國土計畫上路難？部分地方政府、立委要求延後實施，學者連署批評：掩護投機利益、犧
牲國土
2024 年 04 月 30 日
上下游
記者 林吉洋
依照《國土計畫法》第 45 條，在縣市國土計畫公告（2021 年）實施後四年，2025 年應
公告實施「縣市國土功能分區」，象徵新的國土管理制度正式上路。但部分縣市政府卻以
「圖資未更新」、「民眾理解不足」、「作業不及」為理由，要求中央延緩實施，甚至連
立法院不分藍綠立委，都提出修法草案，要求國土計畫展延到 2027 年再上路。
此事引發環境、法律、土地規劃等各界學者反彈，共有 60 餘位專家學者連署，要求國土
計畫功能分區準時公告上路，以遏止國土亂象。連署聲明中強調，推遲上路將讓投機者趁
機闖關，「加劇國土利用失序、失控」。
連署學者戴秀雄更直批，地方政府或立委提出延遲實施的理由「都是藉口」，實際上是在
保護「投機性的開發行為」。他更披露，在疑懼未來無法變更土地的心態下，產生爭搶開
發的現象，市面出現許多「土地變更專家」，零星變更的申請案暴增。
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國土計畫倡議者認為，功能分區引導開發行為才能終止農地持續失血。（圖片來源／高雄
市政府）
學者：欠缺計劃引導浪費公帑，延長僅為掩護投機利益
連署聲明中指出，《區域計畫法》約於 2000 年引入「開發許可制」，只要主管機關同意
、經過區委會審核通過，即可變更使用分區，導致非都市土地開發行為幾乎不受計畫指導
，形成「蛙躍式開發」，東一塊西一塊的開發區，不僅土地使用不具效率，公部門更必須
為私人開發提供基礎建設，形成公共資源浪費。
連署學者強調，從區域計畫轉接到國土計畫體制，合法土地使用將受到保障，而且國土計
畫體制下，只要是合理的土地利用，將提供開發者更彈性的申請途徑。學界連署聲明痛批
，某些地方政府或民代要求延宕國土計畫上路，根本就是為土地投機者解套，利用延長時
間趁機壓線闖關。
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國土計畫未來將取代區域計畫法底下非都市土地分區管理制度。(圖片來源高雄市都發局)
環團：新制上路前財團壓線開發，縣府民代護航
地球公民基金會國土組研究員黃子芸指出，部分地方政府及民代抵制國土計畫上路，原因
在於擔憂進入國土計畫階段後，農地變更會失去彈性。
她指出，國土計畫尤其讓中南部農業縣市感到不滿，因為農業發展區劃設集中這些縣市，
他們認為農業縣市承擔農地，是剝奪地方發展權。地方政府的現實考慮在於從農地上抽不
到稅收，所以普遍希望增設工業區或保有現在的彈性變更空間。這些地方政府及民代抵制
背後，其實要求的是更多財稅劃分。
黃子芸也提到，國土計畫上路前，就出現手握大筆土地的地主搶建、搶開發的現象。例如
台中大屯山上有一筆「富御里山開發計畫」，近 15 公頃山坡地就在今年壓線闖關成功，
變更為鄉村區，獲得 1.5 萬坪建物容積，興建低密度高級住宅後，市值高達數十億元。
又如東海岸，許多財團買下土地、取得飯店或遊憩區開發權之後，卻持續申請展延，把「
非建地變成建地」的開發權當成標的待價而沽，這些案子都是私人企業投資大筆農牧用地
或非建地，擔心進入國土計畫階段，受限於新公告的功能分區而失去開發機會。
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黃子芸指出，東海岸有大筆非都市土地以取得開發權來提高土地價格。（圖片來源／地球
公民基金會）
嘉義縣府：圖資未及更新，需要時間與民溝通
在地方政府的態度上，環團特別點名雲嘉縣府，直指他們要求國土計畫展延施力最多。包
含嘉義縣縣長翁章梁親自率團北上行政院溝通，雲林縣政府也為了爭取台積電進駐，縣長
張麗善多次公開表明要求延展。
嘉義縣府由負責國土計畫業務的經濟發展處副處長李鴻明說明，嘉義山區有部分國有地租
借給民間發展使用，原先是水源保護區或敏感區位，依照未來功能分區將劃入第一類國土
保育區，承租民眾擔憂既有使用可能不符國土計畫的限制。經過縣府說明後，民眾仍有很
多意見，需要時間溝通。
李鴻明強調，縣府國土業務部門只是彙整各目的事業主管機關提供的圖資，再進行土地管
理。但是許多機關提供圖籍並未及時更新，縣府劃設功能分區時會出現模糊界線或爭議，
還須套疊釐清。他並指出，這些地方溝通應該由中央事業機關一起下鄉說明，不該讓地方
政府單獨承擔。
雲林縣府：應給農業縣發展機會，設計補償
雲林縣政府城鄉發展處都市計劃科科長周太郎接受《上下游》採訪時指出，地方政府碰到
的困難是「民眾知的需求還溝通不夠」，尤其雲林縣正在爭取如台積電等重大建設，「現
有的計畫趕不上變化」，希望有空間慢慢討論。
他也表示，依照國土計畫下的功能分區分配，農業發展區農地幾乎都劃在中南部縣市，凸
顯「政府重北輕南」，北部縣市幾乎都是城鄉發展區、根本沒有農地，既然有機會檢討土
地使用，應留給農業縣思考發展、翻轉未來的機會。而且「糧食安全應該平均分擔，為何
（農地）集中在中南部？」他反問。
他建議，如果中央要按此分配承擔農地，應設計補償機制。「農地沒辦法徵稅，移轉也沒
有增值稅」，從農民角度來看，沒有建設，農地價格就無法拉抬，對中南部不公平。
生態律師：藍綠立委要求展延，對國土保育毫無建設
內政部在今 (2024) 年 4 月 1 日邀集地方政府協調，初步決定按照原定方案，國土計畫
將在 2025 年公告上路。然而現實上立法院朝小野大，更尷尬的是不分藍綠立委都提出各
自的展延修法版本，一旦立院修法通過，行政院也必須依法延後實施。
蠻野心足生態協會律師蔡雅瀅審視過藍綠兩黨提出的修法草案，她表示藍綠提案都不是針
對法律哪一條提出修改意見，而是針對實施時間有意見。國民黨修法版本由南投縣立委馬
文君提出，她認為圖資老舊來不及更新，貿然實施造成民眾恐慌，其次，南投大量劃設國
土保育區，會限制地方發展。蔡雅瀅表示，國土保育區並非鐵板一塊，國土計劃也有定期
通盤檢討的機制。
蔡雅瀅指出民進黨版本的問題，所謂擔憂《國土計畫法》劃設的國土保育區會影響原有農
戶生計，但實際上內政部早已多次重申，所有合法農業使用、包含加工設施都可延續。「
但如果是不恰當的超限使用，那就應該趁機恢復正軌，而不是拖延下去不願修正」，她強
調。
連署學者：為政治利益推遲實施，把國土計劃當犧牲品
政治大學地政系副教授戴秀雄是參與發起連署的學者，他認為地方反對或要求展延的理由
都是「藉口」，只是為了滿足地方既得利益者，而把國土計畫當成犧牲品。他怒批：「縣
市政府把農地當成累贅，希望得到財政補貼，向中央叫牌，這是不負責任行為。」
他解釋，國土計畫考量適地適性，如新北或者桃園欠缺大規模平原，大量農地劃設在中南
部縣市有其地理條件，合理規劃不是地方主觀決定。戴秀雄也推測，現在應該是有人想以
「保障民眾權益」之名，行「保護投機性開發行為」之實，或者創造趁機投資機會。
戴秀雄直言，國土計畫上路前，坊間已經出現一堆農地變更專家，利用地主憂慮國土新制
難以變更土地的心態賺得荷包滿滿，導致申請零星變更案件暴增，這才是地方政府跟民代
要求展延主因。
他也強調，《國土計畫法》明文保障所有既有合法權益，所謂「新制實施會傷害民眾權益
」的說法難以想像。國土計畫上路後，由於改以功能分區來主控土地的實際運用，土地使
用彈性應該是比現在更大。
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國土計畫分三階段，自2016年立法後，由中央政府完成全國國土計畫，並規範各縣市政府
於2021年提出縣市國土計畫，原定2025年4月公告功能分區後，即刻全面實施。（圖片來
源苗栗縣政府）
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