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摘 要
基礎設施是建造國家的機制，發揮協調國家、社會和自然之間關
係的作用。國家並非已完成的法理主權實體，而是必須以發展計劃及
基礎設施為媒介，持續建造和維護國家以確保正當性。本文回溯日本
殖民迄今四個階段國家建造的基礎設施部署：(1) 日殖體制將台灣轉變
為商品化農業基地及大東亞共榮圈南進基地，以現代基礎建設調動自
然資源，建立統治的物質部署和正當性。(2) 美援規劃體制在冷戰格局
及威權侍從體制下，以基礎設施物質化了自由中國的宣告。(3) 1970
年代至 1980 年代，十大建設及十二項建設為代表的基礎設施升級，迎
合加工出口經濟的快速增長，彌補中華國族的正當性缺損。(4) 1990
年代以降，面臨中國與東南亞後進工業化追趕、全球資本主義競爭及
台灣本土化與民主化趨勢，經建計畫強調產業轉型、區域競爭、數位
建設、社會福祉、民間參與、地方分權、生態現代化及文化治理等課
題，呈現多層次的基礎設施中介之國家、社會與自然關係。然而，2000
年以後，前瞻性競爭轉化為治理困局下的應付型競爭，基礎設施部署
的內蘊危機則映照出國家的正當性難題。
關鍵詞：發展、規劃、正當性、國家與社會關係、人與自然關係
摘取部分內容：
瞿宛文（2000，2007，2009，2010，2011，2017）關注台灣經濟
奇蹟的原因，以及東亞後進國晚近經濟轉型的危機與轉機。她主張，
相較於學界對日本殖民建設遺產及美援的重視，台灣戰後經濟發展還
必須考慮致力實業發展、源自中國大陸的財經官僚體系（瞿宛文，
2009）。她認為這些於戰後推動經濟發展的「儒官」，擁有溯自晚清知
識分子的「救亡圖存」意識形態，構成戰後台灣社會的現代化「發展
意志」。張國暉（2013）也回溯晚清以來科技與社會的互動，探討台灣
科技官僚於 1960 和 1970 年代興起的歷史脈絡，強調科學、技術和工
程都內蘊了政治價值。他呼應瞿宛文的觀點，主張晚清以來「救亡圖
存」、「理工救國」等中國國族意識形態，對早期技術官僚養成有深遠
影響。但由於中日戰爭和國共內戰干擾，直至 1960 年代冷戰格局和威
權統治背景下，才結合了國族復興、經濟發展和科技倡導三者，形成
台灣技術官僚的特徵。
但張國暉（2008）認為，我們不能將技術官僚視為均質同一，而
應區分財經、產業及基礎建設等不同技術官僚的專業實踐特性。他以
台灣高鐵規劃為例，說明基礎設施規劃文官的專業實踐如何展現了經
濟成本考量，以及獨有的技術混合實作（張國暉，2008），呈現特殊工
程文化（張國暉，2009）。他更將高鐵工程師的專業實作置於台灣解嚴
和民主化背景下，認為威權轉型脈絡促進了工程師社群的主體性追
尋，進而影響高鐵設計和方案選定。相對於忠誠、簡便、安全、技術
至上等價值，高鐵工程師將開放性置於優先考慮，先從事土木結構設
計以利各國機電系統都能參與競標，藉此改變台灣與國外工程師之間
的支配關係（張國暉，2011）
不過，懷抱救國意識和發展意志，乃至於追求主體性的技術官僚，
必須置身於制度和組織脈絡中方能發揮作用，也受其限制。瞿宛文
（2017）曾詳述戰後台灣經建體制的萌發與轉化。她所謂的經建體制，
是指推動經濟發展的先驅者，及其界定的工作與組織架構、作事方法
和政策的複合體；制度是遊戲規則，而組織是玩遊戲的單位（瞿宛文，
2017：162）。瞿宛文將國民政府的經建體制溯自 1935 年成立的資源委
員會，該機構以較健全的規章制度組織了現代化人力、組建公營企業
群、推動基本工業，更培植了戰後接收日偽企業的人才，奠定接收與
恢復台灣日人企業和設施的基礎。1951 年美援恢復，除了遷台的農業
復興委員會、美援運用委員會、美方顧問懷特公司駐台機關等，另在
美方要求下成立財政經濟小組委員會，1953 年改組為經濟安定委員
會，接手省府生產事業管理委員會權責，形成穩定的中央層級經建規
劃體制。1958 年經安會裁撤，由美援會接手業務；1963 年因應美援結
束，改組為國際經濟合作發展委員會；1973 年改組為經濟設計委員
會，1977 年改組為經濟建設委員會（瞿宛文，2017：222-270）。最後，
經建會於 2014 年與研究發展考核委員會合併組成國家發展委員會，但
已非經安會時期通過美援以高薪聚集人才，享有高度自主能力的推動
發展機制，而淪為形式化的政策協調平台