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作者: Dionysus (因信稱義) 看板: Policy
標題: [政策] 關於當前十二年國教議題的一點個人看法
時間: Thu Jul 11 13:04:21 2013
《關於當前十二年國教議題的一點個人看法》
近日來，將國民義務教育年限由原本的九年國教延伸為十二年國教的教育政策引
起了社會各界的高度爭議，儘管十二年國教相關政策方案的倡議與研擬已歷經多
任總統與行政院長，然而，自從馬政府正式推出十二年國教政策後，排山倒海的
社會爭議尤其是來自國中生家長與國高中教師的強烈反彈聲浪便從未停歇甚至有
愈演愈烈的趨勢。而儘管中央與地方政府之間為了十二年國教的高中職學費問題
爭吵不休，家長與民眾們對於十二年國教的最大疑慮從來就是在於升學機會的公
平性問題，也就是說，十二年國教政策造成的社會爭議，其焦點從來不是在於學
費問題而是在於考甄方式問題，亦即焦點從來就完全在於高中職與緊接著大學升
學與就業等生涯發展與社會流動性的問題。
華人社會向來重視教育，並視教育機會為同代乃至跨代社會流動與社會穩定的重
要機制；而在西方社會，教育機會對於社會流動與社會穩定的功能也在近年來金
融海嘯後的包括許多諾貝爾經濟學獎得主在內的眾多經濟學者的經濟與社會改革
論著中日益受到重視。因此，我們可以說，十二年國教做為國民義務教育，其主
要的社會爭議焦點絕對在於考甄制度公平性與鑑別度問題。
更何況，就其教育本質與社會意義而言，首先，有別於國中與國小教育的教材與
課程內容基本上是全國一致的基礎性通才教育，高中職教育首先就有高中與高職
的升學導向與技術導向的教育管道分流差異；其次，在高中之間尚有因學生素質
群聚差異與教師教學能力差異等而造成的升學機會差距，而且是影響學生未來就
業等生涯發展與社會流動機會的大學錄取機會，而在高職方面也同樣地會影響其
所接觸同儕與技術訓練乃至於所屬學校在就業市場評價等，當然也對學生未來就
業等生涯發展與社會流動機會影響極巨。因此，十二年國教所延伸的高中職教育
納入義務教育部份，其教育本質與社會意義原本就與九年國教所包括的國中小學
義務教育迥異，政策研擬單位與政策決策者若不能仔細地將之考量並整合出符合
教育專業與社會期待的十二年國教政策，則原本立意良好的教育改革政策不但不
能達成百年樹人的宏遠目標，甚至可能治絲益棼而徒然加重家長與學生的負擔，
也將使得與補教業大肆擴充其與義務教育目標內容較無關的部門如各種才藝而造
成補教業的惡性發展，但學生卻是為了升學目的而非為了個人興趣涵養而必須填
鴨各種才藝等補教內容，更有甚者，如此的升學制度勢必使得社經優勢者得以運
用其優勢的經濟資源而在高中乃至於大學的考甄制度中取得不合理制度所造成的
結構性超額利潤（升學機會提高），畢竟，不是每個家長都能負擔得起改來改去
的高中與大學升學制度中不斷增加的教科書內容以外的諸多加分項目，而從過去
教改的「多元入學」已被許多學生、家長與高中學校教師譏評為「多錢入學」以
及日前新聞揭露台大等校的推甄與繁星入學生的家庭背景基本上屬於社經地位的
優勢者，繁星入學僅稍稍平衡了居住地域與明星高中的入學機會差異，卻對於社
經地位造成的大學升學機會差異幾無改善甚至有可能吊詭地使之稍有惡化，亦即
繁星入學可能增加了就讀非都會區高中或非明星高中社經優勢學生的大學入學機
會，卻可能反而同時排擠了部份就讀都會區高中或明星高中的社經相對弱勢學生
的大學入學機會，畢竟部份社經相對弱勢學生可能國中升高中時努力地考上都會
區或明星高中而因此得以在大學推甄或指考上取得較佳的大學入學機會，此一機
會卻可能因為繁星入學對推甄與指考的名額排擠效應而相對減少，而非都會區高
中或非明星高中的學生中往往也是當地社經相對優勢者較有機會透過繁星入學取
得比起推甄或指考更有利的大學入學機會；當然，這只是一個論理上的推論而需
要進一步的實證研究才能確定是否存在此一吊詭現象，但此一論理似乎具有相當
的可能性為真，也顯示了相關的教改政策事前缺乏縝密的政策分析論理而事後更
缺乏追蹤研究以了解是否確實達成其原始政策目標。
當前各界爭議的十二年國教議題，其政策方案複雜而充滿各種各方協調後的妥協
式政策微調，本文在此就不一一細究各細節方案與條文的合理性問題，而將直接
從學費制度與考甄制度兩個層面來試圖探討十二年國教所延伸的高中職義務教育
究竟應該如何進行制度設計才合理。
就學費制度而言，這原本是十二年國教與現行的九年國教最大的差異所在，因為
既然台灣原本的國中畢業升學率就接近百分之百，而十二年國教也仍有透過考甄
制度而達成的高中職教育管道分流而非改為全國完全一致的基礎性通才教育，學
費的補貼應該是十二年國教與最大的不同點才是。目前的十二年國教在學費制度
上採取高中排富而高職不排富的補貼政策，固然有其合理性，一則高中生平均而
言來自社經相對優勢家庭而高職生平均而言來自社經相對弱勢家庭，二則如此可
以試圖稍稍扭曲過去教改造成高職與技職體制示微，因而許多所謂的高中生與技
職改制的大學的大學生並未真正具有強烈的學術興趣卻已先失去足以謀生的技職
專業技術訓練。然而，不論從教育理論或者實務面而言，當前的十二年國教學費
制度設計仍然存在著必須仔細討論的問題。
首先，排富門檻的設定本身就具有相當的任意性，更何況，許多實質所得遠高過
排富門檻但其所得大多來自資本利得而非薪資所得者，在與所得稅稅基連結的排
富門檻下仍然會得到學費補助，而實質所得遠遜於上述資本利得者的許多中產階
級卻會被排富而無法得到學費補助；第二，許多私立高中職的學費標準不一，尤
其部份私立高中本來的學費就較高，未來更可能因為當前研擬的十二年國教考甄
制度設計不當而使得家長從明星或者次明星高中轉向仍能維持較嚴格升學教育教
學品質的前段私立高中而使得這些前段私立高中進一步地產生如美英各國明星私
立高中的貴族化現象並進一步地提高其學費，與此同時，部份私立高職也可能在
經營者的獲利需求與進行教學品質競爭而成本提高等因素或合理或不合理地提高
學費，而這些私立高中職相對其他私立高中職高出許多的學費卻必須完全由政府
負擔，而能夠選擇這些學費較高而教學品?也較可能較佳的高中職者卻又可能大
多來自社經地位較佳家庭。
因此，管見以為，一個比較合理且符合教育理論與經濟效率的十二年國教高中職
學費政策應該有包含如下要素：
第一，應該高中職均不排富，但相關學費補貼應該悉由中央政府負擔，而各地方
政策則可以視自身財政狀況或向中央政府申請專案補助在各高中職圖書館提供清
寒高中職學生有所需求卻往往無力負擔的課程參考書乃至於電腦資訊等對未來升
學競爭與就業求職有所重大幫助的輔助教材與課程，此外，凍省後改隸中央的各
地原省立高中，其中位在六都者往往是過去的明星或次明星學校，則可以考慮依
照地方自治原則改隸六都直轄市管理，如此也符合台北市的建中與北一女等高中
的管理原則，而非直轄市原省立高中則因為經費等問題而宜維持由中央政府管理
補助。
第二，考量十二年國教做為國民義務教育所必須具備的平等原則問題，也考量政
府經費有限問題以及長年以來高中職政府教育資源投入差距過大問題，此外，也
基於少子化趨勢後，不久的將來勢必出現的高中職汰弱存強退場機制問題，比較
合理的學費補貼政策除了高中職均不排富之外，應就高中職分別設立全國一致的
年度補貼標準，至於高中與高職各年度應該分別補助多少，則應由教育主管機關
逐年評估全國高中與高職各自的人事設備成本與設備折舊更新成本後設定，其中
當然包含少許的獲利部份以獎勵私人興學，而公立高中職的此獲利部份則可以用
於其各項軟硬體基礎建設，而超出此全國一致高中或高職補助標準的部份學費則
因為極可能是因該私立高中職有貴族化傾向而應故選讀的學生家長自行負擔，以
免在當前十二年國教不合理的高中職考甄制度下變相地由政府補貼主要由家庭社
經相對優勢學生就讀的貴族化高中職。
第三，此種全國一致的高中與高職學費補助標準可以逐年地包括中央政府與地方
政府對各校的教育補助，亦即將一部份原本實質上用於補助學生的教育經費不再
撥給學校而是折算進入此高中與高職學費補助標準，實質上等於提供每個升高中
與升高職學生一張教育券，如此一則可以減少校方辦學不力無法爭取學生就讀卻
透過外部政治或者教育體系內部的各種關係進行或各式各樣合法或非法的「尋租
行為」 (rent-seeking) 而獲取政府經費補助卻無助於提升教育品質，二則在少子化
而部份公私立高中職退場幾乎是無可避免趨勢的情況下，透過此一實質上是直接
分發給高中或高職教育服務終端消費者即學生與家長的教育券的政府教育補貼分
配政策，可以建立比起評鑑等方式更為公平客觀且確實能夠針對消費者需求而提
升教育品質的符合自由市場機制與學生教育需求的過剩高中職退場機制。事實上
，雖然大學以上教育不可能納入國民義務教育，但教育部等政府相關主管機關也
可以運用此一實質教育券政策的策略來分配一部份教學與房舍等非研究相關的政
府大學以上教育補助而透過市場機制的輔助建構更公平客觀的大學退場機制。
最後，由於各縣市民眾的平均所得與平均生活費用存在相當的城鄉差距，全國一
致的高中與高職學費補貼標準實質上等於對於非直轄市縣市的較多教育補貼使其
增加一些經費來稍稍彌補長年的教育資源城鄉差距，而甚至可以造成一點微小的
政策誘因來稍稍鼓勵諸多藍綠政治人物與親近學者專家近年來均力主的「首都減
壓」、「都會區減壓」及「六都生活圈」等的建構。
就考甄制度而言，當前研議的十二年國教政策就此先將高中區分為明星與非明星
高中，非明星高中原則上採取社區高中形式免試入學，明星高中則至少有25%免試
社區入學而其餘部份則採取包括推甄與新基測等多元入學方式。考甄制度實為當
前十二年國教政策最大的爭議所在，而當前研議的考甄政策存在著諸多的問題而
勢必在未來引起更多的爭議。
首先，明星高中與非明星高中的區分過於武斷，實際上，過去的高中升學志願別
毋寧是階梯式漸進的各式排名而不是明星非明星高中的涇渭分明全有全無，如此
區分法勢必使得欲升學高中的國中生為了擠進明星高中而大幅增加課業負擔，而
長遠來說，由於主要是公立高中的明星高中仍然摻入了素質難於齊一的社區免試
入學生而可能影響其讀書風氣與教師教學方向集中度，加上原本的次明星高中又
完全被社區免試入學化而使其現有的相當程度讀書風氣與教學品質保障逐漸消失
，較能夠進行分班等各種保障讀書升學意願與能力較高學生讀書風氣與教師教學
方向集中度的前段私立高中勢必因此成為學生與家長的新選項，長久以往，不無
可能使台灣的高中教育愈來愈接近美國的高中教育，亦即在許多升學不佳的公立
社區高中與少數升學好些的所謂公立明星高中之外，主要由社經相對優勢家庭學
生就讀的前段私立高中將會抬頭，但如此一來似乎完全違反了十二年國教政策試
圖達成的高中職教育義務教育化的政策目標。
第二，為了應付明星高中或者前段私立高中日增的推甄等納入大量非教科書內容
評分項目的入學方式以獲取較佳大學入學機會，前面提過的非真正興趣的才藝補
教業乃至於現已極盛行的國中課程教材補教業勢必因此更為盛行，如此一來，十
二年國教與歷年的大學升學制度等教改一樣，非但無法減輕學生負擔而讓學生快
樂學習，卻反而使得不分社經優勢或弱勢學生都有了更加沉重的課業負擔，畢竟
，升學主義與文憑主義的基本根源並非華人家長的升學教育觀念或者大學聯考等
考甄制度，而是根源於大學升學機會背後所代表的就業生涯機會與社會流動機會
等社會經濟結構面因素，僅在表面的高中或大學考甄制度上大做文章，根本無濟
於事甚至往往只是徒增家長與學生的困擾與負擔。
第三，此一著重於高中免試入學的考甄制度完全無視於高職做為教育管道分流而
學生進入技職教育體系的重要性，更缺乏對於技職教育體系建構的完整觀點與未
來想望，也完全漠視不同高職學校乃至不同高職科系所代表的不同技職教育未來
生涯規劃的高度歧異性而需要細膩的政策安排使學生能夠適才適性分流並保留一
定的依生涯或興趣需要而存在著在不同學校或不同科系間轉學乃至於回歸高中大
學或者科技大學等接受更多教育與技術訓練的需求，而純粹依著「萬般皆下品、
唯有讀書高」的傳統士大夫觀念將高職視為給考不上高中的學生學點謀生技術的
初等職業學校，如此思維似乎無助於為台灣的產業轉型提供堅實的技職體系優質
技術人力資源。
第四，由於明星高中有免試社區入學名額而原本的次明星高中則完全是免試社區
入學，因此，勢必使得上述明星與次明星高中所屬學區的房價因其與高中入學機
會和未來大學升學機會等的高度連結而產生某種稀少性 (scarcity) 而進一步地飆漲
，如此一來，則不能排除有部份房地產與金融業者現在或未來在相關學區內圈地
養地以便炒作房地產獲取遠超過其他相關業者暴利的可能性，因此，推動十二年
國教相關政務與事務官員也就可能因為民眾與民代瓜田李下的質疑而必須適度地
做利益衝突問題的自我澄清。
第五，按照現行的非明星高中以外高中社區化免試入學與高職社區化免試入學，
光是高中與高職應該透過何種考甄制度進行國中畢業學生的分流及其公平性問題
就勢必造成學生與家長的恐慌與巨大社會爭議，更何況，許多非都會區縣市或鄉
鎮的優秀國中畢業生，就會因為此一高中社區化免試入學的考甄制度而被強迫留
在其家鄉的教育資源、辦學品質與升學機會較差的社區高中而不能透過現行的基
測與推甄而進入都會區或鄰近較繁榮鄉鎮的次明星高中就讀，如此對於非都會區
縣市或鄉鎮的國中畢業生未來的大學升學乃至於就業生涯發展機會勢必形成嚴重
的歧視效果；更何況，上有政策，必然下有對策，如此一來，其結果反而使得原
本由於工作等因素而居住在非都會區縣市或鄉鎮民眾──尤其是中產階級或者家
中有升國中高中學齡兒童的民眾──不得不為了替子女爭取較佳高中乃至於大學
升學與教育機會而選擇設法遷入都會區的明星高中或次明星高中學區居住，甚至
父母工作與生活居住必須長途通勤或者子女自行居住在上述有利學區也在所不惜
，如此一來，不但無助於民眾與學生養成對於成長土地的家鄉情感與愛鄉情懷，
甚至將使得部份的家庭消費支出因此移出本已相對貧困的非都會區縣市或鄉鎮而
更加集中地流入都會區，非但無助於發展在地經濟與文化，甚至反而使得在非都
會區縣市或鄉鎮的在地經濟與在地文化發展過程中往往居於關鍵角色的中產階級
以及家中有學齡兒童的年輕世代小家庭因為設計不當的十二年國教考甄制度而出
現流失危機。
最後，由於華人社會極度重視子女教育，而中外研究均指出教育機會尤其是大學
教育機會與個人的生涯就業發展高度相關，因而教育機會的公平性向來被視為社
會流動與社會穩定的重要機制，這個有著攸久科舉制度的華人社會更是如此，過
去的統治者便是藉此讓各社會階級優秀人才「天下英雄盡入吾彀中」而使其進入
國家社會的政經接班團隊，一則使其有機會貢獻才能而不至於因為社會流動受限
的不公平性而走向反抗之路，二則藉此擴充政權的社會代表性基礎以使其人事與
政策更能夠照顧到方方面面更廣泛的各階層人民，從而使得政權更加鞏固而政策
也更貼近各階層人民的真正需要。因此，倘若十二年國教的考甄制度造成了嚴重
的高中乃至於大學升學機會不公平性爭議，恐怕不僅僅是政治爭議而已，而將更
廣泛地造成社會信任與社會穩定的大幅流失，而教育機會的公平性與其代表的一
定程度社會流動機會尤其是子女社會流動做為社會穩定機制中與利益受傷害者的
交換機制的受到侵蝕，其嚴重程度恐怕是主政者必須三思而又三思而甚至可謂影
響國家安全與社會穩定的重大社會政策問題而非單單只是教育政策問題而已。
因此，管見以為，既然十二年國教的高中職延伸義務教育與現行高中職考甄制度
的差異主要在於學費分配，而當前研議中的十二年國教考甄政策又會造成上述諸
多社會爭議，一個合理的十二年國教考甄政策基本上應該大致維持現行的高中職
升學考甄制度，但應該考量以下幾個問題而做一些政策上的改革。第一，考量的
確有少數的特殊科目或專長資優生可能無法在基測中考上理想學校，績優生固然
依基測等考試制度分發即可，但保留10%名額供各校以推甄等方式錄取這些真正
有特殊天賦而不應被埋沒的資優生確實有其必要性。第二，由於目前學生對於自
己的興趣往往一知半解而在前階段教改制度下盲目地選擇高中或者普通高中為其
較前面的志願，國中教育尤其是國一國二應該保留一定空白的時間給學生摸索自
己真正的興趣何在，而學校也應有一兩門相關課程並在輔導室與圖書館提供相關
資料甚至於課程以協助學生更有效地摸索自己的人生方向。第三，由於目前的高
中職教育資源確實存在著相當的城鄉差距，而同校學生取得的教育資源也存在著
相當的社經因素差距，政府應該如本文曾提及地透過專案經費補助而在各高中職
圖書館提供清寒高中職學生有所需求卻往往無力負擔的課程參考書乃至於電腦資
訊等對未來升學競爭與就業求職有所重大幫助的輔助教材與課程，而考量地方政
治實況，中央政府也應透過專款專用的方式提供各地高中職更多的能由學生實際
直接運用的教育資源補助以儘可能地減小城?差距並提供部份學生在居住地當地
就讀高中職而不是為了更好的大學升學機會而必須每天通車甚至外地租屋地遠赴
都會區明星或次明星公私立高中職就讀。
十年樹木，百年樹人。十二年國教乃是台灣近年來最重大的教育政策變革。台灣
社會向來重視教育，而教育機會的公平提供也確實是社會流動與社會穩定的重要
機制，因而是台灣社會極為重要的社會資本 (social capital) 並已在過去數十年裡
證明其有效性而彌足珍貴值得謹慎維護，更是使各社會階層出身的優秀人才能夠
適才適所地為社會也為自己的人生做光做鹽、發光發熱的重要社會優秀人才與政
經接班梯隊的人力資源 (human capital) 甄補機制，十二年國教相關的學費制度與
考甄制度已引起廣泛而強烈的社會爭議，便可見社會各界對於教育機會提供的公
平性與教育制度改革可能引發的公平性等問題高度重視之一班，主政者實宜謹慎
聆聽民意並在相關政策制訂上多加考量教育專業與社會期待，才能夠建構一個可
長可久的十二年國教制度，也才能夠透過教育機會的提供而促進社會穩定並為台
灣的經濟發展與社會進步提供更為優秀且更為富有多元創造力的未來世代寶貴人
才資產。
原文轉載自原PO部落格文章《關於當前十二年國教議題的一點個人看法》
原文網址: http://www.wretch.cc/blog/dionysus1101/10545862