今年是直轄市改制十週年 哪些縣市在逆境中成長？
2020/06/04 22:06 遠見雜誌 文 / 邱莉燕
2010年，台灣地方自治實施60年來最大變革：直轄市改制、縣市合併。當年，除了首都台
北市不變，新北市、台中市、台南市、高雄市，單獨改制或合併升格；加上2014年桃園縣
改制為桃園市，「六都」加16縣市的行政區域正式成形。
今年適逢直轄市改制十週年的日子，哪些縣市在改革過程飽受委屈，卻仍在逆境中成長？
《遠見》帶你檢視過去、展望未來！
走進高雄田寮，知名的「月世界」地景處處可見，鋸齒狀的裸露山脊冷峻陡峭，綿延不盡
的荒涼，如同月球表面一般。
田寮的人口數，也像植物在月世界的山頂一樣「很難生長」。2010年有9622人，2020年跌
至7002人，根據台灣野村總研以年輪法計算，推估2050年只會剩下3462人，人口減少一半
以上。
「新生兒一年不到十個，隨便考都前十名啦，」開著田寮唯一一家早餐店的丁素真說。
自從風光一時的民營糖廠，在1970年代不敵時代沖刷而關門之後，找不到工作的壯年人口
便陸續外移，沒落至今，市場只剩魚攤、肉攤、菜攤三攤，走在空蕩街上的大多是老人家
，久無人居的房屋逐漸破敗。
很難想像，如此凋敝的超高齡社會，行政層級不是一個村或里，而是台灣一級行政區的一
個區。
都市與邊陲的M型化發展，就算是直轄市，不少區域想要發展仍不易。
都市vs.邊陲M型化，多處地方升格反倒退
「雖然田寮屬於直轄市，但沒有升格的感覺，」丁素真的女兒、惡地農夫工作室共同創辦
人梁舒婷說，2010年高雄縣市合併升格為直轄市，田寮隨之從鄉變成區，十年過去，這裡
卻沒有任何改變，只感覺圖書館的書變多了一點，公車多了幾條路線。
努力在故鄉推展地方創生的梁舒婷觀察，升格直轄市後，田寮不再有民選的鄉長，而變成
公派的區長，兩者的差別在於，以前鄉長為了選票，常會幫忙地方社團找錢，如今區長若
沒有預算，幾乎無法給予任何補助。
而且，近年來一年換一個區長，皆不是田寮人，往往不太了解地方，或是了解之後就準備
離任。想要從事社造、催化社區進步的梁舒婷，總得殺到高雄市政府提案。「升格了，田
寮的發展反而在倒退，」鄉土情懷極深的她有感而發。
十年如一日、甚至更慘的田寮，說明了即便是直轄市，也會併發「都市與邊陲」的M型化
。類似的現象，也出現在直轄市與非直轄市之間的差距逐漸拉大。
時針撥回2010年，台灣地方自治制度施行了60年來的最重大變革：直轄市改制、縣市合併
。
這一次新的行政區域劃分，台北市是現有直轄市，原台北縣改制為新北市，原台中縣與原
台中市合併升格為台中市，台南縣、市合併升格為台南市。已為直轄市的高雄市，與高雄
縣合併升格。
加上2014年12月25日，從桃園縣改制的桃園市，正式形塑了「六都」加16縣市的行政區域
。台灣的都會發展往前邁了一大步，也深刻影響台灣的民主政治與地方發展。
台中市長盧秀燕是當時縣市合併的主要推動者之一，回顧這十年的變化，她認為，大致而
言方向沒有錯，原台中縣與原台中市的確是「分則兩失，合則兩利」。
「迄今其實有達到加乘的效果，」從政20餘年、在2018年市長選舉中大勝的盧秀燕說：「
一加一也就不只二。」
地方政府爭取升格的誘因，主要是經濟考量，改制後，有機會脫胎換骨成為國際化的都會
城市。
總體而言，直轄市改制最直接的效果，是預算增加，得以擴充公共建設；以及行政效率提
升和決策的完整性，資源集中則促進了產業繁榮，都市化形成的腳步也會更快。
另，由於直轄市之下設區，取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級，同步減少的眾多鄉鎮市長、
民意代表，也節省了大筆公帑。
然而，直轄市升格發展至今，仍存有很多討論與爭議。比如，其他縣市的資源因為六都升
格而被稀釋，由此造成邊緣化的疑慮從未消止。
「六都方向是正確的，可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話，」盧秀燕說：「因
為相對它們變得更小，對它們的發展是不利的。」
非六都自覺像棄嬰，直轄市也一堆邊緣區
直轄市與非直轄市的差距，屏東縣長潘孟安有著深刻的體會。
首先，縣市地方政府很容易變成直轄市的人才訓練場，因為公務員的職等有差，同樣是局
處長一級主管，縣市的職等低於直轄市，導致縣市的公務人才被磁吸。
配置公務員數量的標準，也未能加入地方特性和城鄉化比率因地制宜考量。潘孟安舉例，
屏東養護道路1170多公里，正式編制才40多人，隔壁的高雄只比屏東大174平方公里，養
護工人上千個。
「直轄市跟非直轄市制度的失衡，會讓城鄉落差更大」，潘孟安直言，如此重直轄市而輕
縣市：「讓我們這些非都、非離島的縣市，變成像棄嬰一樣。」
另一個「直與非直」造成的差別待遇，出現在基礎教育現場。基隆市長林右昌以近十年來
台清交入學學生為例，這些優等生「來自何處」的區域分布比例，相較從前，變得更為失
衡。
「因為屬於地方權責的國民義務教育，會因為地方財政就產生落差，」林右昌說，所衍生
的限制就是窮，有的縣市長如果又不是非常重視教育的話：「教育現場的資源確實是會短
少的。
直與非直的公平性有待斟酌，同時值得關注的是，縣市合併帶來的挑戰與課題，也造成部
分直轄市「內部」的城鄉差距未見縮小。
直轄市與非直轄市，公共建設差距愈拉愈大。
縣市合併後，高雄市面積較原市增加18倍，城鄉差距為六都之最，結果導致地方治理能力
反而因合併升格而下降。
在桃園市長鄭文燦看來，縣市合併確實會有縣跟市之間的矛盾問題，縣一定是落後於市的
發展，需要克服內部的困難，「像桃園跟新北市城鄉之間的落差比較大，新北市又比我們
更大。」
在直轄市內，原來縣區常有被邊緣化之感。
台南市長黃偉哲便觀察到，台南以前縣府是在新營，合併升格後移轉到台南市的府城，難
免會讓新營人感覺距離核心比較遠，街區的熱鬧度降低。
創稅高卻分得少，努力減債更吃虧
再從《遠見》每年進行的縣市總體競爭力評比，結果竟發現，縣市合併前的台中市、台南
市與高雄市的競爭力排名皆屬前段班，合併之後卻呈現滑落的情況。
讓改制升格「只做一半」的，是《財政收支劃分法》並未適時配合區域整併修正。這項現
行財政資源分配的重要規範，延宕十年仍未修法，隨著時間過去，時空背景轉變，益發突
顯其中的弊端。以2020年為例，中央普通統籌分配稅款為2771.92億元，其中六都分配
1798.21億元，約占64.87％，733.79億元給16縣市，約占26.47％，其餘239.92億元給了
鄉鎮市，盧秀燕稱之為「一國三制」。
而其中，屏東縣僅分配到80.49億元，占所有統籌分配稅款的2.9％，占非直轄縣市的10.9
％。
令一縣之長潘孟安覺得不公平的是，統籌分配款計算公式的其中一個變項，是按照工商產
值的貢獻度來衡量，不納入農業產值，偏偏屏東縣是農業大縣，儘管農林漁牧年產值從
500億進步到700億餘元，卻無法轉換分配到實際稅款。
林右昌則認為，「遊戲規則」不公平的最關鍵之處，還是在《財劃法》，因為分配方式是
直轄市先分完了，剩下才讓非直轄市分。
弔詭的是，就算是直轄市先分，六都之間也不是分得讓人心服口服。
鄭文燦便指出，桃園無論是創稅能力、財政管理等，皆為六都前段班，但2020年桃園獲配
財源卻是六都最低，僅為台北市的1／2，與第五名的台南市也差了近88億元。升格5年來
相較台南市，獲配財源少領近500億元。
「很多公司的工業生產在桃園，環境及交通負擔都在地方，但公司設立在台北，」鄭文燦
說，當然這類公司的營業稅就算成台北市的額度，台北市因而得到更多統籌分配稅款：「
對桃園來講就不公平，應該要用合理的公式來調整。」
《財劃法》不合理之處，還在於制度設計，變相成為「懲罰好學生」。比如基隆，林右昌
上任之後，債務從2014年的124.29億元，減到去年底只剩78.25億元，負債比從47.36％減
為33.71％。
「其實，我還可以再減，但我不太想減，」林右昌坦言，因為減了對基隆一點好處都沒有
。
一旦負債比降低、財政等級提升之後，中央的邏輯變成該縣市的財政好轉，所以給予的補
助理當要比較少。像基隆這般努力減債，結果地方建設的自籌款反而變增加。
「這是懲罰好學生，」林右昌說，中央應該有個配套，鼓勵那些負債比減少的縣市，「不
然縣市長沒有減債的誘因，最後就是看自己的良心。」
同樣認為「減債吃虧」的還有黃偉哲，台南市謹守財政紀律，財務狀況「從加護病房到普
通病房」，結果反而導致台南市的自籌款要增加，「這麼努力，應該要給一個模範生獎啊
！」黃偉哲說。
制度盲點亟待修法，首長執行力更是關鍵
M型化現象與《財劃法》尚未完成修法，的確是問題，但不應成為市政無法推動的藉口。
以族群複雜、違章加蓋混亂的新北市為例，當了一輩子警察的市長侯友宜，面對違法亂紀
零容忍。擺了20餘年、「沒人敢碰」的五股垃圾山，成了無照工廠、廢棄物，甚至是非法
賭場的溫床，在他一聲令下，整合檢警調環四大局處人力，說拆就拆。
「反正我沒壓力、沒負擔，也沒有選票的考量，」侯友宜表示，針對市政一定先挑難的做
，「以前不敢整頓的，我來好好除弊。」
新北市長侯友宜面對違法零容忍，決心拆除五股垃圾山，市民很有感。
再看桃園，這是一個融合都會區、鄉村區、沿海區及山區的多元城市，既有桃園和中壢兩
大人口激增核心區，也有觀音、新屋沿海及復興山區等偏鄉地區，造成資源分配相對不足
。
鄭文燦推動桃園新政，努力縮小直轄市內部的城鄉差異，讓資源普及化。
「我在偏鄉的建設，相信是滿受到肯定的，」鄭文燦說，從2018年連任成功的得票數就能
證明，不僅13區全贏，偏鄉甚至贏得更多，「代表市民對升格有感，因為升格，我有更大
力量挹注偏鄉。」
把錢用在刀口上，資源妥善利用
縣市合併時，台南市概括承受債務為1007億元，舉債瀕臨法定上限，財政相當吃緊。黃偉
哲當選後「零舉債」，努力讓歲入歲出平衡。
台南人口最少的龍崎區，與高雄田寮同屬惡地形，黃偉哲保留住世界級美景，不再視為掩
埋場開發地，特別舉辦空山祭，讓才3000多人口的龍崎，每天湧入3000多位旅客。
鏡頭轉到國境之南屏東縣。屏東縣是22縣市唯一沒編列生育津貼的，土生土長的潘孟安寧
可被罵也堅持到底。「年輕人絕對不會因為一胎3萬塊，然後來屏東生小孩，」潘孟安認
為，錢用在刀口上，寧把資源用在孩子身上，降低教育的負擔。
在潘孟安上任前，屏東縣的失業率是5.7％，他媒合縣內閒置的土地積極招商引資，同時
鼓勵年輕人回來創業，年內創造了一萬多名的就業機會，營利事業總額也足足增加了約
490億元。
由此看來，縣市合併的成功，仍舊取決於縣市首長的治理能力。直轄市改制十年，仍需要
政治精英為地方擘畫未來的願景。
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