佛渡有緣人，劫海心中現。
佛者渡人，亦是渡己，人情世事，無非天理輪迴一場。
更有幽冥教主地藏王菩薩「地獄不空，誓不成佛」之宏願。
世上無與佛無緣之人，只有自斷佛緣之人，就讓我來當一下慈海渡者吧。
首先我要糾正一下把軍公教人員貼標籤的行為，把他們定位為階級，我不知道是以甚麼做
為區別標準的，馬克思是以生產工具有無，分成資產與無產階級，並認為遭到資產階級剝
削的無產階級將會透過「階級鬥爭」的方式來取得權力，達到無產階級專政的目標。
但你軍公教要用甚麼來區分？軍公教也不是單一行為者，可以把這群體視為單一個體，遑
論予以標籤化、加以批鬥。
軍公教是穩定國家社會的力量，鬥他們是毫無意義的，大一行政學總有學過韋柏(Max
Weber)的理想型(ideal type)官僚體制(bureaucracy)吧？他認為這是理論上最有效率的運
作方式，因而予以高度的評價；但以今論古，該體制有不少缺點，但反對其存在必要的，
卻是少數一群。
當然，軍公教人員的待遇不是不可以討論，畢竟制度必須與時推移，而非膠柱鼓瑟，十八
趴制度也不是不能修改，不然大法官解釋第七一七號哪裡來的？這制度不是不能討論、不
能改，而是不能廢，因為這是國家欠他們的薪津，是他們合法的權利，怎麼可以說廢就廢
。這樣怎麼會合法？
公務員優惠存款利率源起於民國四十九年，本制度實施有其時代的背景。當年之所以訂定
優惠利率辦法，主要係考量五、六十年代公務員待遇微薄，加上通膨不斷，許多公務員退
休後生活無以為繼。政府於是在民國四十九年訂定了優惠存款政策。像當時著名的法學大
家，任職於台大的學校的桂裕教授，居然是餓死的；最高法院院長退休的老法官們，不出
來轉任律師開業，也難以維持生計。
其利率係依整體社經條件而制定。在幾度更改後於七十二年，政府單位再度將優惠存款利
率最低下限修正提高為年息18％，並自該年十二月起實施至今。但「軍公教優惠存款利率
」自七十二年實施以後，由於退休人員愈來愈多，國家財政持續惡化，陸續出現要求改革
的聲浪。
九十四年十月，總統陳水扁宣布軍公教優惠存款利率為其改革目標，雖然優惠存款利率18
％不變，但已修正訂定退休所得替代率上限等規定，使所得更趨合理化。惟改革措施自九
十五年二月實施後，又遭質疑違反信賴保護原則，朝野對改革方案也多所批評，考試院在
九十七年十月再度提出新的公務人員優惠存款改革措施，目前已正式通過立法，增列優惠
存款措施及其改革的法源依據，將優惠存款措施法制化。
對一般退休族來說，退休金放銀行在現存制度下利率只有1%左右，不過退休公務員享有所
謂18%優惠存款。加上銓敘部陸續通知符合資格者修法動態，使渠等原本因民國九十五年
修法減少的優存額度，將從民國九十九年十一月二十二日起恢復適用18%利率，可以領取
較多的利息。優惠利率存款的恢復使退休公務員生活獲得保障，卻也使一般民眾感到不平
衡。但根據〈退休公務人員一次退休金優惠存款辦法〉第8條的規定「存款中途解約後，
不得再行存入。」，即就算公務員將退休金重新存入，仍無法續領優存利率，這顯示民眾
過度不必要的臆測及政府溝通能力欠佳，造成此政策遭汙名化的原因之一。
雖然從符合資格的身分來看，優存制度的適用對像不在少數，但１８％只適用於民國八十
四年七月一日以前的公務員，選擇一次領完退休金（而非月退）方能就該退休金享有優存
利率，具有「落日條款」的性質。但退撫基金龐大的支出，仍讓人認為系爭制度不公不義
，且造成國庫沉重負擔，但事實並非如此。
優存制度表面上最為人詬病的是造成社會不公不義和國庫龐大開銷，但這兩點在理論上都
站不住腳。首先，優存利率制度是政府為了彌補軍公教人員相對的低薪資，卻又無法一次
承諾大幅加薪，所以設計優存利率和月退制度來彌補薪資不足的部分。至於國庫負擔則眾
說紛紜，考試院內部說法亦有分歧。
據退撫司司長呂明泰於7日在立法院答覆國民黨立委吳清池質詢18%相關議題時表示：如果
公務人員以平均56歲退休，再領取24年18%優惠利率的基礎 來計算，在未來40年內，政府
將要支付6兆的利息。不過由於銓敘部原本估算是以每年最多負擔700多億，同時領取18％
的人數也會因年齡增長而有所遞減，因此銓敘部的估算為不超過3兆。
根據台灣銀行最新統計，目前18％優惠存款總帳戶數為40萬1千戶，總存款規模為4,303億
元，一個月必須支出64億元的利息，以去年11月為例，台銀負擔16億元，政府則負擔48八
億元利息，總計一年利息支出金額便高達768億元。
由於考試院內部估算結果不一，台灣銀行的統計資料亦有歧見，在習慣法轉為成文法的過
程中不禁令人猜疑。但有一點可以確定的是，政府仍負擔退休金不足的部分造成財政赤字
；但財政赤字本身是一個「中性」的概念，是否會造成不利影響，則留待下文中討論。
（一）、從財政角度
財政赤字是中立的概念，而非洪水猛獸，財政赤字應區分結構而非數字多寡。反對論者認
為持續支付優存利息將使國庫一年多出七百多億的支出，長期實施將造成國庫嚴重赤字。
而一般人對於財政赤字所造成之缺點有以下三點：支出浮濫、債信降低、債留子孫等，但
這都是可以解決的問題。
第一，公務人員優存制度是屬於公務人員退休金之一部分，預算編列固定並無支出浮濫之
情事。
其次，一國之債信必須視其央行制度、財政體系及外匯多寡等因素方可評定；倘財政出現
問題，國家也不會消失，而是會有如IMF等國際組織紓困、或政黨輪替，新政府重建債信等
。
最後，優存制度亦無債留子孫之問題，因軍公教退休金的支出是屬於內債而非外債，內債
可透過稅率或利率調整，且內債是將錢鎖在國內，另優存制度適用對象並非特定，符合資
格者在所多有，該資金亦可用於其後代子女或進入市場用於交易，帶來之福祉非特定群體
而享有，並非債留子孫之禍根。
況世界各國反對預算赤字大多係為了追求「小政府」，小政府理論在我國是否適用，並無
本土實證經驗可供佐證，此外現今人民大多期望政府能興利除弊、為民謀福，頗有「大政
府」之期許。由是觀之，縱造成赤字，在財政學角度上亦無不可，更何況是政府彌補退休
公務員之花費？
（二）、從法律角度
人民擔任公務員後與政府間，存有一種類似公法契約之關係，信賴基礎存於其中。過去的
公務人員優存制度等政策，係「當年政府答應補貼那些擁有舊制年資者在職時低薪俸」的
一種手段，在民國七十年代以前，公務員薪水和同等學經歷之私部門管理階層相比顯有不
足，惟為留住人才推行政務，只得透過提升「報酬」之方式提供誘因；然公部門受到法規
限制及國會監督之下，無法一次承諾給予過多報酬，僅能透過用渠等退休後，亦即系爭之
優存利息做為補貼的手段。職是以言，當時的退休金給付制度只是手段，並非額外的福利
；重點在於薪資之補貼，而非利率。
退步言之，系爭優存利息是擁有「舊制年資者，政府當初答應說要給他們退休金的一部份
」。倘為額外福利，較不受立法者立法之拘束，但退休金係維持退休生活之所需，在民法
上已遭限縮扣押等權利，更何況是透過修法方式任意刪除退休給付？換言之，倘僅為財政
考量而廢止公務人員優存制度，在信賴保護原則之下（釋字５８９、６０５） ，不是受
侵害者可循國賠訴訟爭取權益，就是政府必須設計其他制度來補足差額。是否有迫切之需
要為了符合優存制度的6萬民眾（目前知道的數目）另外設計一套新制度來增加行政資源
的消耗，應持否定見解。
亦有論者認為系爭制度係以行政規則和行政命令之方式通過，法源基礎薄弱，難謂為正當
信賴之權源。就此，大法官已做過解釋（釋字２８０） 肯定其法效性；又以修法將其明
文化，故在依法行政系統之運行下，不宜貿然變更此制度。
（三）人事行政之角度
雖然優存制度由其實施之必要性，但過去不明確之計算方式及適用對象有造成支出浮濫之
情形，造成支出浮濫，以致排擠其他支出、退撫基金運作不盡人意及人民滿足感降低。故
政府持續修正退休制度，以期能兼顧社會觀感及公平正義。以下為近年來修法過程，至於
詳細之改革方案及目標則留待下一部分再為詳細論述。
政府對軍公教公務人員退休制度，配合時代發展需求作不斷改進，乃於民國八十二年一月
二十日公布「公務人員退撫新制」，自民國八十四年七月一日施行，並以取代上述18%優
惠之制度。
退休新制從「恩給制」改為「儲金制」，即由軍公教人員薪資提撥出一部份，成立退撫基
金，由考試院銓敘部管理。軍公教人員退休俸不論是一次退或月退，都 由退撫基金支出
。退撫基金主要資金來源是軍公教人員每月提撥金，提撥費率是薪資的12％。但12％的提
撥金並非皆由軍公教人員負擔，而是政府負擔65％， 軍公教人員負擔35％。
新制實施後年資核給的退休金及養老給付均不予辦理優惠存款。也就是說，所謂的18％優
存就已從源頭做了斷源性的根本處置，各公部門受僱者自加入「公務 人員退休撫卹基金
」後的新制年資，在退休金計算時已無法適用18％優存利率，完全適用退撫新制的員工更
與18％優存全然無關。
換句話說，凡從此退新制實施以後退休之公務人員，其退休金之計算，分別為84年民國八
十四年七月一日以前年舊制年資（即十八 %優存）加84年民國八十四年七月一日新制後年
資等合計。退休距84年民國八十四年七月一日基準日越久者，其新舊年資呈反比，舊制年
資越短、新制年資越長。84年民國八十四年七月一日以後加入公職之退休者，則無舊制之
18%優存。
以服務公職25年即可辦理退休來算，至民國一百零九年止，此18%優存即將成歷史名詞，
至今僅剩11年。如以銓敘部長張哲琛在立院所說，「民國八十四年之前退休的軍公教若平
均再活20年」來算，則僅剩6年。
看到這討論串，我彷彿又回大大三上交通部長太座的財務行政時，全班只有我一個捍衛公
務人員的權利，因為我深知讀政治、公共行政的心中不能只有數字，而是必須懷有公共性
的觀點。不能因為養他們太花錢就砍掉他們的應有權利，這是違反法治與信賴保護，走國
賠程序是可以獲得保障的。
或許有人會拿某知名教授做的台灣百業起薪比較表來跟我說：公務員過太爽。是的，如果
你認為大學畢業、經過考銓的公務員一個月拿五十塊、民國七十幾年拿幾千塊，被笑說沒
出息；同等資歷的人進私部門卻是日進斗金，卻不一定有優惠存款，再來跟我說爽不爽。
拿當時大學畢業生跟藍領階級比較，我覺得這命題就已經有問題了。吵十八趴這麼多年哪
一次不是會吵平均起薪比較？都會有人拿同一份資料出來比說公務員民國五六十年平均薪
資比外面的勞工高，但每一次都會被打臉說那是沒考慮學歷因素，都是大學學歷的話起碼
民國60年代時勞工平均薪水根本是軍公教的兩倍。如果跟外面相比軍公教那麼高薪厚祿，
一堆公校老師跑去私校，一些公職辭職了投入私部門是嫌蛋疼嗎？私部門大學畢業的薪水
是6000起跳，同時期師大畢業的老師卻才2000左右，這叫軍公教過太爽？
台灣政府任何的債務問題，非公務員部門都絕對更嚴重，而很大部分的債務問題，在於公
共建設預算編制浮濫、信口開河的社福支出，而非軍公教等的人事成本。
比方說，八成的理論納稅人才繳了9趴的所得稅，公務員可沒有什麼逃稅問題，絕對是最
老實的納稅者。勞保本來就有自己提撥的部分，只是台灣的這部分低的可笑而已。勞保頂
天的薪水勞健保勞工自負保費僅1500塊，計算機按按頂多3趴，「3」趴！全世界搞勞工退
休年金制的國家勞工自負額這麼低的幾個？
就連對岸都是11趴，他們還有另外的12趴房屋公積金，我們是勞退部分自願提撥6趴加上
去也才9趴，比對岸還低，而且他們「五險」就11趴了。
我不是說勞工就該死還怎樣，而是稅制、稅率真的很多不合理，勞工是被剝削的一群，但
他們應該去檢討勞資待遇、累進稅制等方面，尋找較為合理的勞資關係、健全的工會體系
等，來保障自己的權利。
而非經濟不景氣就抓軍公教來批鬥，有是就有非，非人並不足以壯大自己。一昧批鬥軍公
教，搞階級鬥爭，徒增社會緊張、衝突、不和諧，對於自身權益之促進，毫無實質用處。
這位銅學，還是回去乖乖修一下行政學、財務行政、人事行政學吧，不要沒事就來秀下限
，能登出來的真的是不知道拿衣服拿到哪去了。