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蔡英文政府宣示，「年金改革法案1年沒入立法院，就下台」， 會議開了又開，依舊炮聲
隆隆。面對社會上瀰漫的誤解與迷思， 惟有捐棄成見與重新認識，才能不再激發對立仇
恨。
這是最好的時代，也是最壞的時代；這是智慧的時代，也是愚蠢的時代；這是信仰的時代
，也是疑慮的時代。」英國文豪狄更斯在名著《雙城記》的開場白，完全貼近當前台灣的
年金改革大環境。
九月三日軍人節，軍公教拉高分貝，打算號召十二萬人上街抗議，「違背信賴保護原則！
苛刻軍公教退休金……！以你花錢的模式，國家並不缺錢……！有臉要求退休人員少領退
休金，這哪門子的轉型正義？」一封簡訊在LINE上瘋傳，內容直接槓上政府積極進行中的
年金改革工程，火力十足地，要求軍、公、教、勞一起走上街頭。
自從今年六月二十三日開始，以「尋求共識」為目的的總統府年金改革委員會，周周開會
，至今已滿十次會議。然而，九月三日的抗議活動，表面上竟像是為這十次會議的效果，
下了一個代表「失敗」的注解。
有趣的是，根據《今周刊》委託台灣指標民調公司在八月下旬進行的調查顯示，當被問及
「十次會議是否有助於了解年金改革」時，認為「有幫助」的受訪者比率接近五成，明顯
高過認為「沒幫助」的三七．七％。
民眾態度悲觀》
近五成認為改革不會成功
然而，也有多達四八．五％的民眾，認為這一次的年金改革「不會成功」，比率明顯超過
認為「會成功」的三一．八％。民眾的悲觀情緒其來有自；在年金改革的會場之內，十次
會議，總共完成了十三種年金制度專案報告；但在會場之外，族群的對立撕裂、對於改革
合理性的疑慮，反倒隨著一次一次的討論而有增無減。勞工的被剝削感、軍公教人員對於
遭到汙名化的不滿、「國家不會因為年金破產」的言論聲量，都在這兩個月的期間快速加
溫。
台灣指標民調公司總經理戴立安解讀問卷結果，「民眾認為年金改革不成功的機率偏高，
應該就是與近期社會的氛圍有關。」但他也表示，從調查顯示民眾認為「開會有幫助」的
結果來看，年金改革委員會已經讓社會更認識年金破產危機的本質。前十次會議所引發的
爭論，若能獲得進一步釐清，接下來也能有建設性的討論方向出現，民眾對這一次年金改
革的信心，應該就能開始回升。
逐一釐清謬誤》
成為實質討論的共識基礎
依據規畫，自九月一日的第十一次年金改革委員會議開始，將進入年金制度的「實質議題
」探討，改革將要如何走得下去，前提就是要將過去兩個月被拋出來、造成各種撕裂與仇
恨的迷思謬誤逐一釐清，成為實質討論階段的共識基礎；讓過去兩個月的「最壞」與「最
疑慮」，轉變為年金改革前進的正面能量。
年金改革實質討論即將開始，在這個化解台灣最急迫問題的關鍵點，破解當前迷思，就是
當前最大課題。
年金改革大調查3大結果
49.7%民眾認為年金改革委員會公開統計資料，有助更了解年金改革；37.7%民眾認為沒幫
助。
20至29歲的年輕人中，高達65.5%認為有幫助，居所有年齡層最高。
48.5%的民眾認為年金改革不會成功。
挽救破產危機、解決世代不公是年金改革委員最重視的改革方向。
年金改革開了10次會議，成效仍待檢驗
2016.6.1 國家年金改革委員會成立，副總統陳建仁為召集人
2016.6～ 到8月25日已舉行10次會議，議程多為相關單位報告各年金制度現況
2016.9～ 會議將聚焦實質討論，預計3-6個月完成改革建議方案
進行北中南公聽會後，召開年金改革「國是會議」
2016.9.3 退休軍公教團體，發動上萬人遊行
2017.5.20 預計將改革共識版本送立法院，年金改革委員會執行長林萬億承諾，若
做
就下台
2017.6 立法院會期結束完成改革立法
迷思1 退撫支出占比在下降，國家沒有破產問題？
真相是 政府提撥不足，潛藏負債18兆 破產在即
政府一年總預算將近兩兆元，其中軍公教退撫支出近一五○○億元，占歲出不過只有七．
五％（詳左上圖），這個數字，讓年金改革委員、高雄市公務人員協會理事長吳美鳳在會
議中提出質疑：「退撫支出只占政府總預算的小小部分，造成財政困難的其他原因，是不
是也請一併提出討論？」
她指出，目前政府的公用財產加上非公用財產（指公用財產以外可供收益或處分的國有財
產），總額是九兆五百九十七億元，且不包括外匯存底、各銀行盈餘，「破產就是身無分
文，一無所有，該有的資產統統變賣完，才叫破產，其實我們還很有錢，政府沒有那麼窮
馬上破產。」
這段出現在第四次委員會的發言，在網路上被過度簡化為「國家不會因年金破產」的說法
，並且廣泛流傳，直接挑戰年金改革合理性。
「中華民國沒有窮到會破產，這個國家不是錢太少，而是賊太多。」本刊採訪公務人員協
會理事長李來希時，他劈頭就說年金改革是攸關兩千三百萬人民的事，不要危言聳聽。「
國家哪一點財政困難，我們預算編不出來了嗎？」
制度漏洞》潛藏負債越滾越大
但，現行年金制度所造成的財政黑洞真的只是危言聳聽？台灣，真的沒有破產問題？
金管會前主委、政大風險管理與保險學系特聘教授王儷玲指出，從政府每年退撫支出占總
預算的數字，確實可看出，該筆支出「目前」並未拖垮政府財政，但是，「這個數字僅包
含年度退休撫卹支出；會不會破產，根本不是看這裡。」也就是，被吳美鳳據以推論的財
政收支表，並未考慮到政府未來必須給付的、將近十八兆元的「潛藏負債」。
所謂潛藏負債，是指「未足額提撥基金負債（underfunded liability）」，也就是尚未
提存準備、但未來必須支付的負債金額。根據今年七月公布的最新退撫基金精算報告，退
撫基金的已提撥比率（Funding Ratio，分母是精算應計負債，分子是已提存基金金額）
，公務人員退撫僅有二八％、教育人員僅有二○％、軍職人員只有九％。而勞保基金據今
年二月公布的精算，更只有六．七％。
提撥的比率少得可憐，是因為打從制度上路之初，勞保、退撫基金的費率設計就是「不足
額提撥」。
以勞保來說，○八年勞保年金化制度出爐後，經過精算若要長治久安，保費費率須達二二
％，但制度實際上路時的起始費率卻只有六．五％，在提撥率一路偏低之下，需要彌補的
潛藏負債也一路擴大，據最新精算，此時此刻若要讓勞保不倒，費率已須拉高到二七．三
％（現行制度是九％）。
而退撫基金，在○九年精算時的適當費率約在一五至二二％之間，至今更已高達三七至四
一％（現行制度為十二％）。
已提撥率要到多少才合理？一個簡單的對比是荷蘭退休金計畫，該計畫對於退休金風險管
理的要求，除了在計算未來負債時必須以四％折現率推估之外，更要求基金對於未來負債
的已提撥比率（或稱覆蓋率）至少要到一○五％。由此，更凸顯台灣現況之荒謬。
補足缺口》別讓下一代承擔
「自退撫基金成立以來，歷年都有不足額提撥……。」這段話，出現在全國教師工會總聯
合會所提年金改革方案，一語中的，直指年金問題成因與解決關鍵。全教總建議以「補繳
」為方向，受雇者（已退休教師）與雇主（政府），都須為過去累積的潛藏負債依比例補
繳、補洞。
年復一年的提撥不足，正讓各項退休金的潛藏負債年年不斷累加，這個黑洞，終將吞食國
家財政。
根據最新精算報告，勞保基金與退撫基金將於二○二七年及三○年破產，到時政府就須以
中央財政支付這些退休金。以三○年為例，若依現行制度給付所有勞保、退撫支出，政府
須支付五千二百億元，將占目前政府總預算的四分之一以上。
現行退休金制度所造成的財政傷害，當然不是危言聳聽，而是壓迫感十足的真實存在。王
儷玲感嘆，「如果制度不改破產這件事是無庸置疑，不少人或許認為，破產有什麼關係，
政府也會負擔，這其實就是一個很大的道德危機，這就是在搶下個世代年輕人的錢。」
迷思2 軍公教爽領退休金，勞工少領太委屈？
真相是 不論勞工或公教，都是繳少領多
勞工退休金給付金額領再高，不過只是軍公教領最低的數字？坊間類似的言論，已掀起不
同職業別的對立和仇恨。
近日，一位國中退休校長在臉書公布薪資單，指陳自己過去每個月退撫基金都繳四千多元
，但「再有錢的董事長如郭台銘，張忠謀……也是月繳八百多勞退基金（應為勞保基金）
而已，這是政府制度問題，不是軍公教害的！」
「我老公看了我的薪資單，……他後來不敢再說他以後退休金比我少，因為他繳的錢只有
我的五分之一！但我領的退休金只是他的兩倍而已，這樣我有偷國家的錢嗎？」這位女退
休校長甚至槓上女總統，「我可以自己不要退休金，但請政府還我繳交二十多年的退撫基
金，並請總統府登報還我尊嚴！」
這位退休教師的立場，不過是九三軍人節，軍公教上街頭「反汙名要尊嚴」大遊行的冰山
一角。
對外界把軍公教汙名化，李來希音調越來越大，「年金改革到這個時間快要掀牌了，把勞
工、軍公教搞在一起廝殺，問題是把軍公教殺下來後，勞工所得會增加？」
而年金改革中原本應被理性討論的「職業差異」問題，開始嚴重變形模糊。部分人士忽略
了，公務員相對多領的原因之一在於相對多繳。
理性來看，依照勞動部的最新數字，一五年有近百名勞工的勞保年金月領破四萬元，另依
據銓敘部與全國公教人員退休撫卹整合平台的最新數據，公務人員實際支領的月退休金最
低金額為一五二五二元，甚至我們也看到有數百位公立學校教職員最低領不到一萬元，也
因此，「勞工最高等於軍公教最低」，這句話本身就是誤導外界的錯誤說法。
當然，若以整體平均數字來看，軍、公、教實際平均月給付金額分別是：四九三七九、五
六三八三與六八○二五元，確實比勞保（不含勞退）的平均一六一七九元還高。
但這樣的比較，就存在許多謬誤。
首先，「我贊成社會保險退休金要有基本保障金額。但是，勞保是社會保險不應該拿來比
公務人員的職業退休金，再來雙方的薪水本來就有差別，國外的退休金制度規畫都是用所
得替代率。（不是絕對金額的比較）」王儷玲強調。
http://i.imgur.com/V3dnNEZ.jpg
利率縮水》放大職業別差距
而若從所得替代率的角度來看，你會發現，會造成今日勞工與軍公教所得替代率差異擴大
的主因，在於客觀環境、尤其是利率因素。
如果坐時光機回到一九八三年，當年第一季，銀行一年期定存利率約八．一％，大學畢業
的小陳受雇民間企業，起薪兩萬元，三十年後退休前月薪達十萬元，按勞退舊制最高四十
五個基數計算，他可領四五○萬元勞退金；再加總勞保約兩百萬元的一次金，假設利率不
變，本金放在銀行一年可生利息五十二．六萬元以上，換算月領四三八七五元，已與軍公
教的月退年金差異不大，況且還有本金可隨時動用。
但九○年代以來銀行利率逐年下滑，至今銀行一年期定存利率僅剩一％上下，且勞退舊制
是不可攜式，一旦換公司就領不到，職業別差距問題才跟著放大。換言之，勞工與軍公教
，本來並不存在對立與仇恨的基礎，更沒有軍公教剝削勞工的問題；相反的，應該共同面
對大環境改變之下所造成的年金危機。
軍公教退撫制度也已自○六年起多次改革，現行制度試算一位七年級的勞工與公務員，未
來退休時的所得替代率，兩者之間的職業別差異已不大。
職業別差距不大！七年級生所得替代率已接近！
現在皆為34歲的公務員與勞工，兩人投保年資都是9年，等到60歲退休時，所得替代率差
距約5個百分點。
公務員目前薪資58,280元，
預估退休前最後1個月薪資94,160元，
預估退休後每月可領73,781元，
預估所得替代率為78.36%
勞工目前薪資54,684元，
預估退休前最後1個月薪資70,830元，
預估退休後每月可領51,953元，
預估所得替代率為73.35%
迷思3 信賴保護原則下，上一代領的一毛都不能少？
真相是 做好配套，退休金也可打折領
「我從來沒有反對改革，但是一定要向後生效，不能往前溯及既往。」李來希不諱言，信
賴保護是民主國家、法治國家基本精神，任何政策和法律執行必須讓被規範對象有預測可
能，一旦溯及既往，國家法治基礎沒有了，法律穩定、制度安定、人民財產權永遠處於不
確定，「今天可以溯及既往減一○％、明天就可以減你二○％、後天三○％……。」
這番見解，是否言之成理？恐怕未必。所謂信賴保護，是指政府行政作為應以誠信為之，
並應保護人民正當信賴，其中以不溯及既往為原則，溯及既往為例外，換句話說，絕對的
信賴保護不存在。
從法律觀點，談到有無違反信賴保護原則時，關鍵在到底有沒有信賴、這個「信賴」是否
值得保護，以及制度變革時，和想達到的目的和信賴之間的衡量取捨；若前者較高，信賴
在某種程度上就必須退讓。大法官會議釋字第四八五號就曾指明：「鑑於國家資源有限，
社會政策必須考量財政。」
台北大學財政系兼任教授黃世鑫也發言主張，年金制度給付標準，仍可依據財政狀況做適
當調整，「不是說當時怎麼答應，現在就不能改變。
」他引用大法官釋字二八○號解釋指出，對部分無法保障合適退休生活的軍公教族群，一
八％優惠存款不能取消，反過來意思就是說，對於那些錦上添花拿月退俸八、九成以上的
族群，是可以檢討取消的。
從實務來看，三十年前踏入職場的勞工或公務員最原始的「信賴」，其實也已遠遠異於目
前的退休條件。
制度變革》無關是否「信賴」
以三十年前進入職場的勞工Ｌ先生為例，若他今年滿六十五歲退休，假設退休後可活二十
年，他的勞保年金共可領約五一一萬元（四五八○○ 蚺T○蚺@．五五％，每月可領二一
二九七元）；但Ｌ先生回憶踏入職場的那一天，獲得的「信賴」只有勞保一次金，同樣工
作三十年，只能領到二○六萬元，「制度改變下，平白多出三百萬元，哪有信賴保護原則
，這都政府送我的。」他說。
軍公教的情況亦然，根據試算，一位在民國六十九年進入職場，當年二十五歲的公務員，
以當時政府允諾的退休條件計算，在他五十五歲、升到薦任九等職退休時的所得替代率約
為七三％；但連串的退撫制度調整後，他在退休時拿到的卻是接近八三％的替代率，遠遠
超過他在進入職場時的「信賴」。
已進荷包的，沒人要去挑戰；至於往後能否繼續領？政府財政惡化，勞保、退撫基金面臨
破產等情勢變遷，正是法律當中對於溯及既往的「例外」。
信賴保護原則
起源自英國的法律概念，英文為Legitimate expectation，指保護人民對於政府行為正當
合理的信賴。《行政程序法》第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應
保護人民正當合理之信賴。
」一般來說，以不溯及既往為原則、溯及既往為例外。
迷思4 提高基金操作績效，全部問題迎刃而解？
真相是 神操作到6％，也無法跳脫破產宿命
一般評估，增加一％的投資報酬率，可抵銷至少四％的基金提撥率，所以各界無不希望只
要能提高基金經營績效，就不用調高保費，甚至因此解決棘手的基金破產問題！
或許增加報酬率可以期望，但不可完全依賴。一方面是在全球低利環境下不容易做到；再
來，績效再好，與十八兆元潛藏負債比，不過只是滄海一粟，頂多讓破產年限延後，沒有
真正解決問題。
先看勞保基金。依據精算報告，若以二％的報酬率推估，勞保基金兩年後就會出現保費入
不敷出，十年後基金就會用完過去繳的錢，宣告破產；但若現行制度不變，哪怕報酬率提
高到六％，破產期限不過只往後再延兩年，延壽的效果極為有限。
再看退撫基金。同樣依據精算報告，以二％報酬率推估，政務人員基金今年已面臨破產危
機，那怕報酬率提高到六％同樣無濟於事；公務人員基金則將在明年開始入不敷出，預計
十三年後宣告破產，假設報酬率達六％，也不過是把破產命運延後五年。
全民危機》不能押注獲利風險
除此之外，「適度提高報酬率可以，但報酬率提高等於風險提高，我們沒有辦法完全用風
險來換。」王儷玲提醒，報酬率是用風險換來，現在市場上沒有任何報酬率高到可以解決
基金缺口問題，依據精算報告，如果維持目前制度，要為退休金化解破產危機，每年平均
至少需要一○或一五％以上的報酬率，這等於要讓國人賴以養老的退休金，押注於風險極
高的投資標的。
目前勞保、退撫基金提撥率明顯不足，就像負債累累的投資人，更沒有條件用高風險的操
作拉高報酬率，而這也是王儷玲認為「政府應設法先撥補一筆大額救命資金」的原因，讓
基金提撥準備率拉高，這樣可承擔較高投資風險，之後才有思考積極操作、提升報酬率的
可能。
關於政府撥補勞保、退撫基金，更有專家表示，「民間企業雇主若沒有足額提撥勞退舊制
的準備金，政府就會開罰兩萬到三十萬元，但政府自己卻坐視退休金潛藏負債不斷擴大，
豈不是只許州官放火，不許百姓點燈？」
無論如何，可長可久的退休金機制不能只想到藉由高風險來換，「不能把國家下一代人退
休給付，用投資報酬率去賭吧！」王儷玲說。
此時此刻，解開迷思，釐清謬誤，有助於踏出建立改革共識的第一步，也只有彼此抹去各
自堅持的界線，才能開啟真正對話，台灣的年輕世代才有機會擁抱新的未來。
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