標題: 人出不去錢不來：移工與疫情的「東南亞大缺工」怎麼辦？
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/5651528
2021/08/09 唐南發
https://uc.udn.com.tw/photo/2021/08/05/1/13293571.jpg
疫情爆發衝擊人口流動，迫使不論是面臨勞動力短缺的移工輸入大國，還是忙於交涉的輸
出大國，都必須檢討與改進勞務政策。其中，移工輸出大國、疫情狀況極為嚴峻的印尼確
診人數已經突破360萬，圖為疲憊的當地移工。圖／路透社
「出不去的移工，進不來的勞動力。」
冷戰結束以來的30年，國際勞務移民隨著交通運輸，資訊發達和資本移動而成為常態。國
際勞工組織的報告就顯示：在2017和2019的兩年之間，全球移工的人數增加了500萬，達
到1.69億人，可見更廣泛的勞務移民已經是人類歷史不可迴避的現實和趨勢。
然而疫情的爆發大大衝擊人口流動，迫使各國——不論是面臨勞動力短缺的移工輸入大國
，還是忙於交涉的移工輸出大國——必須檢討與改進其勞務政策。
在東南亞國家，將以馬來西亞為例，延伸探討其他依賴移工的國家如新加坡和泰國，其應
對計劃和解決方式為何？而以印尼和菲律賓為主的移工輸出大國，在與其他缺工國家交涉
的情況下，又如何保障出國移工的權益？以下，將試著逐一探討。
疫情後，馬國更嚴重的缺工問題
馬來西亞是個大量依賴移工的國家，原因在於1980年代經濟蓬勃發展，人均收入和教育程
度提升之後，本國人對許多被視為艱難，危險和骯髒（3D：difficult / dangerous /
dirty）的低薪工作不感興趣；加上過去三十幾年，馬國經濟轉型失敗，無法升級到高端
產業，國家經濟仍然主要依賴大量勞力來推動。
因此，政府所批准聘用移工的六個產業當中，有三個是勞力密集的產業，即：建築業、種
植業和製造業，僱用的移工以印尼、孟加拉、尼泊爾、緬甸和印度為主。光是這三個產業
移工的總人數已經達到180萬，是台灣移工總人數的兩倍半，這還不包括相對少量的其他
國籍移工，譬如巴基斯坦、菲律賓和柬埔寨等。
有鑑於此，自從去年初新冠肺炎在全球爆發以來，人口無法自由流動對馬國多個產業產生
極大衝擊。雖然部分領域，例如服務業，因為餐廳，商場和休閒場所處於半運作甚至停頓
的狀態，對移工的需求也相對減少，但其他關鍵產業仍然需要大量勞力。其中，生產手套
、口罩和日常必需品的製造商如常開工，卻因為沒有同時顧及員工的防疫措施而導致多個
工廠爆發簇群。
馬國主要產業面對的困境是疫情以前就已人手不足，疫情發生後情況更為嚴峻。以油棕種
植業來說，2019年所生產的棕油佔了馬國農業生產總值的37.7%，僱用了44萬1千人。自
1990年代以降，馬國就極度依賴印尼移工從事種植業。
然而，過去幾年有兩個原因導致高度依賴移工的馬國種植業前景黯淡。
第一，印尼各個省份的政府都逐年調高最低工資，不少地方的工人月薪已經和馬來西亞相
去不遠，無需離鄉背井，遭受剝削，因此近年印尼移工人數開始呈下降趨勢；第二，馬國
法律不允許從事低薪的移工攜帶家眷（擁有本身勞工和移民法令的沙巴州除外），令有所
選擇的移工卻步。
以上這兩個因素對依賴移工的馬國業者而言，可謂雪上加霜，也是馬國逐漸引入孟加拉，
印度和巴基斯坦移工填補印尼移工不足的主因。
有鑑於此，疫情迫使多個國家封關抗疫，對原本就面對勞力不足的業者產生極大衝擊。馬
國棕油協會（Malaysian Palm Oil Association）和砂拉越州的油棕業者協會（Sarawak
Oil Palm Plantation Owners Association）都表示，儘管近日棕油價格飆升，業者卻因
為疫情導致勞力不足而無法充份獲益；棕油協會估計因為勞力短缺可能導致產量減少20至
30%。
其實不只是種植業，建築業也一樣面對勞力短缺的問題。即使在疫情發生之前，建築業已
多年人手不足，業者估計目前所需的勞力為80萬到100萬，可說是個驚人的數字。原有的
40幾萬移工當中，有15萬從去年開始就因為疫情關係而回國，其中同樣以印尼人為多數。
建築業移工回國的原因很多，最普遍的是因為簽證到期，必須離開馬國重新辦理，或原有
的工作合約已經結束而回國。
另外一個原因是很多建築商僱用的是所謂的「散工」（precarious labour），也就是沒
有完整的工作准證，甚至是無證的移工。由於身份的關係，這些人只能到工地打散工，按
日薪甚至時薪計算，自然也沒有醫療保險和其他社會保障。
當馬國政府在去年3月中第一次宣佈封城鎖國抗疫之後，工地停工；不久移民局即展開針
對無證移民的大逮捕，這些散工因為失去了工作又害怕被抓，於是透過所謂的「老鼠道」
（印尼文／馬來文為：jalur/lorong tikus，即偷渡路線）回去印尼，這在與印尼加里曼
丹連接的沙巴和砂拉越二州更是普遍。值得一提的是，種植業的所謂小園主因為是個人而
非大財團經營，資金有限，因此也樂於僱用隨時可以解雇的散工，特別是油棕果實成熟，
需要採集人員的季節。
馬國如何處置境內的有證、無證移工？
過去一年多，馬國政府為了抗疫而嚴控移工入境，但其措施反覆，經濟領域時開時關，加
上執法不嚴，結果導致疫情每況愈下，對於依賴移工的各個產業可說是雪上加霜，能夠如
常引進移工的日子遙遙無期。
而其中最大的挑戰在於馬國所依賴的四個主要移工來源國——印尼、印度、孟加拉和巴基
斯坦都是人口上億的國家，疫苗接種速度因為幅員遼闊，人員和資源調動不易而緩慢。截
至8月第一週為止，印尼、印度、巴基斯坦和孟加拉的全面接種率分別為7.51%，7.37%，
2.86%和2.63%，離開全民接種的目標尚遠。
就以印尼來說，該國於今年1月已開始注射疫苗，當時佐科威總統訂下最遲15個月內完成
全國70%接種的目標。鑑於印尼衛生資源有限且分佈不均，加上全球疫苗供應鏈的動盪，
各國之間對新冠肺炎疫苗的爭奪日益激烈，難以確保疫苗供應的穩定，因此至今的接種率
依舊很低。
另外一個主要移工來源國緬甸，原本是東南亞率先注射疫苗的國家之一，卻因為二月初的
軍事政變引發醫務人員罷工抗議軍政府，無論是檢測或注射疫苗的工作都嚴重受影響，如
今已無法提供準確的數據。
馬國和台灣一樣，社會上對各國移工存有提防甚至排斥的心態，普遍認為移工容易感染病
毒。最近就因為有大批移工在吉隆坡市中心排隊注射疫苗而引起網民熱議批評，甚至質疑
「為何外勞比我們先注射疫苗」。因此，政治人物在移工接種的問題上向來謹慎，避免加
劇選民的不滿。
目前，馬國政府允許「有證移工」通過雇主協助登記注射疫苗。但「無證移工」人數龐大
，一般估計在200萬上下，且許多無證移工也是散工，並無固定雇主，因此面對接種的困
境。
為此，負責協調接種工作的部長凱里（Khairy Jamaluddin）特地在人口密集的吉隆坡和
雪蘭莪州推出「登門接種」措施，並接洽聯合國難民、世界衛生組織和國際移民組織，希
望共同落實針對無證移民的疫苗接種方針，此為正確的做法。
但問題在於，當局所發佈的「無證移民接種指南」依舊被納入衛生部的10/2001指令，即
：醫務工作者有義務舉報前往醫院或診所診病的「非法移民」（馬來文為：pendatang
asing tanpa izin） 。欲讓無證移工接種，但又可以舉報無證移工的矛盾作法，令人不
得不擔心無證移工或於接種期間遭人舉報逮捕，如此一來就更難達致全民免疫的目的。
在這些移工來源國的疫苗接種率偏低之時，大批引進移工以填補工作空缺的可能性很低。
今年初，馬國和孟加拉在雙邊視訊會議中達致協議，只有在一切恢復正常的情況下，馬國
才會重新引進該國移工。
雙方没有解釋何謂「一切恢復正常」，但馬國去年基於「孟加拉為疫情高危國」而全面禁
止孟加拉勞工入境，因此除非兩國的人口都達到一定程度的免疫，否則恢復大批引進孟加
拉勞工的可能性不大。這對依賴孟加拉移工的馬國製造業和建築業是一項打擊。
針對勞力密集的種植業，馬國政府鼓勵產業機械化已行之有年，官方的油棕局還研發了超
過四十種相關機械。但有能力採購者多為森那美（Sime Darby）和Felda Global Ventu-
res等官聯背景的大財團，或IOI和吉隆坡甲洞（KL Kepong）等私人大企業。
而種植業者當中，仍然有60萬小園主，規模和資金有限，對採購高成本的機械缺乏興趣。
即使業者調高薪資，本國人通常只會申請園丘的管理層職缺，需要勞力的工作像是採集和
施肥等，仍然得依賴移工。因此，森那美才會出動包機把滯留在孟加拉的123 名勞工帶回
馬國工作，但這些是在疫情爆發前回國渡假的移工，並非馬國已恢復引進新的孟加拉工人。
新加坡的移工試點項目
除了馬國，臨近的新加坡和泰國也因為疫情的緣故而出現勞力短缺。新加坡的建築業，製
造業和造船業向來依賴來自印度和孟加拉的勞工，如今這三個產業的勞力也大幅減少了
16%，現有的員工也被迫加班趕工，長期而言，對他們的健康可能產生不良影響。
無論如何，印度疫情極為嚴重，向來行事謹慎的新加坡政府不會在短期內恢復引進該國勞
工。尤其，新加坡多數的病例都源於疫情爆發之初移工宿舍的感染群，更是馬虎不得。
然而，新加坡對家務工的需求極大，因此從7月中開始落實試點項目——開放印尼和菲律
賓家務工入境，條件是必須在原居國隔離14天，接受多重新冠肺炎檢測，而抵達新加坡之
後，也必須居家隔離14天並接受檢測。目前，預計第一批來自菲律賓的家務工將於8月初
入境，因此成效為何仍有待觀察。
但類似的項目暫時無法在馬國落實，一方面是印尼和馬國的疫情都極為嚴重，也都閉關鎖
國，影響了雙邊人口流動；另一方面則是基於過往發生太多馬國雇主虐待印尼家務工，且
工作內容與合約不符的個案，因此雅加達當局數次凍結輸出該國家務工，要求列明「一名
家務工，一份任務」（one maid one task）的條件，即不能要求一名家務工完成所有照
護、家務、保姆等工作任務，馬國雇主對此難以接受，因此兩國的相關談判還會持續一段
時間。
那麼在新加坡工作的馬國移工，又如何受到疫情衝擊呢？
新加坡政府早在2017年就在國會質詢當中表示，人力部不提供按國籍劃分的外籍工人人數
，因為這樣做「不符合新加坡的利益」，並且這些數據「可能會引起某些群體的敏感」。
儘管如此，一般認為有高達30萬的馬國移工在新加坡工作。
馬國在去年3月中鎖國之前，大批原本住在新山，每天越過長堤到新加坡工作的「馬勞」
都紛紛打包行李搬到對岸。雖然他們和家人只隔著一公里的海峽，卻已將近一年半無法和
家人見面團聚。這是因為返回馬國再回新加坡的人，需要在兩國所指定的設施分别隔離14
天，一共28天。
馬國方面的費用約為2,200令吉（約新台幣14,000），新加坡的費用則可高達2,200新元（
約新台幣45,000），回國探親的成本令人吃不消。作為馬國半島南方門戶，新山從1980年
代開始就高度依靠新加坡人和賺新幣的馬國移工帶動經濟，如今也因為這場疫情而陷入嚴
重的蕭條。
一樣面臨缺工問題的泰國
泰國方面，其主要移工來源國為如今疫情飆升的緬甸。泰國的漁業和製造業極為依賴緬甸
移工，工作和居住環境却很惡劣。其中距離曼谷西南車程不及一個小時的海濱地區龍仔厝
（Samut Sakhon）是著名的海鮮市場，聘用了高達40萬的緬甸移工。
去年底和今年初，當地就曾幾度爆發新冠肺炎感染群。當時泰國首相巴育曾公開表示確診
案例飆升主要是移工造成，引起國內的排外情緒。
而即便緬甸移工撐起主要勞動力，龍仔厝海鮮市場過去就曾多次被揭發剝削有證 / 無證
移工、超時工作和人口販賣等問題，尤其以偷渡至此的無證緬甸移工，其工作權益更難受
到保障。根據《Frontier Myanmar》報導，在疫情爆發、緬甸2月政變，再加上泰緬邊境
關閉之後，估計至少400位緬甸移工被迫暫時滯留在邊境，也有移工抱怨當局並沒有事先
通知邊境關閉一事。
泰國在去年9月爆發第二波疫情後，泰國政府隨即封城，導致境內的緬甸移工無法離境。
在此情況下，部分移工們謊稱自己是非法無證移工，透過負責接洽移民局和安排離境的仲
介，順利回到緬甸。然而今年疫情加劇和政變爆發，泰緬邊境數度在無預警的情況下開放
或關閉，令移工無所適從。此外，若要回到緬甸，相比起翁山蘇姬政府當時會支付檢測和
隔離費用，移工如今被迫要自行吸收所有費用，進一步加劇負擔。
目前，泰國的勞工部長蘇查（Suchart Chomklin）估計該國尚缺39萬移工，高居不下的疫
情卻讓勞務移民處於停頓狀態。和馬國一樣，即使業界調高薪資，一般泰國民眾對這些移
工從事的3D工作依舊興趣不大。儘管如此，這對緬甸移工卻有極大吸引力。至今，仍有緬
甸人千方百計想逃離政治和經濟都不穩定的緬甸，到泰國工作。但在如今邊境關閉的情況
下，移工只能透過向仲介支付大筆費用，且冒著被逮捕的風險，非法入境泰國。
印尼與菲律賓如何應對？
移工輸出國因為這場世紀疫情所面對的困境非常大。多個僱用印尼移工的國家和地區目前
都禁止印尼公民入境，包括台灣、香港、新加坡、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國和巴
林在內。
即使有移工成功拿到工作，成本也相應增加，除了一般例行的體檢，還包括檢測費用在內
。有的移工接收國家手續相對透明，但前往馬國工作的印尼移工仍然被迫繳付一些非正式
的費用。
2020年國際勞工組織發表了一份針對從印尼來馬從事種植業工作的勞務移民成本調查報告
，顯示部份受訪的印尼移工在一般費用之外，還額外繳付了「加急護照辦理費」，「加急
簽證費」，「體檢費」甚至「偽造出生證明，護照和工作簽證費」等。疫情肆虐又急需工
作之時，印尼移工被迫承擔檢測和疫苗注射等費用，從而加重他們的經濟負擔並非天方夜
譚。
然而，印尼政府並不為出國工作的移工提供任何補助，只負責與輸入該國工人的國家談判
相關費用，例如和台灣就安置費的協商。但印尼政府為其海外工人提供醫療保險以及工傷
意外或死亡的社會保險 ，而個別地方省份或縣市的政府也為原籍當地的移工提供少額的
社會保險賠償。
至於同樣是移工大國的菲律賓，馬國輸入相對少得多。根據2019年6月人力資源部的數據
，只有52,410人，其中32,277人是家務工。但菲律賓政府立法規定，所有輸入該國移工的
國家必須提供至少400 美元（約新台幣11,000元）的薪金，並且不得向移工收取安置費。
根據國際移民組織統計，海外菲律賓移工的人員配置（deployment）在2020年因為疫情而
大幅減少75%，且截至2020年12月，菲律賓歸國移工已達到80萬人。所以菲律賓政府的考
驗之一也在於，在疫情衝擊之下，如何大量歸國的移工還能在菲律賓找到糊口的工作。
以不同的方式和渠道為自己和家人謀幸福本來就是一個具有尊嚴而慎重的決定，無奈這場
揮之不去的新冠肺炎卻暫時中斷了許多人的夢想，也影響了全球數以千萬計移工的收入和
生計。祈願這場災難過後，無論是勞力輸出國或輸入國，都能認真檢討並修正其勞務政策
，改善移工的處境，也為可能發生的下一個世紀挑戰做好準備。