《公民法》，該法將國籍分成三個等級，唯持有所謂粉紅色的國
籍審查卡（Citizenship Scrutiny Card）才能享有完整的公民權益，但官方卻未說明究
竟會將給羅興亞人哪一種證件。
此外，加上2012年以來的族群暴動記憶猶新，加上中央聯邦政府辦公室（Ministry of
Union Government Office）發出嚴厲警告，務必舉報任何由孟加拉或其他國家返回緬甸
的羅興亞人一事，導致多個鎮區行政單位禁止羅興亞人離開村子或難民營。以上種種事件
都讓羅興亞社群擔憂害怕，絕大部分人也因此對政變選擇沉默的態度。
緬甸各族群關係非一日之寒。而藉著此次的民主運動，筆者將梳理少數族群過去幾十年間
的處境。若要了解緬甸的民主轉型，就不得不談當地的少數族群。
1950年代：名存實亡的少數族群「高度自治」
現代的緬甸其實是英國殖民下的產物。這個國家的行政劃分如今為七個區和七個邦，區是
以緬族為主的地區，邦則以當地的主要民族命名，即：若開邦（Rakhine State），孟邦
（Mon State），克倫邦（Karen State），客耶邦（Kayah State），撣邦（Shan State
），克欽邦（Kachin State）和欽邦（Chin State）；外加首都奈比多為聯邦直轄區，以
及六個少數民族自治區，即果敢（Kokang），佤（Wa），那加（Naga），巴歐（Pa-O），
巴隆（Pa Laung）和大努（Danu）。
但所謂的七個民族邦是很籠統的劃分，因為其境內還有很多不同的族群。其中，最典型的
就是欽族，其之下還有大約50個族群；而克欽邦以景頗族佔多數，而栗僳族也是主要族群
。這些族群都是緬甸1982年《公民法》下所認可的135個民族，但之中還有很多不被認可
的族群，包括羅興亞人，華裔和印度裔等。
殖民時代，英國把不屬於緬甸各個王朝的其他民族地區一併納入同一個版圖，例如撣邦和
克欽邦等，以便於管理。1947年，革命領袖翁山（即翁山蘇姬的父親）和非緬族領袖在撣
邦的彬龍達致「彬龍協議」——在聯邦框架之內，各少數族群邦享有高度自治的形式，共
同獨立建國。而要求更大自治權的克倫邦當時拒絕參與，其領袖旋即成立克倫民族防衛組
織 （Karen National Defence Organization，之後轉型為克倫民族解放軍，Karen Na-
tional Liberation Army，其政治組織為克倫民族聯盟，Karen National Union），與仰
光展開武裝鬥爭。
「彬龍協議」簽署後不久，翁山就被盟友暗殺。獨立以後，以緬族為主的執政菁英卻不尊
重彬龍協議的精神，並未照顧非緬族地區的經濟發展，也忽視其自治權利。例如， 1950
年代，被中國共產黨逐出中國的國民黨殘餘勢力退守撣邦，緬甸政府以掃蕩外國武裝勢力
為由駐軍撣邦，軍人卻對當地民眾幹下暴行；此外，當時的首任總理吳努為了爭取緬族支
持，公然鼓吹將佛教列為國教等。這些事件都是導致撣邦和其他邦產生離心，進而發展出
武裝組織與抗爭的原因。1962年，尼溫將軍發動政變推翻吳努政府，緬甸自此進入長達半
個世紀的軍事獨裁，彬龍協議名存實亡。
關於緬甸的少數民族武裝起義，至今紀錄最詳盡的兩本書分別是獨立研究員Martin Smith
的《緬甸：叛亂與族群政治》（Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity）
，以及資深記者Bertil Lintner的《緬甸起義：1948年以來的鴉片和叛亂》（Burma in
Revolt: Opium and Insurgency since 1948）。兩位作者所蒐集的數據顯示緬甸自獨立
以來，至少出現了約80個武裝組織。
時至今日，當中不少武裝組織已經冬眠甚至分裂瓦解，例如緬甸共產黨的東北區副司令彭
家聲就於1989年叛黨，自組緬甸民族民主同盟軍（Myanmar National Democratic Allia-
nce Army，一支以果敢華裔為主的叛軍），直接導致緬共分崩離析。但目前仍然活躍並具
有一定規模的民族武裝組織至少還有20個，包括抗爭歷史最悠久的克倫民族解放軍、克欽
獨立軍（Kachin Independence Army）、撣邦南北軍（Shan State Army North/South）
、佤邦聯合軍（United Wa State Army）、德昂民族解放軍（Ta'ang National Libera-
tion Army）、阿拉干軍（Arakan Army）和彭家聲的緬甸民族民主同盟軍。
因此，即使緬甸民主轉型，也難以改變軍人從背後操控的事實。因為武裝組織的存在使得
大部份的緬族民眾認為即使軍政府軍令人厭惡，卻不得不依賴他們維繫國家領土完整，這
也是翁山蘇姬無法忽視緬族強烈民族主義情緒的原因。
1990年代至今：踉蹌的民主轉型
經歷過尼溫將軍和蘇貌將軍的統治之後，是軍事強人丹瑞將軍（Than Shwe）隨即在1992
年接任，展開長達19年的獨裁統治。丹瑞將軍在2011年將權力移交給文人政府，隨後幾年
間緬甸的民主進程看似逐步推進，一直到2月初發生政變，震驚全球。但緬甸的民主進程
並非在一夜之間「忽然大倒退」，事實上這可以依循其軌跡，追溯回丹瑞將軍任內。
早在2015年，翁山蘇姬領導的全民盟初次勝選之後，筆者就寫過當年所謂的「民主選舉」
其實是丹瑞將軍長達20年精心策劃與部署的結果，一切依據他在2003年提出的《民主路線
圖》（The Roadmap to Democracy）逐步落實，其中幾項關鍵的設計是：
（1）不允許任何與外國人通婚的緬甸公民出任國家元首（第59（f）條文），直接排除已
故丈夫是英國公民的翁山蘇姬出任總統的可能；
（2）把國會參眾議院25％的議席保留給軍方代表，以防民選政府輕易修改憲法（第109和
141條文），其餘議員全數由軍方委任；
（3）總統無權委任國防、內政和邊境事務三個內閣職位，需由軍方提名的人選中磋商委
任（232（b）條文）；
（4）國防總司令有權在國家發生緊急情況之時，接管國家的行政權，而軍人主導的國防
安全委員會負責治理國家 （憲法第40（c）條文和第11章）。
有鑑於此，當時筆者並不看好緬甸的民主轉型，畢竟軍隊若無法國家化，民主建設就必然
充滿陷阱，倒退只是一瞬間，鄰國泰國就是典型例證。關於這點，各國主要媒體都有更詳
盡的分析，筆者不再贅述。
緬甸軍方在這次政變中，提出「選舉舞弊」的理由，很明顯是不滿全民盟非但再度勝出，
取得258國會下議院議席，比2015年多贏了3席，其他少數民族政黨例如撣邦的全民盟，孟
邦和客耶邦也有所斬獲。反觀，軍方背景的鞏固發展黨只取得26個國會議席，比上屆還少
了4席，這意味著一旦這個趨勢維持下去，軍方遲早被迫全面交出政權。
所謂選舉舞弊，固然是軍方的托詞。但在幾個少數民族的地區，確實發生「被取消選舉」
的事件。距離2020年11月8日大選不足三個星期的10月16日，選舉委員會發佈 196／2020
號通知書，以「情況不利，無法確保自由與公平」為由，取消了若開邦、撣邦和欽邦總共
15個鎮區（townships），以及克欽邦、克倫邦和孟邦部分鄉下選區的選舉。這導致至少
110萬人無法投票，國會下議院大約15個國會議席沒有代表。
選舉委員會的舉動耐人尋味且不符合邏輯。
例如，常年與緬甸政府軍衝突的若開邦、克欽邦和撣邦，當中一些較具規模的叛軍，像是
若開邦的阿拉干軍、撣邦的德昂民族解放軍和緬甸民族民主同盟軍已三番數次宣佈單方停
火協議，為的是讓投票順利進行。此外，欽邦南部的巴勒瓦鎮區（Paletwa Township）雖
受阿拉干軍滋擾，但情況並不嚴重，也不應該在取消選舉之列。反之，撣邦南軍（Shan
State Army-South）儘管和緬甸軍方達致停火協議，仍不時發生零星衝突，但其所活躍的
地區卻未受影響，選舉照舊舉行。
無論如何，受選委會196／2020號通知書影響最大的是若開邦。深入觀察，我們可以發現
若開邦最北部，連接孟加拉邊境的三個鎮區：布迪當（Buthidaung）、拉赫丁（Ratheda-
ung）和貌多（Maungdaw）都是羅興亞人聚居的地區。而這一次被取消選舉，也讓過去的
衝突再度浮現。
2020緬甸選舉：被取消選舉的少數族群地區
無國籍的羅興亞人能否取得緬甸公民權和投票權過去一直是國際關注的焦點。在此背景之
下，選委會當初以「內戰導致局勢不穩」為由而取消當地超過一半地區的選舉，或能幫助
翁山蘇姬化解尷尬。但這只是一部分原因。選委會宣布取消選舉的若開邦選區，正好都是
若開民族黨和鞏固發展黨在2015年大選獲勝的選區；但保留選舉的五個鎮區當中，有四個
都是全民盟奪得的選區。
事實上，在七個少數民族為主的邦當中，若開邦的若開民族黨（Arakan National Party
）最具挑戰全民盟的實力。 2015年大選，若開民族黨在邦內的34邦議會議席中取得22席
，全民盟僅得8席。儘管如此，翁山蘇姬仍然以憲法規定由總統委任的理由，安排全民盟
的議員出任首席部長（Chief Minister）。
成立於2014年的若開民主黨代表若開邦和仰光的若開族群。雖然若開民族黨內部的權爭導
致深具民望的黨主席埃貌（Dr. Aye Maung）在2015年的選舉敗選，但本著地區自治的精
神，翁山蘇姬理應尊重若開選民的民意，但她卻完全沒有與其他政黨，特別是少數民族政
黨，分享政權的意願。此外，在委任首席部長的事情上，她在撣邦和克欽邦的做法也和若
開邦一樣，不顧民意欽點自己屬意的人選。
後來軍方製造莫須有的叛國罪名，在2019年3月把埃貌判刑入獄20年，身為人權鬥士象徵
的翁山蘇姬當時並未阻止，原因正是埃貌一直是若開邦選民心目中的首長人選，而這會直
接威脅企圖欲在全國各地壯大政治勢力的全民盟。不過政變不久後，軍方隨即釋放至少2
萬名囚犯，包括異見人士、前朝官員等，埃貌也是被釋放的其中一名。
事實上，埃貌本身也是個若開邦民族主義者，他曾發表被視為助長反羅興亞人情緒的言論
。但此次選擇讓埃貌獲釋，軍方也有其盤算。一個解釋是：軍方想藉助他的影響力，降低
若開邦民眾對政變的反感。畢竟自2月1日政變以來，若開邦的首府實兌（Sittwe）至今未
發生大規模反軍方的遊行示威，只有零零星星的鍋碗瓢盆抗議。
雖然軍方背景的鞏固發展黨人士曾表示埃貌有助於當局與叛軍阿拉干軍的和平談判，但此
話倒是言之過早，因為緬甸軍方組成的國家管理委員會剛剛才以「阿拉干軍已停止恐怖活
動」為由， 撤掉對方為「恐怖組織」的標籤，但後者尚未正式與奈比多簽署停火協議。
無論如何，阿拉干軍如今在全國風起雲湧的起義中選擇靜觀其變，凸顯的是對翁山蘇姬的
不信任多於一切。
反之，埃貌接下來是否會為了撈取政治資本而使當地的族群關係繼續惡化，值得關注。但
這同時也反映即便過了幾十年，緬甸複雜的族群政治依然難解。原本少數族群期待上任後
的翁山蘇姬政府可以帶來改變，但說到底，從此次若開邦被取消選舉一事看看，就能看見
翁山蘇姬對於「權力」的司馬昭之心，畢竟身為緬甸人權鬥士象徵的翁山蘇姬在最為敏感
的羅興亞議題上，始終沒有任何作為或改善。
翁山蘇姬政府下的羅興亞人
過去在軍政府數十年的宣傳之下，緬甸社會普遍上對該族群帶有莫名的恐懼與排斥。由於
吉隆坡的聯合國難民署絕大部分的申請庇護者是緬甸的各個民族，因此聘用了很多緬甸難
民為翻譯員。筆者在那裡服務時，曾親眼見證他們如何因為國內的政治問題而吵翻天，但
面對羅興亞人翻譯之時，卻又集體孤立對方。
翁山蘇姬在2011年自由公開從事政治活動以來，對於這個議題表現非常謹慎。由於緬甸各
個族群普遍上對羅興亞人充滿偏見甚至仇視，任何從政者一旦對羅興亞人表達同情，必然
失去政治支持。翁山蘇姬對此當然極度敏感，因此從不發表容易被視為傾向羅興亞人的談
話。例如2013年10月，她接受英國廣播公司《BBC》知名記者Mishal Husain訪問之時，就
堅持拒絕譴責之前一年針對羅興亞人的暴力行為，還提醒對方：「緬甸很多其他穆斯林就
融合得很好...佛教徒的反應是基於巨大的恐懼。」
翁山蘇姬意指身為穆斯林的羅興亞人拒絕融入緬甸社會，而外界並不理解大部分以佛教徒
為主的緬甸社會如今缺乏互信，正是因為過去常年的獨裁統治。此次訪問結束後，更傳出
翁山蘇姬因此動怒。前英國《獨立報》資深記者Peter Popham在《The Lady and the Ge-
neral: Aung San Suu Kyi and Burma's Struggle for Freedom》（英文版第256頁）一
書中披露，該次訪問之後，翁山蘇姬幾乎失控，帶著怒氣喃喃自語：「沒人告訴我即將訪
問我的人是個穆斯林（意指訪問她的記者Mishal Husain）。」
2019年12月，翁山蘇姬更被迫到荷蘭海牙國際法院上駁斥緬甸對羅興亞人發動種族清洗的
指控，她堅定捍衛軍方的立場更令許多曾經聲援她的支持者深感失望。
嚴格審視，翁山蘇姬對於緬甸的少數族群了解甚少。她在15歲就隨當外交官的母親（即緬
甸國父翁山的夫人）在國外生活，之後和英籍丈夫在牛津生活很長時間；回國以後，她旋
即捲入民主鬥爭，遭軍方軟禁長達十幾年。因此，翁山蘇姬能夠自由走動的機會不多，因
此根本無法深入了解仰光，瓦城和奈比多這些緬族為主的地區以外，其他少數民族地區的
歷史、文化和現實問題。
雖然她在《來自緬甸的書信》（Letters from Burma）一書中坦承緬甸各民族之間缺乏互
信，且需要爭取至今只體驗過壓制和歧視的少數族群的信任；但當她實際登上政治舞台，
掌握一定權力以後，首先考慮的並非其他少數民族的利益，而是權力的擴張和領土的完整
。誠然，確保緬甸領土完整是關鍵的，畢竟這些民族地區的天然資源豐沛，例如克欽邦出
產舉世聞名的玉石、黃金和其他珍貴寶石；撣邦出產銀、鉛和鋅礦；克倫邦出產金、鑽石
和貢岩油，以及若開邦的石油與天然氣等等。
這也解釋了為什麼過去幾十年，緬甸軍方竭盡所能打壓分裂主義，極力控制這些地區。
全民起義下的更大意義
緬甸著名歷史學者Thant Myint-U在最新著作《緬甸隱蔽的歷史：種族，資本主義和21世
紀民主的危機》（The Hidden History of Burma: Race, Capitalism and the Crisis
of Democracy in the 21th Century）一書中就指出，與其稱翁山蘇姬是民主人士，不如
說她是緬族民族主義者，更引述她從政以前，曾經在1980年代的一篇文章裡面寫過「印度
人和華人扼住了緬甸的經濟，從根本上打擊了緬族的男子氣概和種族純潔。」
當然，吾人不該透過非議翁山蘇姬來合理化軍事政變，事實正好相反。她到底是個民選領
袖，以軍事手段推翻她令人髮指，應予嚴厲譴責。但同時，我們也必須認清翁山蘇姬和全
民盟在過去五年的失誤，如何讓原本支持她的少數族群一再失望，甚至遭受迫害。
或許，從這次抗議政變的運動中，我們可以學到的是：認識問題的本質，在要求翁山蘇姬
和全民盟對抗軍方的同時，亦要認真看待所有民眾——包括所有緬甸少數族群——的民主
訴求，不要一再操弄大緬族民族主義，而民眾也不該繼續支持以武力解決少數民族問題，
或許這樣的全民起義會更有意義。