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再給普京12年，會有一個強大的俄羅斯嗎？
【文／觀察者網專欄作者萬青松】
7月2日，俄羅斯中央選舉委員會宣布，已完成俄羅斯憲法修正案全民投票全部計票，結果
顯示77.92%的選民投票贊成修憲，21.27%的人反對。修憲公投的通過，意味著普京可以在
2024年繼續參選，並在當選後一直連任到2036年。
修憲三階段
按照原計劃，俄羅斯的修憲進程應該在4月22日公投之後結束。從前期的推進進程來看，
這一計劃可謂有條不紊、高效實施，也說明俄羅斯當局為此做了非常充分的前期準備。但
是，突如其來的全球新冠疫情阻斷了這一進程，不得不推遲最後的憲法修正案全民公投程
序。稍稍回顧一下這次歷時半年多的俄羅斯修憲進程，主要經曆三個階段：
第一階段：總統普京1月15日在國情咨文中提出修改憲法的建議，主要包括：國內法
高於國際法；國家杜馬（議會下院）應有權確認總理人選（總統保留解除總理職務的權力
），並有權批准副總理和部長人選；「強力機構」領導人應當由總統與聯邦委員會（議會
上院）協商後任命；俄總統應保有對軍隊和執法機關的直接領導；議會應對組建政府承擔
更多責任。同日，普京宣布組建修憲工作組，成員包括俄傑出的公眾人物、議員、科學家
、藝術家、運動員等共計75人，正式啟動修憲籌備工作。
第二階段：從1月17日持續至3月11日。修憲工作組面向社會徵集修憲建議，最終收到900
餘條建議，修憲組還先後召開多次會議進行研究討論，其中普京親自參與三次會議的討論
。期間，基於修憲組的建議，普京向杜馬提交了首版修憲草案（1月23日杜馬完成了第一
次審讀）。3月2日，普京再次向杜馬提交修改完善之後的新版修憲草案，杜馬擬在3月10
日進行第二次審讀，此次審讀對於形成最後的修憲文本具有重要意義。3月11日進行第三
次（最後）審讀定稿。
第三階段：3月12至4月22日（後推遲到6月24日）。3月12日，經杜馬審讀完畢之後的新憲
法草案提交聯邦委員會審讀，通過之後隨即發給地方議會審議。獲得地方議會支持後（要
求至少三分之二的議員同意），聯邦委員會呈送總統簽署。總統簽署之後，啟動全民公投
的正式準備工作，並確定由俄中央選舉委員會負責組織公投的各項工作。因疫情的影響，
公投不得不推遲到6月24日，與此同時，俄中央選舉委員會還允許有條件的部分城市（莫
斯科）進行網絡電子投票，這既是疫情倒逼的結果，也是俄政治選舉進程中的一次創新。
如果公投結果為多數民眾同意修憲，那麼總統隨即簽署，然後提交憲法法院審核之後立即
生效；如多數民眾投不贊成票，修憲進程就終止。普京此前已經表示，如果憲法修正案獲
得全民公投通過，那麼所有權力機關的責任與義務，需要在公投結束後馬上按照新憲法整
改落實，而不是逐漸落實，更不是等到2024年總統選舉之後。這意味著修憲之後的俄羅斯
政治轉型前景面臨一定的不確定性，如公投結束之後，剛組建不久的新政府是否面臨再次
重組，國家杜馬是否提前選舉，是否存在提前總統大選的可能性（修憲公投之前的6月21
日，普京表示不排除在憲法修正案通過的情況下再次競選總統的可能性）等等。
修憲的考慮、核心及創造性舉措
首先，修憲的基本盤是維持總統普京一手打造起來的政治與社會體制（區別於葉利欽版憲
法），使其能夠較長時間的繼續存在並發揮影響力。
修憲之後的俄羅斯依然是總統制國家，推出新版憲法的實質是：一，清除當前憲法中一些
不合理內容，現有的1993年版憲法是在當時國家處於危機狀態下所頒布的，而當前俄羅斯
面臨的國內外形勢均發生變化，需要與時俱進，避免其影響總統與其他權力機關之間的權
力關係；二，讓俄羅斯變成更具主權性、更加社會導向性以及更珍惜本國歷史和傳統的世
界強國。
修憲囊括三大核心內容，第一，對國家主權的鞏固，新憲法中寫入俄羅斯是強大主權國家
、禁止任何分離領土的行為，國內法高於國際法——不允許干涉內政，強化政治精英的愛
國主義——不允許雙重國籍，寫入「上帝」概念、維護俄羅斯在維護世界和平的貢獻，不
允許歪曲歷史和否定俄羅斯人民在保衛國家中的巨大貢獻——維護俄羅斯文化認同和精神
統一。第二，對權力體系的改良，指權力再分配與公共權力運作機制，其中權力再分配涉
及總統、議會、政府、安全委員會、國家委員會、司法體係等權力機構之間的權限及其相
互關係，公共權力則涉及到擴大地方自治，包括解決財政支持等問題，這是與老百姓直接
打交道的基層權力機關。第三，對民眾的社會保障，如鞏固社會型國家建構，包括最低生
活保障及其補助、最低工資標準、享受高水平的教育醫療服務、發揚尊老愛幼傳統價值等
社會義務。
本次修憲中出現兩大「創造性」新提法，一是，寫入關於離任總統可以擔任終身議員並賦
予其否決權，這可能意味著現任總統離任之後有出任議員的機會，屆時將繼續握有影響俄
政壇的「王牌」，包括對新總統的製衡。二是，寫入離任總統的豁免權，目前的憲法91條
僅規定現任總統具有豁免權，沒有針對離任總統的豁免權。
未來俄羅斯的政治轉型，何去何從？
本次修憲既是基於「93年版憲法」（也稱「葉利欽版憲法」）長達26年的國內外實踐經驗
與教訓的總結，並賦予新時代內涵，同時也是普京推進國內政治大轉型和佈局「2024議程
」的重要環節之一，完全可以視為新世紀以來俄羅斯國家建構進程中具有承前啟後意義的
重大政治事件。當然，不可避免地會產生一系列重要影響。
一是，總結普京20年執政政治成果，將其核心理念寫入憲法，築牢俄羅斯國家發展的憲政
基礎。普京執政20年內，最大的成績在於（相對於90年代而言）：基本完成了國家重建目
標，具體包括對中央權威和國家能力的重新確立、基本政治和社會秩序的恢復，以及大國
地位的重塑。所以，本次修憲旨在打造「普京版憲法」，以區別於葉利欽版，重點體現普
京的執政特色，諸如強調「主權」、「穩定」、「安全」、「傳統保守價值」、「民族精
英」等理念，為普京執政的成果能夠長時間存在及進一步強化國家建設提供持續的憲政保
障。
二是，回應民眾對國家和社會發展的普遍關切，以全民公投為載體開展普遍的社會動員，
以此獲得社會對調整國家發展模式的民意支持。
普京在21世紀初執政並構建起來的發展模式，已經歷了不同的發展階段，在一些時期該發
展模式是有效的，甚至也是沒有其他替代選擇的，但在另一些時期，比如金融危機和當下
，卻面臨著巨大困難和挑戰。這是由於一方面外部環境的急劇變化，世界秩序處於新的十
字路口，另一方面，這種模式與具體領導人普京緊密聯繫，彈性和吸引力均較弱。
在實踐層面，普京通過改革或轉型構建起來的發展體系，很難在新的內外環境下經受住真
正考驗，普京在年初的國情咨文也提到民眾對變化具有強烈的現實需求。此後的3月中旬
，普京在杜馬全體會議的演講中再次指出，修憲不是解決當前的問題，而是著眼於俄羅斯
在變化世界中的未來問題。他還強調，俄羅斯到現在都還沒有完全克服蘇聯解體所導致的
震盪與困難，因此老百姓是不希望再次出現類似1917和1991的國家災難。
因此，對普京而言，選擇何種國家發展模式將會決定21世紀俄羅斯的發展命運，可以肯定
是，新的模式要更加適應新時代變化的需要，顯然普京推動修憲也有這樣的出發點。
三是，著眼於逐步理順各權力機關之間的關係，開啟俄政治格局權力架構重塑進程。普京
執政20年，其個人權威有增無減，也使得俄羅斯的超級總統制更加鞏固。
實際上，對俄羅斯這樣一個領土廣闊的大國、且人口、民族和宗教眾多的國度而言，確實
需要強大的總統權力來治理。多數精英和民眾也認可俄羅斯走的這條路。近期民調顯示，
多達四分之三的民眾認為，俄羅斯需要強有力的領導人。
但問題是，已有的權力分配過度集中，導致其他政治機制被「過度邊緣化」。根據民調，
杜馬與聯邦委員會的影響力遠不如總統、軍隊、安全等特殊部門，甚至遜色於總統辦公廳
、警察、州長與媒體的影響力。因此，普京通過修憲把「超級總統制」改成相對意義上的
「總統制」，同時將總統、杜馬、聯邦委員會和國家委員會等整合到一個權力架構之下，
試圖改變這些機構的地位與角色變化，塑造新的政治權力再分配格局。需要指出的是，這
僅僅是開啟了政治轉型進程，俄羅斯未來政治體系的最終佈局還沒有完全確定。
四是，突出防範和應對全球大變局下可能的「顏色革命」威脅。有俄羅斯媒體指出，進入
全球轉型期的世界將會越來越不安寧，疫情則進一步加速了這一轉型進程，而有豐富經驗
的領導人將是俄羅斯在世界危機面前最有力的競爭優勢。其言外之意就是，普京的離去會
使俄羅斯失去重要的競爭優勢。這種優勢在當前的全球大變局及其暴露出不少國家的政治
體系危機面前更顯寶貴。
而普京提出修憲正好發生在「全球政治抗議年」的背景下。2019年完全可以稱之為「全球
抗議年」，政治抗議遍及五大洲的很多國家，活躍度、規模性、技術型的抗議越來越多。
更為重要的是，全球化和迅速發展的信息技術，實際上為喚醒各國社會的各個階層創造了
條件，使得民眾都從各自的需求包括民主化，向政府提出訴求。「政治抗議」背後暴露的
是一些國家越來越深的政治體系危機，這是老百姓與執政者疏遠太久的結果。由此來看，
著眼於國家和政權的長治久安，撤換新政府並推動修憲，就是普京打出的一系列「組合拳
」之一。