https://bit.ly/33OpHvB
撰文：李富茂
東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地，在中美台三角博弈下，台灣試圖加入美國印
太戰略，希望通過美國開通往東南亞的通道；東盟10+1的RCEP將於年底簽訂，在兩岸關係
緊張下，台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」，除了建立在與中國大陸
作為對手的平衡之外，對台經貿的幫助為何，政策發展至今，似乎應該進行階段性的總結
，試圖看南向的難處，而因着難處又可以看到什麼轉機？
「新南向」政策，是蔡英文競選第一任期總統開始，其所主打的「牛肉」。畢竟此前的
ECFA（海峽兩岸經濟合作架構協議）爭議，造成台灣民意對中國大陸市場戒慎恐懼，蔡英
文所策劃的「新南向」自然是深得民心。
蔡英文當選之後，為免除外界對政策「眼高手低」的解讀，或是謀求「脱鈎中國」，其所
推動「新南向」政策綱領，是以「經濟共同體意識」及對話機制等出發，除了免去北京疑
慮，也是展現蔡英文給予外界「務實」的一面。
然而，隨時間推移，「新南向」政策牽涉的政府機關越深越廣，預算編制亦隨之起漲，從
2017年的44億新台幣（1元新台幣約合0.03美元）、2018年的70億，再到2019年的70億預
算，還加上台灣中央銀行為此編列了1,000億「新南向ODA海外公共工程融資案」等。對於
這般龐大的預算編列，台灣立委高金素梅形容蔡政府的「新南向」政策猶如威權時期國民
黨政府「反共政策」，因為兩者的花費相去不遠。
那麼，究竟蔡政府的「新南向」政策是為了台灣市場另開一條活水？還是真如台灣立委的
說詞，「新南向政策就是民進黨版本的『新反共政策』」？
若以近期台灣官方提供的數據顯示，2020年上半年台灣對中國大陸出口（含香港轉口）達
668億美元，成長率近10%，為成長最快的地區；對中國大陸出口佔台灣總出口比重上升到
42.9 %，其中今年第二季比重更達到約45%前所未有的水平。
至於2020年上半年台灣對新南向國家（蔡政府定調的新南向政策，共含納18國）出口的數
據為285.7億美元，佔台灣總出口比重為18.3 %。也就是說，（佔台灣總出口）中國大陸
的42.9 %與（佔台灣總出口）新南向18國18.3 %相比，顯然蔡政府的新南向「經貿」政策
並未有多大的加持效果。
https://i.imgur.com/FcfmVBw.jpg
兩岸關係成就了馬英九個人政治生涯的顛峰，其任內推行的「南向」政策也隨著收穫。
（中央社）
且再進一步回溯擴大比較，馬英九任內，台灣對中國大陸（含香港轉口）出口比重佔39%
至40%之間，但蔡英文上任後「上升」至41%、甚至將近42%；同時，姑且只計算東盟（
ASEAN）10國貿易額，台灣對東盟的市場佔有率從2015年的5.8%下降至2018年的5.7%，反
倒被台灣輿情認為「親中賣台」的馬英九，在其任內台灣出口至東盟是歷年來的高點。
換言之，這些數字的背後，意味着即便蔡英文如何大力推動新南向，仍敵不過既有市場機
制下，台灣對中國大陸及香港出口市場的需求和依存；相對的，台灣出口至東南亞市場的
成長幅度卻相當有限。
既然所謂的「新南向」對台灣經貿幫助不大，為何蔡政府仍力推新南向？或許從歷史脈絡
可窺得蛛絲馬迹。事實上，所謂的「南向」，歷任總統都有推動，像是李登輝時期，枱面
上的說法主因兩岸經貿關係開始密切往來，為避免台灣經濟過度傾斜中國大陸，故提出「
南向政策」。但這樣的政策思考維度，或多或少與李登輝當時正面臨國家體制、政治、經
濟、社會、歷史、族群等各層面的變化有關。
更進一步而言，李登輝「南向」的催生，一方面參考日本1960年代「海洋國家」思維而大
力發展與東南亞國家經貿關係；另一面其實試圖將台灣國家定位從「陸權」國家轉為「海
洋國家」。
緊接着，來到當時被外界譽為李登輝「之子」的陳水扁主政，在其任內蕭規曹隨，也提出
了「海洋立國」的口號，某種程度也非常類似「海洋國家日本的構想」，目的以南向政策
（東南亞政策）面向東南亞，進而朝向南亞與紐澳發展。值得一提的是，陳水扁當時相當
積極利用「南向」的脈絡，與日本、印度等極右翼發展關係，寄望透過一北一南的政治網
絡來圍堵中共。
至於馬英九時期，在本系列文第一篇也曾提及，即便馬英九強調「立足大陸、放眼世界」
，但仍有推出「新鄭和計劃」以助台灣企業南向。不過對比前兩屆政府，馬英九確實較像
是「無聲的推動」，且還有一定的經濟收穫。
但馬英九後期，台灣社會歷經ECFA爭議、反中浪潮，成為蔡英文提出「新南向」的温床。
2016年蔡英文走馬上任後，大規模策劃新南向「運動」，從設置「總統府新南向政策辦公
室」開始，下至中央一、二、三級單位，除了國防部以外，基本上所有政府機關都有參與
制定與「新南向政策」有關的預算案。
儘管了解政府經貿政策的推動，勢必得有跨部會部門的協作，但傾國家機器之力來「落實
」新南向政策，在歷屆總統任內是前所未聞。而蔡英文的「新南向政策」又與李登輝、陳
水扁所推動「南向政策」不同地方之一，在於將地理範圍從東南亞和澳洲、新西蘭擴大包
含以印度為首的南亞。對此，就連時任美國在台協會（AIT）處長梅建華（Kin W. Moy）
相當讚賞，「新南向政策非常明智，美國相當支持這項政策發展。」
如今看來，梅建華的一席話，似已為「新南向政策」寫下批註。事實上，2017年，特朗普
（Donald Trump）在越南參加「亞太經濟合作會議（APEC） 」經濟領袖高峰會時，正式
提出「自由開放的印太地區」戰略構想，也就是現今台灣社會耳熟能詳的「印太戰略」。
2018年，原由總統府主導的「總統府的新南向辦公室」宣布解散，爾後改由國安會成立的
「新南向政策項目小組」來接替，並統籌新南向政策相關策略研習及規劃幕僚工作。蔡英
文此舉即顯示，過去新南向表現關注在「經貿」議題，只不過是個過渡階段，現今搖身一
變直接由國安會統籌，成為了台灣國安重點戰略。雖然台灣官方仍表明「新南向政策」仍
着重在經貿領域，但其實「新南向政策」的真實目的，已擴及了台灣國防、安全等層面。
這也難怪，2019年台灣大選期間，蔡英文陣營鮮少提及新南向「政績」，屢屢打擊國民黨
韓國瑜陣營「親中賣台」。畢竟，攤開台灣經貿數據分析，新南向18國的經濟效應遠遠低
於中國大陸、港澳的影響力，甚至在蔡英文執政的第一任期，台灣是越來越仰賴中國大陸
市場，足以坐實了蔡英文此前承諾是場騙局。
而眼下，中美博弈已在各個方面如火如荼展開。特朗普為了連任利益，將台灣捲入中美對
峙突出的位置，三番兩次派遣美國官員訪台。現在，通過美國國務院次卿克拉奇（Keith
Krach）的嘴，再次提出蔡政府的「新南向」可與美國「印太戰略」合作，台灣官方對此
也為之一振，欣然點頭，這無疑的將新南向的「經貿」外衣全身褪去，試圖想藉由美國的
力量，尋求台灣在國際上，或是國家定位的根本改變。
遙想當初，蔡英文宣稱「新南向」政策不滲入政治，外交部也不會跑到「第一線」。然而
，李登輝的歷史記憶仍重重烙印在蔡英文的腦海中，將「新南向」政策灌入滿滿的政治味
，尤其又在中美的對峙格局下，選擇梭哈美國這一方。需了解的是，「新南向」政策的初
衷，是找回台灣乃至經濟的主體性，也是實踐一般大眾所能理解的「雞蛋別放在同一個籃
子」，但問題是，雞蛋還未挪出，台灣卻一股腦兒投懷送抱這個已完全不受國際信賴的美
國。
總而言之，蔡英文若持續將「新南向」政策打造成圍堵中國的「附隨組織」，台灣可能在
尚未嘗到甜頭之前，就會在充當美國圍堵北京棋子下，付出巨大的不僅止於經濟的代價，
不可不謹慎應對。