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立法院朝野協商制度有待檢討
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先撇開各主要政黨的政治考量，僅從制度層面來思索立法院的議事效率，我們不難發現目
前存在的朝野協商制度，應有檢討改進的必要。
立法院職權行使法第十二章（第六十八至七十四條）規定了朝野協商的制度。這個制度設
立的目的，不外為了提昇立法效率，避免議案被少數個別委員所杯葛，故以政黨為協商單
位，讓各個政黨先自行整合內部意見，再進行政黨協商，以期較易獲致結論。不過實際運
作的結果，卻也出現若干值得檢討之處。
首先，朝野協商制度使得專業委員會制度無法建立。現代國會為了因應瞬息萬變的世局，
有效監督制衡行政部門的施政作為，建構專業化的委員會已經成為趨勢。而推動專業化委
員會，也是多數學者與國內各政黨的共識。但迄今之所以沒有具體進展，實與我國立法院
現行運作的制度與政黨互動有關。
立法院現行的運作，主要是以院會為運作的重心，並以政黨互動為主軸。但這種制度安排
的問題在於院會人數眾多，委員專精領域各有不同，不可能對於所有法案進行深入與專業
的審查。因此以專業委員會為中心的國會，才成為有志之士期待改革的方向。顯然，目前
立法院委員會功能之所以孱弱不彰，在於立法過程的第一階段有程序委員會的強力把關，
最後階段又有朝野協商可以恣意推翻委員會的審查結果。由於這兩個階段中，政黨協商都
扮演關鍵角色，換言之，政黨的互動完全主導了議事的進行，專業審查的功能受到貶抑。
委員會在這種制度架構下，自然逐漸失去了角色。
第二，朝野協商機制雖然對於解決法案重大爭議有正面意義，但是凡事都透過朝野協商，
也容易形成立法過程為少數人把持的流弊。換句話說，幾個人的闢室密談，就成為決定法
案通過與否的關鍵。這或許有助於相互妥協、達成共識、提昇議事效率，但卻也可能使政
治資源的分配與國家政策的走向，只服膺於少數人的意志與利益之下。
第三，立法院職權行使法第七十一條之一規定，協商無法達成時有四個月的冷卻期，才能
交院會處理。這固然有助於在立法過程中，儘量讓少數聲音有機會參與並表達意見，或作
為一種合法杯葛的方式，而形成一種安全閥，避免其在立法過程中無法著力而尋求超越體
制以外的行動。但是實際運作的結果，在這四個月內，各政黨不會積極尋求解決，反而變
成稍有爭議，就先放四個月，再來協商處理的惡習。於是四個月的期間，反成為延宕立法
效率的絆腳石，讓許多急需過關的法案，硬是被阻擋下來。同時也讓部分小黨，有了杯葛
勒索、交換條件的機會。
政黨互動與朝野協商現在幾乎已經成為立法院議事運作的主要部分，為減少上述過度倚重
朝野協商制度可能帶來的負面效果，我們建議該制度可以做若干調整。主要努力的方向在
於提昇委員會的地位，並降低朝野協商在議事過程中的重要性。
第一，提高委員會實質審查結果的地位。亦即委員會所提出的審查報告與意見，不得在朝
野協商過程中隨意被更動。故建議未來朝野協商過程中，必須明訂納入該委員會主席或代
表，使得委員會在協商過程中，仍有機會發聲，對於相關審查結果，也得以有所堅持。
第二，檢討程序委員會的功能，應讓各種提案儘量交付相關委員會審查，減少透過議事程
序上的杯葛，而對特定提案進行封殺。這一方面讓各種提案可以進入比較實質層面的討論
，避免未審先決的情況；另方面也可使委員會專業審查的功能更能發揮，進而提高委員會
的地位；此外，這也可避免加深政黨對立，降低朝野衝突機會。
第三，民主雖然以多數決為基本原則，但是表決則是最後手段。在表決前，應該儘可能讓
多元聲音浮現，並進行適當的折衷與妥協，以避免多數暴力的出現。因此一定時間的協商
期，仍有其必要。但在立法效率、多數決與少數參與之間，則必須有所拿捏。故建議縮短
朝野協商的冷卻期，由四個月減為一個月或兩週。
我國立法院議事運作偏重院會的制度設計，無可避免地會加重政黨在整個立法過程中所扮
演的角色，於是朝野協商的重要性也就會日益重要，甚至一躍而成為立法過程中的關鍵所
在。這種制度所導引出的結果有二：一是政黨互動決定立法效能。政黨之間一旦趨於衝突
，則立法效能勢將下降；二是委員會地位被邊緣化，專業委員會的理念將難以達成。
不過要徹底解決立法院議事的結構性問題，與排除政黨主導國會議事的政治考量，來全面
改革朝野協商制度，前景也頗難樂觀。而縮短協商冷卻期，可能可作為一項試金石。
來源:
http://www.npf.org.tw/1/2470