農地劃設喬不攏，地方籲暫緩《國土法》，內政部宣示準時上路，農業部：給農發更多資
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2024 年 08 月 25 日
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記者 孫維揚
《國土計畫法》（以下簡稱《國土法》）預計明 （2025）年 4 月底公告國土功能分區圖
，近期卻不斷有地方傳出「延後實施」、「農地不劃設農地」等聲浪，內政部部長劉世芳
宣示，《國土法》將如期實施，落實「守護國土」精神。（閱讀新聞背景點選這裡）
農業部表示，農業部會優先把農業施政資源投入於農業發展用地，將放寬轉作特定作物等
對地給付標準，也預計給予農民地價稅等免稅優惠。
成功大學規劃與設計學院院長張學聖表示，歐盟共同農業政策不僅依環境友善、青年從農
等不同目標編列給付項目，還會依農地使用差異分級給付標準。政府挹注資源到農地，是
認同農地有穩定糧食安全等價值，農民獲得資源才有合理報酬。
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內政部長劉世芳（中）宣示，國土計畫將如期上路。（攝影／孫維揚）
環團：土地使用亂象多，呼籲《國土法》不再延宕
國土管理署（以下簡稱「國土署」）日前舉辦「國土計畫政策說明研討會」，召集各方學
者、專家給予意見，落實「守護國土」精神。
監督施政聯盟召集人陳椒華指出，近期部份地方政府呼籲國土署延後落實《國土法》，理
由荒腔走板。她強調，《國土法》可重新檢討現有區域計畫，政府應承諾能如期實施。
部分地方政府縱使有繳交國土功能分區圖，但台灣石虎保育協會棲地保育專員陳祺忠舉例
，苗栗大湖鯉魚潭水庫附近的土地被分區為國土保育地區（以下簡稱「國保地」），卻有
特定宗教道場特別被劃設為「城鄉發展地區」（以下簡稱「城鄉」），疾呼《國土法》不
可再延宕，國土署才能檢討全台國土分區亂象。
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民間團體呼籲，國土計畫不能因地方政府抵制而拖延。（攝影／孫維揚）
守護台灣白魚永續棲地自救會代表吳美玉則分享，埔里一新里大量農地被台中中友百貨購
買，並企圖變更農地後建設旅館，令居民擔憂用水資源與環境等受迫害。她強調《國土法
》要如期上路，地方政府也別再以各種藉口拖延。
爭好氣聯盟發起人許心欣直言，從西部大肚山產業園區、至東部海岸大型旅館開發案，都
是科技產業與財團等覬覦台灣各處農地，想用各種方式延後《國土法》，「想做什麼都司
馬昭之心！」她呼籲政府為了台灣糧食安全，不可再推延《國土法》上路。
內政部：《國土法》會如期上路
內政部部長劉世芳說明，目前有 11 個縣市繳交國土功能分區圖資，並由國土署審查專案
小組搭配專家學者審議；部分縣市尚未繳交圖資，內政部會與國土署會與地方政府溝通，
但《國土法》會如期實施。
如果地方政府堅持不肯提供圖資，國土署如何因應？內政部政務次長董建宏說明，目前內
政部與國土署已研擬一些「辦法」，確保地方政府如期繳交。
農地可劃設能非農地？農業部：會稽查實況
農發用地的劃設，也是《國土法》主要爭議之一。農發細分成農發 1 至農發 5。其中農
發 1 是「優良農地」，對土地上的非農業開發也最嚴謹，部分地方擔憂土地劃設為農發
1，土地運用會大受限制。
國土署國土計畫組長蘇崇哲解釋，只要維持「農業生產為主」事實，鄉鎮還是可透過鄉村
地區整體規劃，多元化農地使用。
針對地方不願將優良農地劃設為農發，農業部資源永續利用司農地規劃科科長林永嚴表示
，後續農業部會加強查核各地農發劃設實況，確認優良農地並未被劃為城鄉。他並強調，
後續鄉村都可跟農業部、國土署討論，在不損及農地生產事實下，區域建立農產加工、物
流等建設。
那麼如部分高山農業用地，可能同時有農耕、森林保育、集水區等事實，但土地權責不明
，如何被確實管理？蘇崇哲回應，之後國土署會針對權責不明的土地，依據實況召集有關
的主管單位協商，共同決議土地分類與後續巡查的主責單位。
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依據《國土法》，農業發展用地分區可再細分成五類，又以農（發）1 對開發管制最嚴謹
。（圖表截自研討會簡報）
農地劃設為農發，農業部將導入政策資源
農地劃設為農發後，農民能獲得什麼資源？林永嚴說明，農業部會優先把農業施政資源投
入於農發，將放寬轉作特定作物等對地給付標準，也預計給予農民地價稅等免稅優惠。
另外也會針對農發分級投入不同資源，如農發 3 多為山坡地農業，農業部預計會協助建
設蓄水池等，實施細則將於 9 月公告給國土署與大眾參考。
圖資精準度不足惹議，應搭配彈性討論個案
針對外界質疑現行國土分區圖資精準度不足，影響區位劃設。蘇崇哲表示，國土署建立查
詢平台，並依據土地分類跟權屬，委由農業部、經濟部等主管機關，每年兩次更新圖資。
國家發展委員會前副主委郭翡玉提及，未來國土署公告各處土地使用分類時，地方居民都
有機會檢視，若有疑慮可直接向主管機關反應。後續國土計畫也可導入 AI 等技術，朝向
智能管理與監控，更有機會能常態檢視土地使用實況。
台灣省都市計畫技師公會理事長陳玉雯則認為，地區圖資來自不同主管機關，都由國土署
調整土地分類恐會增加許多溝通成本。內政部可考慮設立專責單位，主責土地圖資彙整、
勘誤與調整，分擔國土署的工作，也可增加調整土地分類的效率。
給予合理報酬與建設，建立查核機制保護農地
張學聖認為，農業部預計把資源多投注給農發，作法值得肯定，「設計農民補貼系統很重
要」。不過政府挹注資源到農地，是認同農地有穩定糧食安全等價值，他建議農業部後續
以「移轉性支付」取代「補助」，向大眾凸顯農民獲得資源屬於合理報酬。
張學聖舉例，歐盟共同農業政策不僅依環境友善、青年從農等不同目標編列給付項目，還
會依農地使用差異分級給付標準。他認為農業部可師法國外，規劃後續給付農發的項目、
金額上下限、分級標準等，此舉也可防止資源分配流於「會吵的農民有糖吃」。
台北大學都市計畫研究所所長葉佳宗認為，政府若沒能提供農發 1 等優良農地更多資源
，農民勢必覺得「受懲罰」，農業部要加大每種農發的獎勵，給農發 1 獲得最多資源，
消弭現在「農民反對劃設農發 1」的矛盾。
葉佳宗並提及，農業部也可設計一些「對人給付」的獎勵辦法，讓維護農地的受惠對象兼
顧地主與實耕者。
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歐盟針對農地補貼有相當完善的實施細則，值得台灣學習。（圖表提供／張學聖）
被劃入農發之後，從農權益是否會更有保障？
嘉義新港鄉農會推廣部主任何麗質代表地方農民，她表示比起土地分類，農民更在意從農
權益是否受保障，如新港農田稻作曾連續兩期停灌，農民擔心往後用水權利被剝奪。她建
議農業部與國土署在劃設農發時，應召集當地農民，讓他們由下而上表達訴求與疑慮，「
不然怎麼心甘情願（被劃設為農發）？」
另外《國土法》能避免失序變更農地地目，但陳椒華直言，國土計畫尚未看到明確查核規
範，恐無法遏止「農地被倒廢土」等非法使用農地，要求國土署應完備巡查農地農用的機
制。
中科汙染搜查線代表徐宛鈴則補充，國土計畫無法長期保護農地不受迫害，行政院應跨部
會確認農發用地沒有被污染、被搶水、被搶地，協助農民守護農地。
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國土計畫倡議者認為，在功能分區引導下引導開發行為，才能終止農地持續失血。（照片
提供／高雄市政府）
《國土法》無法遏止違法用地，應完備稽查制度
蘇崇哲表示，《國土法》公告上路期程後，國土署已經在網路上發現更多「協助土地變更
」的資訊與服務，凸顯《國土法》要盡快落實，透過計畫引導土地使用，用國土功能分區
與分類管制開發。
蘇崇哲聲明，土地分類屬於「非都市土地」，地方仍可以依據分類裡容許的開發項目與面
積，向主管機關申請，通過後仍可以開發土地，但不會變更土地分類。
但這樣能遏止農地違章建築亂象嗎？逢甲大學都市計畫與空間資訊學系副教授劉曜華直言
，《國土法》制定土地分區規則，投機業者勢必會找方法通關，強調國土署應在未來把各
區土地分類、申請開發案等資料公開化，供大眾查詢與共同監督。
劉曜華並認為，未來土地分區還應不斷細緻規劃，讓每種分類都有對應的可開發項目，亦
有完全不得開發的農地種類，更清楚分級所有土地。
國土署：將規定申請土地變更「死線」
董建宏回應，國土署會召集國土署審議委員會跟各主管機關，通盤檢討各縣市提交的土地
分區圖資，但國土分類「是變動的」，後續審議結果若非被大眾認同，都要持續改進。
蘇崇哲補充，國土署會跟各縣市政府溝通，規定申請土地變更的「死線」，在《國土法》
落實前設法止血；也會提供各主管機關巡察經費，以利未來定期審查土地使用實況。
磨合與調整永無止盡，應落實公眾參與國土計畫
國土署署長吳欣修直言，「產業發展與需求是無盡的」，不會因《國土法》落實後就結束
。從審視已經核發的土地變更許可是否應該放行，到稽查違規使用土地時，中央與地方能
否通力合作，國土署仍要跟農業部、經濟部、地方政府與利害關係人持續磨合，才可能得
到「大家較能接受」的結果。
「《國土法》並非萬靈丹」，地球公民基金會專員黃子芸表示，與其期待《國土法》上路
後一勞永逸，國土署後續應落實防堵機制，包含解決各縣市浮濫把農地劃設為城鄉的問題
。她也認為國土署有責讓國人更明白國土計畫，才能在土地使用出現爭議時，各方有相同
溝通基礎。
國土署回應，將定期召集專家研擬《國土白皮書》，明列國土計畫的目標、分類等原則，
並置於網站上供國人參閱。
國立政治大學地政學系教授鄭安廷表示，各地的土地使用實況都複雜，《國土法》將規劃
權交給地方政府，比透過少數專家定奪更適合。「但這還不夠」，他強調《國土法》劃設
與管理國土，仍要擴大公民參與，不僅把資料公開，還要力求國土分類的權益，再從地方
政府下放至各地大眾。
鄭安廷也建議，關心國土計畫的農民、社區發展協會、公民團體等，要一起把關家鄉土地
使用狀況，或反饋《國土法》落實後的缺失，才有機會改進國土計畫，「國土合宜使用，
要靠大眾一起監督與努力」。
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