開放萊克多巴胺美豬只是開端，台美貿易角力下，我們有哪些談判空間？
2012年在台北爆發的農民抗議含瘦肉精美豬美牛開放進口行動。（攝影／REUTERS／
Pichi Chuang／達志影像）
政經．產業
2020/9/15
文字
孔德廉
林慧貞
日本
外交
政治政策
美國
韓國
農業
經濟
國際關係
歐盟
政經．產業
2020/9/15
文字
孔德廉
林慧貞
日本
外交
政治政策
美國
韓國
農業
經濟
國際關係
歐盟
在美國多次叩關下，總統蔡英文宣布明年（2021）年1月開放含瘦肉精「萊克多巴胺」（
Ractopamine，又簡稱萊劑）美豬進口，強調此舉是解除台美障礙「關鍵的一步」；9月5
日衛福部也制定了殘留量標準，包括風險較高的內臟，形同全豬開放。
然而進口萊克多巴胺豬肉僅是開端，後續一連串的政治角力和國際談判才是重頭戲。《報
導者》訪問多位農經專家和關心國際局勢的豬農，及2012年也打過開放萊劑美牛一役的前
行政院院長陳冲，整理出在國際談判桌上，國外的經驗及台灣政府應有的進退攻防。
台灣豬肉產值一年達709億元，養豬戶6,700多戶，過去不論是加入世界貿易組織（WTO）
或和其他國家簽訂自由貿易協定，豬肉都是談判桌上最敏感的品項之一。台灣加入WTO時
設定了21項關稅保護農產品，豬腹脅肉（即俗稱的五花肉）和豬雜碎就佔了2項，但面對
美國多次要求以進口萊克多巴胺豬肉，作為雙邊貿易協定（Bilateral Trade
Agreement, BTA）的談判入場券，台灣仍無法抵擋。
台美肉品談判屬國安層級
「台灣對於使用萊克多巴胺的美豬禁令，多年來是美國貿易代表署關切名單（ list of
concerns）之首，」美國豬肉生產者委員會（National Pork Producers Council, NPPC
）接受《報導者》採訪時，感謝台灣解除非關稅壁壘，同時感激美國貿易代表署（U.S.
Trade Representative, USTR）與美國農業部「去除世界各國對於美豬出口的障礙」。
NPPC全球政府事務副總裁及顧問尼克・喬丹諾（Nick Giordano）則提到，根據豬農與產
業專家得到的廣泛回饋，萊克多巴胺多年來在美國養豬業的使用比例已經很低，並沒有任
何人因吃了這類肉品而生病，但他表示：「沒有人知道（美豬使用萊克多巴胺比例）確切
答案，因為資料專屬各公司所有權。」不過，美方認為，歐盟預防性（禁止萊克多巴胺養
豬）的手段無疑會墊高豬肉成本和價格，而「台灣做了正確的選擇」。
「台灣豬肉有新鮮優勢，不用怕美豬挑戰！」台灣政府第一時間對全民喊話，雖然是為了
安撫民心，但光靠愛台灣的信心，是否便足以抵擋萊劑美豬進口後安全把關、產業發展的
保障？更急迫的是，在台美談判桌上，台灣可以用什麼策略由豬肉開放換得其他貿易補彌
？與台灣飲食習慣和處境相似的日、韓，雖然也被迫開放進口萊劑的美豬牛，當年卻不是
無條件投降；歐盟為保護不受萊劑影響的肉品巿場，也拿出了其他的選項交換。
開不開放進口肉品使用萊劑，除國家內部的社會溝通程序，國際談判也應設定策略和目標
。2012年台灣開放含萊劑的美牛進口時，當時的行政院院長陳冲強調要牛豬分離，拒絕含
萊劑豬肉，不惜以自己的官位做保證。事隔多年，陳冲接受《報導者》訪問時透露，「當
時我雖是行政院長，但那時（談判）已經到國安層級。」
韓國技巧：把輿論反對聲量當談判後盾
萊克多巴胺、美豬、台美貿易、AP Photo、達志影像
2008年，韓國在開放萊克多巴胺美牛議題上爆發激烈街頭抗爭運動。（攝影／AP Photo／
Ahn Young-joon／達志影像）
人手一支蠟燭、不分男女老少，2008年韓國首爾市清溪川廣場上，百萬名韓國民眾齊聚，
憤怒喊出「拒絕FTA」、「不要美國牛肉」。抗議政府降低美牛關稅、開放30月齡以上的
美牛進口，增加人民健康風險，衝擊國內牛肉市場。
當年，韓國總統李明博，在韓美自由貿易協定（FTA）談判時，預計大幅放寬美牛進口條
件，引發百萬人上街抗議，迫使李明博親自道歉，並改變談判策略：由韓國的肉品進口商
和美國進口商達成企業間的「過渡性方案」，承諾在韓國民眾恢復信心前，不進口30月齡
以上的美牛；美國政府也釋出善意，保證只有獲得「農業部品質系統」（QSA）認證的農
場，才能出口牛肉到韓國。
「韓國的教授告訴我，當時他們的政府談判代表，是拿著百萬人民抗議的照片到談判桌，
跟美國人說：『不是我們不開放，是民眾不讓我們開放。』」台灣大學農業經濟學系教授
羅竹平向我們述說這段往事，口氣帶著一點敬佩。研究國際貿易多年，他觀察，國內的反
彈聲浪愈大，愈能減輕談判官員的壓力，「但這次放寬含萊克多巴胺的美豬進口，台灣政
府卻像是幫著美國人說服民眾。」
在蔡英文宣布放寬美豬進口後，行政院隨即召開記者會，拿出早已準備好的圖卡，強調萊
劑沒有健康疑慮，民眾可以放心吃，緊接著農委會主委陳吉仲和衛福部部長陳時中也馬不
停蹄上廣播、開記者會，宣傳萊劑風險極低。相較於2007年台灣傳出要開放萊劑美豬，引
發豬農丟豬糞、臭雞蛋，這次政府的輿論戰可說是準備周全，鋪天蓋地。
然而羅竹平以韓國經驗為例，認為這次台灣開放得太倉促，政府一面倒地宣傳，而且太快
就表明要全豬開放，反而降低了自己的談判籌碼。他表示，由於國情不同，各國在談判時
，可以按照國人飲食習慣，談判哪些部位可以進口、數量、關稅等等，例如內臟在美國沒
人要吃，可以很低價賣到台灣，對產業一定會造成衝擊，就該思考是否開放。
「現在我們談判好像次一等，」羅竹平認為，雖然台灣因為和中國關係陷入僵局，貿易受
阻，需要找別的市場，但是尋求連任的美國總統川普（Donald Trump）壓力也很大，11月
3日美國大選，川普民調至今落後，一定會需要端出政策討好民眾，應該趁此爭取多一點
談判籌碼，即便要開放，也不用一次全開，例如爭取特殊部位有關稅保護、分幾年降低關
稅等等，「不用那麼委屈。」
日本底線：以差額關稅保護本土豬，不在價格戰中犧牲
2015年，時任東海大學社會學系博士候選人黃靖嵐、台中科技大學國際貿易與經營系副教
授郭永興合撰〈日本對美貿易戰略與農業政策調整：以豬肉產業為例〉，文中特別指出，
日本在2004年，雖然同樣因貿易利益而開放含萊克多巴胺的美豬，但日本並沒有全面棄守
，做了非常多的產業調整，日本豬肉自給率仍維持在開放前的50%～55%，最重要的關鍵在
於關稅保護、產品差異化、產銷履歷制度。
其中最關鍵的當屬關稅保護措施。日本1971年起就開始對外國輸入的豬肉採取「差額關稅
」，政府訂定了標準的進口價格，隨著進口價格高低，徵收與標準進口價格中間差額關稅
，因此進口豬肉價格愈便宜，被徵收的關稅愈高。2004年含瘦肉精的美豬進口至日本時，
因為差額關稅制使得價格競爭力成長有限。郭永興指出，在2015年日本進入跨太平洋夥伴
協定（TPP）談判前，最低價豬肉的關稅，一公斤64.53日圓以下豬肉，進口（差額）關稅
高達482日圓。
即便這樣的差額關稅屢屢引起豬肉輸出國美國、澳洲等不滿，在日本國內也引發了過度保
護、弱化產業競爭力的討論，但日本政府仍相當堅持，就連2015年日本在TPP談判時，也
來回討論了至少3年，最終便宜進口豬肉的關稅仍維持在10%以上，也就是一公斤500日圓
以下最便宜豬肉，關稅為50日圓，與台灣目前12.5%的豬肉進口關稅相去不遠。
歐盟策略：逐年提高不用藥美牛的免關稅配額，擋下萊劑美牛進口
至於始終否決美國萊劑牛豬進口的歐盟，則是在談判中動用了不同的手段來補償美國。根
據經濟部說明，歐盟的具體做法是同意給予美國一年2萬噸不施用荷爾蒙及任何生長促進
劑的牛肉免進口關稅；2019年8月，更達成新協議，歐盟願意提高進口配額，且在未來7年
內配額將逐漸增加至每年3.5萬噸。
美國牛豬肉貿易談判，韓、日、歐盟怎麼做？
韓國：開放瘦肉精豬牛
談判籌碼
★把百萬民眾上街抗議的國內壓力帶上韓美談判桌。
★承諾美方，15年內，將美牛關稅由當時40％，到2026年降為0關稅。
獲得成果
不進口30月齡以上的美牛，美國保證只有獲得「農業部品質系統」（QSA）認證的農場，
才能出口牛肉到韓國。
日本：開放瘦肉精豬牛
談判籌碼
★用汽車工業保護農業：為維持進口豬肉差額關稅，拉近與本土豬價差，以25年後汽車才
能0關稅出口到美國為交換條件。
獲得成果
2015年拍板，一公斤500日圓以下最便宜豬肉的關稅為50日圓，便宜豬肉的關稅維持在10%
以上。
歐盟：擋下瘦肉精豬牛
談判籌碼
★以提供美國每年2萬噸不施用荷爾蒙及任何生長促進劑牛肉免進口關稅，換取禁止進口
瘦肉精肉品。
★2019年8月再提高進口配額，未來7年內配額漸增至每年3.5萬噸。
獲得成果
歐盟不進口任何含瘦肉精肉品。
對於開放含有萊劑的豬肉，養豬青年聯盟理事長張佑誠認為，就科學證據來看很難抵擋開
放，要關心的是接下來政府在貿易談判上的作為。
但一直主張「牛豬分離政策」的陳冲則認為，台灣吃豬內臟，且食用量大，開放真的會有
健康問題，「國際要求不論開放與否一定要有科學證據，國人消費習慣（豬肉內臟食用量
多於歐美）也是科學的一部分。」
陳冲指出，當初不開放萊劑美豬另一個重要考量，是難以掌控流向，「吃美牛的人多半有
消費者意識，是主動選擇，但美豬容易流入二次加工品，消費者看不到、吃不出來。」
台灣挑戰1：盤點可成為保護傘的交換項目，保護弱勢農業
張佑誠指出，美國的農產平均關稅只有5.4%，台灣對美出超太多，若要談BTA，很有可能
會被要求開放更多市場，降低關稅，甚至最終0關稅，「這樣美豬利潤可能（每公斤）就
多了10、20元。」現在進口美豬價格一公斤高達78元是因為有關稅保護，若關稅降低，美
豬勢必衝擊國內市場，政府除了在談判上要有因應之道，同時也要想辦法去消化國內豬肉
，例如擬定外銷策略。
台灣已經在2005年取消進口豬肉的總額管制，全面開放自由進口，不過仍有類似關稅配額
保護制度的「農產品特別防衛措施」（Special Safeguard, SSG），也就是在進口達到一
定的數量門檻後，可以對門檻外的豬肉提高關稅。目前台灣有SSG措施的豬肉產品包括豬
腹脅肉、豬雜碎，在SSG門檻內進口的豬腹脅肉關稅為12.5%，超過門檻可以再加徵16.7%
；豬雜碎門檻內則是15%關稅，門檻外加徵20%。
郭永興認為，思考台美BTA和豬肉進口，要從國際架構來看，現在美中貿易戰，台灣想趁
此機會外銷高科技產品到美國，但美國對台灣已有嚴重的貿易逆差，也就是台灣賣東西到
美國的金額，多於美國輸出產品到台灣，「台灣不多進口美國的東西，以後你要怎麼賣東
西到美國？」因此台灣很難有立場要求提高豬肉關稅保護產業，甚至現行的關稅可以維持
多久也不知道。
「必須思考要怎樣平衡貿易逆差，」郭永興認為，要避免豬肉或其他弱勢產業受到衝擊，
台灣須盤點哪些項目可成為保護傘，例如本土沒有自產的資源石油、天然氣，就可增加對
美採購，而養豬戶飼料多半來自美國玉米，若評估減少美國玉米關稅對稅收衝擊可在接受
範圍，談判時便可考慮調降，如此也能降低養豬戶生產成本。
台灣挑戰2：標示原產地，做出差異化
萊克多巴胺、美豬、台美貿易、REUTERS、達志影像
產品差異化、建立良好產銷履歷制度，也是保護本土豬肉的方式。圖為桃園某養豬場，豬
隻在適溫環境下生長，飲用純淨水源，並且會聽音樂，肉價是一般市場行情的兩倍。（攝
影／REUTERS／Nir Elias／達志影像）
在WTO或其他雙邊、多邊的自由貿易協定中，直接補貼產品價差、關稅壁壘，都被視為有
違自由貿易精神，是必須消除的貿易障礙，「原產地標示」成為許多國家會採用的手段。
所謂的原產地規定，是自由貿易協定中較具保護色彩的規定，其認定方式由雙方依據產業
狀況進行協商。由於原產地規定可以依據產品特性，而以完全取得、重要製程、稅則號列
轉換（CTC）、或是附加價值比例給予原產地認定，而個別產業特性可能差異極大，亦可
由雙方協商另訂新規定，日本便是其中佼佼者。
日本一向強調愛用國貨，也建立起完善機制，讓消費者可以明確辨識出何謂國貨。首先是
瘦肉精「一國兩制」政策，日本在2004年開放含萊劑的美豬，但要求國內不得使用瘦肉精
，對瘦肉精有食安疑慮的消費者可選擇國產豬肉，藉此達成產品差異化。若瘦肉精業者要
求開放，農林水產省就會以提出申請的日本豬肉業者未超過半數，無法進行廢止現行規定
的審議，技巧性駁回瘦肉精業者的訴求。
郭永興表示，台灣目前的策略和日本很像，都是採取一國兩制做法，「這是好的方向。」
但由於進口豬肉價格勢必比台灣便宜，可能搶走較低價的加工市場，因此必須建立起本土
豬肉的識別度。
留學日本的郭永興分享自身經驗，低價的外食市場如300日圓（約等於新台幣90元）的豬
排飯，大多是進口豬肉，餐廳都會明確標示，日本人也知道一分錢一分貨，不期望低價能
吃到本土好豬。在日本超市則幾乎只會看到兩種豬肉，一種是很便宜的美國豬，一種是較
貴的本土豬肉，經濟有餘裕的民眾多半選擇本土豬，除了風味比進口豬肉好，重要的是日
本從小教育愛用國貨，觀念早已深植人心。
只靠愛國主義還不夠，日本豬農也用自家品質說服國民掏出荷包，從飼料下功夫加以區隔
。郭永興以聞名海外的鹿兒島縣 （Kagosima）黑豚為例，必須是日本種豬登錄協會規定
的盤克夏（Berkshire）品種，在肥育後期需餵食60天以上的10～20%混合地瓜飼料，出貨
時要附上證明書，標明生產者、生產單位、出貨日期、編號，交給指定的店面販售。
與此同時，日本推動產銷履歷制度，避免進口肉混充高價本土豬。日本曾在2002年發生澳
洲牛肉假冒本國的醜聞，農林水產省各在2003、2004年編列25億日圓與18.7億日圓經費，
透過地方政府補助農業協同組合（Japan Agricultural Cooperatives, JA）或相關團體
，建立生產追溯制度。JA等團體也設立「生產流程管理與記錄運動」的推廣組織，設置「
全農安心系統」，一開始適用於牛肉，其他農產品也陸續於2004年底適用。
經濟部國際貿易局指出，在台灣開放市場的同時，可以注意有利於我國的「原產地規定」
以及強調我方希望與美方建立經濟合作關係，同時藉著雙邊交流，促進我國經濟貿易體制
與國際接軌，以減少不必要的貿易障礙。
台灣挑戰3：建立外銷的規格數據，擬定台灣豬打國際賽的策略及發展方針
不論是韓國抗議美牛運動，抑或日本的產銷履歷策略，制定配套措施時都是倚賴著堅實的
產業調查。郭永興指出，當時日本農林水產省調查，進口豬肉與國產豬肉品質相近，且價
格是國產豬肉4成的情況下，推測品牌豬肉以外的國產豬（約佔日本國內生產的7成）會被
進口豬肉所取代，而品牌豬肉也會受到廉價進口豬肉價格的影響而下跌；在此情況下，一
旦加入TPP將減少4,600億日圓的產額。日本政府深知低價市場恐被進口肉取代，因此設定
了強化品牌、生產高價值豬肉等目標，同時透過技術開發降低生產成本。
台灣2016年曾評估過，開放萊劑美豬進口將衝擊我國養豬產業達143億元。但過了4年，農
委會卻未針對此次開放拿出產業評估數據，僅表示時空背景不同，衝擊不若2016年評估的
大，而且今年正式脫離口蹄疫疫區後，有望外銷增加產值。
然而羅竹平提醒，台灣雖不用瘦肉精，可是進口美國含萊劑豬肉後，加工外銷可能受到影
響，「其他國家會懷疑你有沒有用萊劑美豬混合在加工品裡出口。」他表示，台灣未來若
要出口到禁止瘦肉精的國家，可能得出示不含瘦肉精證明，且要建立完整的產銷履歷制度
，說服其他國家相信台灣的管制措施，此舉可能墊高外銷成本。
張佑誠也認為，台灣低價豬肉市場被取代後，勢必要想辦法去消化國內的豬，政府要趕快
建立外銷的規格數據，分析其他國家的市場需求規格，「有標準出來，有利可圖，業者會
自己去符合標準。」
放寬萊劑美豬進口，只是國際貿易布局下的一環，台灣豬肉的競爭力恐怕不若政府喊得那
麼樂觀，羅竹平語重心長地說，中國是全球豬肉第一大進口國，但他們禁止進口瘦肉精豬
肉，而且和台灣關係不好，台灣要出口中國難度很高；第二大市場是日本，但日本已加入
「跨太平洋夥伴全面進展協定」（CPTPP），其他會員國可以用更優惠的關稅向日本進口
豬肉，台灣沒有加入，價格比不上別人，外銷也不樂觀。
陳冲也認為，雖然現在的環境已經跟2012年不同，但要放棄一個很堅持的東西時，應該要
把能換到什麼講清楚、清單列出來，畢竟開放萊劑美豬比美牛有更多concern（考量）在
裡面
偶搞台獨 你吃毒豬?
https://www.twreporter.org/a/american-ractopamine-pork-beef-import-dispute-bta
報導者