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秦漢時期的“三公九卿”到隋唐時期的“三省六部”；從宋代“中書門下”“樞密院”
到明清時期的“四輔官”“內閣”制，在中國古代的不同朝代，“大部制”曾幾經變遷
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秦漢時期的“三公九卿”“三府九寺”制
在古代中國，中央政府最高行政官是宰相，系“百官之長”。在秦漢時期，此職位官員
并不稱“宰相”，宰相在隋以后的“大部制”改革中才定名，在之前通稱為“丞相”，
或“相國”。
古代中國的“大部制”改革，一般都是圍繞宰相（丞相）位置展開的，或興或廢，或增
或減，由此影響到政府機構的變化。
秦漢時中央政府機構主體，是“三公九卿”體系下的“三府九寺”，漢代“大部制”改
革，其實質就是改革“三府九寺”制度設計。
“三公”概念，先秦時期已存在，丞相、太尉、御史大夫為先秦時的“三公”。秦漢時
“三公”的辦公場所稱為“府”，故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政，太
尉府掌握軍權，御史府負責監察兼皇帝的秘書辦，自然，“三府”是當時國家最高的權
力機關。
西漢中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府權力最大，地位最高，威脅皇帝。劉徹
（漢武帝）當了皇帝后有意削弱之，到劉驁（漢成帝）當皇帝時，對“三府”制度重新
設計，于綏和元年（公元前8年）啟動“大部制”改革，實行司徒（丞相）、司馬（太尉
）、司空（御史大夫)新“三公制”，行政級別平行，聯合執政，大大削弱了丞相的權力
。
秦漢時官場上基本是公、卿、大夫、士四個等級，“卿”行政級別低于公，但與公一樣
都屬政府高級官員。秦漢在上古周代“六卿”基礎上擴增為“九卿”，即太常、郎中令
（光祿勛）、衛尉、太仆、典客（大鴻臚）、廷尉（大理）、宗正、治粟內史（大司農
）、少府等9個“卿級”官員。
卿的辦公場所稱為“寺”，所以有“九寺”一說。“九寺”是漢代的中央行政執行機構
，為漢代的“九大部委”，實行的都是“大部制”。
比如太常寺，又叫奉常，掌管國家宗廟祭祀、禮儀、天文、教育、醫藥、衛生等，綜合
了現代文化部、教育部、科技部、衛生部、藥監局、氣象局等部門的全部或部分行政職
能，可謂西漢的“大文化部”。
實際上，漢代“部委”不止九大部門，九卿是個虛數。據《西漢會要》“正卿九”條劉
熙注，“漢常置十二卿”，執金吾、大長秋、將作大匠也屬卿列。西漢中后期，編制膨
脹，如僅一太常寺“公務員”便多達上萬人，在劉秀（光武帝）建立東漢后進行的“大
部制”改革中，大幅精減，但編制仍超過1500人。由此可見，漢代的“大部制”改革并
不徹底。
魏晉時期尚書中書門下“三省”取代“三府”
秦漢時的“三府九寺”行政架構，到魏晉南北朝時已名存實亡，官員多是“閑職”，實
際權力轉移到了尚書省、中書省、門下省三大機構，隋唐“三省六部”雛形于此時出現
。
尚書省源于西漢末年設置的尚書臺辦事機構，本屬少府寺，是皇帝的“秘書班”，最早
僅主管宮中文書的收發、保管，編制僅4人。到東漢中后期，國家朝政由臺閣管理，尚書
臺實際成為國家最高行政機關，架空了“三公九卿”。
到曹魏時，尚書臺便從少府寺獨立出來，開始成為外廷機構。其首長是尚書令，與九卿
為同一行政級別，而開朝會時，位置則在九卿之前，實權相當于丞相。到南朝宋臺省合
一時，稱為“尚書省”。
主導曹魏“大部制”改革的是開國皇帝曹丕（魏文帝），曹丕擴大了尚書臺的行政職能
和內部結構，其下設立了吏部尚書、左民尚書、客曹尚書、五兵尚書、度支尚書、祠部
尚書等“六官”，地方上還有派出機構“行臺”；同時，精減尚書臺下屬職官，將東漢
時34種尚書郎（又稱“郎曹”）合并為23個（后增至25個），分屬六官。
曹丕的“大部制”改革另一個突出特點，是設置“中書監”。中書，最早叫中尚書，由
漢武帝所設，地位很低，與“中丞相”由來一樣，也是因由中人宦官（太監）擔任。中
書監負責為皇帝草詔謀議，因機構設于內宮省禁之內，故稱“中書省”，“省”由此也
成了古代官署名。加上由服務于皇帝的部門侍中寺改來的“門下省”，中央權力中樞出
現了“三省”制度。
在魏晉南北朝時期，“三公九卿”制與“三省六官”制并存，朝中有兩套行政體系，導
致機構重疊，職責混亂。為此，司馬炎（晉武帝）代魏建晉后，于太康年間曾就“大部
制”改革進行過辯論。
就兩套行政系統的整合撤并，朝臣各方各執一詞。以司空裴秀為代表的保守派占大多數
，堅持維護“三公九卿”政體，還行政權于諸卿；以秘書監荀勖為代表的改革派則認為
，“設官分職，委事責成……九寺可并于尚書”，主張新政。
可以說，曹丕的“大部制”改革，為后來隋唐時期的“三省六部”制奠定了基礎。
隋唐實行“三省六部”制 “九寺”降格降級
隋唐的“三省”指尚書省、中書省、門下省，三省行政級別相當，但功能各異。隋朝規
定，中書省決策、門下省審議、尚書省執行，這樣三省相互牽制、監督。三省長官實為
“宰相”，都參加朝廷最高層決策會議，各對皇帝負責。
唐朝進一步改革并明確了中書、門下二省為決策機構，尚書省為中央行政核心，尚書省
尚書不能參加決策會議，被排除出決策系統。這種把決策與行政分離的制度設計，是中
國古代“大部制”改革的成果之一，相當科學。
隋唐時的“六部”是從魏晉時“六官”改來的，即吏部、民（戶）部、禮部、兵部、刑
部、工部“六大部委”，秦漢時“九大部委”（九寺）被縮減掉3個，創造了中國古代“
大部制”改革的典范，一直沿襲到清朝。
“六部”中的每一部都很大，如工部，便掌管土木、水利工程、農、林、牧、漁等多個
領域和行業。“六部”下面各設“四司”，故有“三省六部二十四司”一說。
可見，“三省六部”制明顯優于“三公九卿”制，大唐盛世與政體的先進不無關系。
“九寺”官署在隋唐時期仍保留，只是統統降格降級，與“五監”、“秘書省”一樣，
是具體辦事部門。此時的“九寺”與“六部”沒有隸屬關系，但得接受六部的督責，與
六部有對應關系。
李世民（唐太宗）當皇帝時啟動的“大部制”改革，機構精簡最徹底。時由開國宰相房
玄齡主持，整個中央機構官員編制僅為640員，只有隋朝的四分之一多一點。
李世民死后，政府機構編制迅速擴增。唐高宗顯慶年間，九品以上內外文武官員已有13
465名。武則天統治時期到唐中宗、唐睿宗時期，官員數額的膨脹更見嚴重，決策和行政
效率下降。
李隆基（唐玄宗）當皇帝后，又啟動一輪“大部制”改革，以解決冗官問題。為此專門
編制一部政改大綱，這就是《唐六典》。僅開元二十三年（公元735年），便“停廢諸司
、監、署、府十余所，減冗散官三百余員”。
宋代“中書門下”“樞密院” 分掌全國政軍大權
到了宋朝，中央行政機構仍沿襲隋唐時“三省六部”制，內部結構有很大變化，并增設
了樞密院等新機構。
最大變化是“六部”不再屬于尚書省，而成為真正獨立的中央行政機關，但權力和作用
下降和減小，職權轉移。如兵部權力轉給了樞密院，戶部的財權則為“三司”分去。
歷史上發揮重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等，在北宋都是虛位，實由“中
書門下”與“樞密院”分掌全國政軍大權，中書門下一把手“平章事”、樞密院負責人
“樞密使”和三司的領導“三司使”，為北宋事實上宰相。
宋代是古代中國機構最臃腫、閑官、冗員最多的朝代，與魏晉一樣，有虛、實兩套班子
。由于政府機構龐大，官多事廢，名實不符，人浮于事，互相推諉。到宋仁宗嘉祐八年
（公元1063年），距宋代建國僅百年時間，官員數量已“十倍于國初”。因為吃財政飯
的官太多，國家財政有時還不夠發工資。
于是，有了元豐年間的“大部制”改革。
此次“大部制”改革由當朝皇帝趙頊（宋神宗）主導。之前，在王安石進行的“經濟體
制改革”（“熙寧變法”）中，已涉及“政治體制改革”，但只是小打小鬧。熙寧末年
，趙頊令校勘《唐六典》，作政改理論上的準備。元豐五年（公元1082年），在大臣蔡
確、王珪的協助下，正式啟動“大部制”改革，史稱“元豐改制”，撤銷了“中書門下
”這一機構，恢復了唐朝“三省”制度。
但是，趙頊生搬硬套《唐六典》，卻又未完全走唐朝的政改路線，所以“元豐改制”實
際上是失敗的。類似的“大部制”改革，整個兩宋時期進行過多輪，如宋徽宗政和年間
、宋欽宗靖康年間、宋孝宗乾道年間，均先后進行了政改，希望借“改革”富國強兵，
但因“改革”思路和設計有問題，始終未能奏效。
到了明清時期，也曾啟動多輪“大部制”改革，其中以朱元璋（明太祖）的“大部制”
改革最有影響。洪武十三年（公元1380年），朱元璋誅殺丞相胡惟庸，廢除中書省，終
結了自秦設立的丞相制度，創設“四輔官”，出現了“內閣”制。內閣制度為清朝繼承
，“黨議天下之政”，成為清代朝廷權力中心。