經貿國是會議代表了誰？── 主題設定、組織邏輯，與綜整結論的批判
作者：曾博文 2014/08/12
來源：天下獨立評論 http://ppt.cc/fRI~
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寫在文章之前：
這篇文章呈現了作者受邀參與經貿國是會議的（部分）觀察。並從會議參與的過程當中去
推論當前政府部門運作的方式。其中【「頭人政治」與其不滿】一節寫到了傳統政治與新
世代公民政治的落差：
頭人政治將傳統社會中對鄉紳領袖的信任，轉移成現代政體的運作籌碼......其
隱含三個假設：一、社會存在某些清楚的功能區塊，能由其中拔擢/ 培養頭人。
二、頭人能在其組織社群內彙整意見，取得（至少是形式上的）代表性。三、頭
人擁有其代表民眾的信任。
然而回看當代社會......越來越多人不隸屬於任何機構，也就難以在這種傳統邏
輯中被代表。即便還有形體的社群，許多也趨於扁平、鬆散，難依過去那些集中
、垂直的模式彙整共識。
這種「個人身分的彈性與流動」是當代社會的特徵。而許多的社會事件也在此過程當中演
變而成。政治人物開始經營臉書，接觸不特定的大眾，取代接觸民意代表；沃草的「市長
！給問嗎？」；柯文哲的出線；甚至是連勝文的即時應答都是當代社會中傳統政治互動模
式逐漸裂解的跡象。
但是這樣的「互動鬆綁」真的可以裂解傳統政治的運作模型嗎？可能仍然很難。作者在文
章中提到了更多傳統政治互動場合中的案例。而我自己想到的，是一句描述地方派系的名
言：
「我們常以為自己沒有被地方派系影響。但地方派系之所以是地方派系，就在於，它不需
要影響個人：它可以直接繞過個人，獲取利益。」
因為傳統地方政治的本質就是迴避監督的。因此它的運作邏輯，也跟公開、制衡、等民主
原則相斥。使得它可以在不影響個人的情況下，直接獲得生長所需的養分（包工程、營養
午餐、資源回收...）。
因此，「互動鬆綁」跟「運作鬆綁」是兩回事。這也解釋了為什麼這幾年運動團體一直在
高喊公民社會，卻始終無法繞過政治場域來達到效果。
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「每次全國會議，都會有人試探性地丟出一些東西，如果沒人瞭解、沒人反對，這些意見
就會順著進入下個階段，最後就放進會議決議裏，埋下後來政策的伏筆。」
「這些人是誰？」
「有時是公部門自己，有時是產業界的人，這在國家行政體系很重要。」W平靜地解釋，
「公務員的每個政策都要有依據，但依據是真是假不重要。我在公部門看過最厲害的事，
就是把政策暗樁塞進會議結論裏。有這種東西，以後在政府的管考機制就會方便許多。」
「怎麼塞？」
「一場會議，不可能都是從當場提建議，然後歸納。總有一些結論事先已經先寫好，若無
太大爭議，就會一路過關斬將。」 W舉了幾個例子，說明如何用修辭讓這類政策暗樁看起
來比較不刺眼。「這類東西潛藏在許多地方。而且坦白講，民進黨根本不是他們這些人的
對手。」
W嘆道「其實他們也有理想，也有想法想推動，所以不能讓這些想法在未來完全無路可走
。他們要面臨各式各樣的壓力團體，所以發展出很多巧門，把東西藏在裏面。當有個新政
權或官員上任，才能用以前埋的暗樁，說服新的長官。」
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時值2008年初，民進黨執政中央的尾聲。當時我擔任歐盟「知識政治與新興整合科技」專
案助研究員，進行一項探究台灣科技治理架構的子計畫；期間訪問了十多位參與科技政策
過程的受訪者。這天這位受訪者W，曾在公部門與社運界都待過，向我闡述了種種「全國
會議」（科技、環境、能源、工業）運作的眉角。
隔年我在結案報告 [註1] 中指出，台灣的科技治理架構雖存在各型大小會議，卻仍有三
個層次的「溝通缺口」：一、誰能出席、誰被排除的「代表性缺口」；二、與會人士知識
/ 語彙的落差；三、不同參與者，在議程設定與結論綜整時的權力不對等。報告中，我也
進一步從台灣「經濟發展主義」與「專家政治」兩條線索，詮釋這種科技治理模式的歷史
文化脈絡。
2014年春，太陽花運動爆發，抗爭者從對「黑箱服貿」的不滿，延伸出對政體改革的訴求
，主張召開公民憲政會議。馬政府不願服貿爭議延燒成憲政議題，改以召開經貿國是會議
回應，也引起社運界不滿。唯行政院注意到太陽花運動中，網路扮演的關鍵角色，決定在
本次會議中嘗試加入「網路參與」。而我，或因日前對相關議題的書寫，意外受邀以「網
路專欄作家」身分赴會，陸續出席中區與全國會議，也喚起六年前執行研究案時，思索的
若干問題。
本文將基於個人在這次會議的參與觀察，針對會議主題安排、代表組成、發言形式，與綜
整結論及政府回應的寫法，反省這場會議的侷限。下篇擬撰寫的〈當「網路參與」撞進國
是會議〉，將評估這次「網路參與」帶來的衝擊，浮現的侷限，並延伸思索，在當代民主
理想下，這類「全國性諮詢會議」到底能扮演什麼角色、需要哪些配套？期盼這兩篇評論
，能對台灣官民溝通的模式探索，帶來一些討論。
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●主題設定的權力
本次經貿國是會議設定了兩個主題，「全球化趨勢下台灣經濟發展策略」與「台灣加入區
域經貿整合與兩岸經貿策略」；從開場引言到分場座談，都沿兩個主題展開。這兩個主題
反映了執政當局的思維主軸，也確實有其重要性，但作為經貿國是會議主軸，卻存在三層
問題；
首先，是議題設定的「去政治化」。太陽花運動的四點訴求，聚焦的不只是經貿政策，而
是經貿政策背後的政治程序（黑箱）；其呼籲舉辦「公民憲政會議」，更是指向台灣當前
政體的問題。面對這些挑戰，行政院僅以去政治化的「經貿國是會議」回應，不啻是一種
文不對題。實際上，會中也有多位代表將當前經貿困境，歸咎於「府院關係混淆、立院效
率不彰、法制化的牛步」，再再凸顯政治結構與經貿的扣連。
其次，是議題設定的「決策過程」。政府先前推動兩岸經貿政策的作法，才被抨擊為欠缺
透明度與公眾參與的「黑箱作業」，這次經貿國是會議的議題設定，卻仍緊緊抓在少數核
心官僚與顧問會議之手，對其他異見恍若未聞。這種議題設定上的專斷，也提供反對黨與
社運團體杯葛的藉口。
而更為幽微的，是兩議題措詞中的「預設立場」，以及對應的開場引言論述產生的「定錨
效應」。例如，我在中區會議曾對第一個主題的引言報告，指出其論述基調對後續討論造
成的效果（由逐字稿摘錄，經小幅編修）：
「… 從一開始，講者就把『全球化』界定為全球資本主義下，由跨國企業推動的現象。
但倫敦政經學院的Leslie Sklair曾指出，『隨交通跟通訊科技發展發生的全球化』，跟
『由跨國企業所推動的資本主義全球化」，在概念上應予區分。前者是自然而然，隨科技
發展而延伸的趨勢；後者卻是我們這一代人可以做的政治選擇。
…把全球化描述成一種『客觀、無法逃避』的宏觀結構，會產生兩種論述效果。首先，是
容易把台灣內部問題歸因到外部結構，卻忽視我們在政策上能處理的事。其次、其容易讓
我們去追尋合乎『國際化、全球化』的目標，把它們當成理所當然。」
而第二組議題將「加入區域經貿整合」預設為目標，也跳過了「該不該加入」的價值/策
略辯論，直接推到「如何加入」的技術性問題。我對該組討論參與有限，但從會議記錄觀
之，也多少侷限了會議討論的空間。
●「頭人政治」與其不滿
會議的與會名單，依過去各類全國會議慣例，先規劃會議規模，再把名額配給政府、學術
、產業、社團各界，責成不同主管機關規劃推薦代表與會。會議最大特色，就是嘗試納入
「網路參與」。四月政院宣布召開經貿國是會議，就提到擬納入「網路意見徵詢」跟「網
路實況轉播」，到五、六月顧問會議後，更規劃由中研院資訊所協調，規劃若干「網路代
表」參與實體會議。
但到實際邀請之際，「網路代表」這個詞卻觸了礁 [註2]。首先，不管是受邀的網站站長
或網路評論人，都自覺無法「代表」其它人。他們也進一步指出，「網路」不像產官學或
社運界，是某種獨立的功能群體；實際上「網民」來自社會各界，往往具備其他身分。將
網民想像成某個不同群體，先天邏輯就有問題。最後，這些擬邀請的「網路代表」，多少
仍帶著對會議的不信任。畢竟前有反對黨杯葛、社運界看壞，許多人也擔心，成為代表會
造成「替會議背書」的污名觀感。
這些「網路代表」的疑慮，我認為，正好在更大的脈絡中，凸顯出這場會議依循的傳統組
織邏輯，與以「網路」為象徵的當代社會之間，逐漸擴大的斷層：
傳統會議邏輯，帶有濃厚「頭人政治」的色彩──也就是執政者乃透過各領域、機構、社
群的頭頭，進行間接政治治理的模式。這種模式中，執政者只需與頭人斡旋，取得背書；
至於各區塊中的意見或利益分歧，則由頭人去擺平。
頭人政治將傳統社會中對鄉紳領袖的信任，轉移成現代政體的運作籌碼，帶有現代化過程
中「轉型社會」（transitional society）的過渡特質。其隱含三個假設：一、社會存在
某些清楚的功能區塊，能由其中拔擢/ 培養頭人。二、頭人能在其組織社群內彙整意見，
取得（至少是形式上的）代表性。三、頭人擁有其代表民眾的信任。
然而回看當代社會，業已展現出某些高度流動、彈性的「晚近現代性」(late modernity)
，甚而是更為解構的「後現代性」(postmodernity)。其特徵之一，正是種種社會邊界的
模糊流動，以及個體多元身分的展現。越來越多人不隸屬於任何機構，也就難以在這種傳
統邏輯中被代表。
即便還有形體的社群，許多也趨於扁平、鬆散，難依過去那些集中、垂直的模式彙整共識
。而對群體內權力不等、利益分歧的意識，也逐漸鬆動傳統頭人的代表性。例如多數產業
公會來自資方背景的理事長，對基層勞工的代表性，常被質疑。最重要的是，無數次危機
，業已造成對菁英頭人、專家官僚、代理機構的信任動搖；現代公民要求更直接、透明的
政治參與，更多的政治能動性。
這些變遷，註定了這場會議的與會者名單，難受期待的命運。
●發言形式與「綜整結論」的邏輯
不管是分區會議或全國會議，開場引言報告後，都依兩個主題分成兩個會場。現場發言採
先登記抽籤，每人分配三（或四）分鐘的形式；只有在登記發言結束後，若有殘餘時間，
才開放現場舉手發言。
這種程序設計，對會議帶來不可忽視的影響。正面而言，預登記發言形式，可避免討論太
快糾結於特定爭點，而至少能讓有話想說的代表先能陳述一圈。但這樣的形式，也讓議程
中超過七八成的時間，只能用於「宣讀」各個產業、團體或部會預先準備的內容，相對罕
見橫向對話，遑論辯論。
大費周章動員上百人辦這一場實體會議，卻把多數時間用於書面（或網路）能完成的事，
不禁令人惋惜。特別是，這些紛呈的意見中，其實充斥著價值上的對立（例如對勞動條件
、稅率的看法），或施政優先順序上的角力，卻都沒辦法被充分展開，在對質與辯證獲得
進一步釐清，造成會議充斥著「貌似多元、實則淺碟」的內容。
這種「多元而淺碟」的特色，也貫穿在會後「綜整結論」的書寫中。
綜整意見，由會議承辦單位（國發會）彙整，將會議發言合併摘要，依照「相關發言人數
」跟「反對意見存在與否」區分成共同意見、多數意見、其他意見。各區的綜整意見，洋
洋灑灑列出上百項，創造出一種「大家都有表達機會」的和諧氛圍。但這種並列式的書寫
格式，卻模糊了不同意見中的價值衝突、優先順序；而這些，卻恰好是政治決定需回應的
關鍵。
更值得思考的是，分成「共同、多數、其它」三層的書寫方式，太快進入數人頭、比音量
大小的邏輯。我曾在會中指出，這是「用量化邏輯處理質化資料」，屬於一種方法論的謬
誤。這類會議的重要目的之一，是去察納某些尚未引起普遍關注的視角，這樣的寫法，卻
容易聚焦於許多人都想得到的點，錯過那些少數人意識到的關鍵看法，導致「結論的平庸
化」。況且，即便我們姑且接受與會者的代表性，議程中也沒有任何類似投票的計量程序
，讓代表們對任何意見表達支持反對。這導致各種意見的分類，不免落於彙整者主觀心證
與偏好。
上述關於「彙整者心證」討論，也帶出「意見排除」的問題。中區會議第二天我就指出，
首日三次發言的核心論點，均不見於當晚彙整的綜整意見，會中也有數位代表提出類似問
題。平心而論，意見排除應是源於「與會議主題契合度不足」，不應非難承辦人員。但這
點觀察，只是再次凸顯前述「主題設定權力」的關鍵。
而最後，實際列出的意見，也未標明彙整自哪些代表的發言，導致讀者難以跟與原發言逐
字稿對照，確定是否真有所本、有無語意扭曲。若從陰謀論觀點視之，這個細節的闕如，
給予會議主辦方更多操縱結論的空間。這是文書編輯的小細節，卻攸關整份文件能否取信
於人，實有待改進。
●政府回應的落差
由各區會議的綜整意見，經過進一步彙整，在全國會議中發到每個與會者手中。每一欄意
見的後方，都加註了政府的「回應意見」。從中可以看出承辦公務員的辛勞，得從政府現
有諸多政策中，疏理出與會議意見的相關內容，予以說明。
然而綜觀整份表格，又會發現，多數「回應意見」總在強調「政府已經做了什麼什麼」，
相對罕見對於「現行政策不足處」的認可。相而言，提出這些意見的代表，多少是覺得現
行政策有所不足。那彼此間的落差到底在哪？
我進一步細看，注意到幾類問題：
一、有些回應意見，漏了回應對象中的關鍵元素。例如整份綜整意見的第一句，提到「政
府應建構全球化下的國家發展願景與前瞻政策，取得全民共識。」但回應意見洋洋灑灑只
談政府願景，完全沒有回應「取得全民共識」到這六個字。
又如第四大項多數意見第七點，原意見為「政府應發揮財富重分配的功能，確保企業獲利
能回饋至基層勞工。另政府協助產業升級應先區別守法企業與血汗企業，避免劣幣驅逐良
幣。」結果政府回應均僅針對第二句，指出種種獎勵措施對血汗企業除外，對於更根本的
，如何「確保企業獲利回饋至基層勞工」，全然不提。
二、有些回應意見，與代表建言間存在邏輯上的跳躍。例如當民間代表建議要「溝通」，
政府總回應會「加強說明宣導」。但溝通是雙向的，但說明宣導是上對下的，兩者不能等
同。
又例如，每當提到「貧富差距問題」，回應只聚焦於社福措施。但貧富問題的改善，更有
賴於資本與薪資利得的健康比率、房地產炒作的控管、會計監管制度的完善、勞動條件的
改善。只有在窮盡制度的設計調整後，無法解決的，才透過社會安全網去彌補。
三、列出的建言與回應，通常都只是一個概略的方向，相對欠缺對「程度」的精準描述。
所以當民間提出要做一件事，政府回應說有做，我們總永遠無法搞清楚：做的到底夠不夠
？不夠在哪裡？
●誰的經貿國是？
回到開頭引述的研究報告中，我列出的三種「溝通缺口」，幾乎都在五年後親身參與的經
貿國是會議中體現。
在對與會者組成與「頭人政治」的討論中，印證的是產官學界傳統的組織機構代表，與社
會其他成員間的「代表性缺口」。在對「主題設定」與「綜整結論/ 回應意見」的批判中
，也可凸顯，政府部門與官方認可的產業菁英（如顧問小組），相對於其他與會者不成比
例的權力。至於與會者的發言間，也顯現知識與語言能力的落差，唯本文對這點較無著墨
。
這些見證，無一不緊扣本文主題的設問：經貿國是會議代表了誰？
在指出這些顯而易見的權力結構外，參與本次會議的另一層意義，或許是更清楚對於「經
貿國是」這種龐大的主題，實體會議在容量與格式上的限制。
例如，我雖質疑了當前與會名單的代表性，卻無法對於一場規模受限的實體會議，提出有
意義的對案。我雖指出「發言形式」導致內容「貌似多元但淺碟」的問題，卻得承認這是
讓每個有話想說的代表，能至少表達一輪意見的辦法。我雖期待種種價值爭議能展開、深
入辯證，但考量會議時間，也得承認空間十分有限。
不過，這次首度嘗試的「網路參與」雖仍多所受限，或許，能對上述困境提供某種解決方
向。這些討論，我將留待下一篇專文處理。
【備註】
[註1] Tzeng, A 2009 ‘Country Report: The Governance of Emerging Technologies
in Taiwan’, annex to Jacquelyne Luce Knowledge Politics and Converging
Technologies: Actors, Sites, Practices, deliverable 2 of Knowledge NBIC
Project, FP6, EC. 另外基於這篇報告寫了一篇會議論文，發表於2008年香港跟台灣社會
學年會，供有興趣的朋友參考。
[註2] 不過另一方面，許多受邀者即便質疑會議本身，也覺得或許能參與中，找到某些改
變的支點。最後經過協調，決議把出席身分改成「觀察員」。詳見下一篇評論。