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李登輝世紀 開創與超越／李登輝憲改遺產與民主衰退
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2020-08-01 23:26 聯合報 / 周陽山／文化大學國家發展暨大陸所教授
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一九九○年七月，李登輝總統主持國是會議，商討憲改問題，達成了由國民大會負責的「
一機關、兩階段」修憲共識。自此開展了長達十年的憲改工程，政府體制與民主制衡機制
丕變，民主化也發生了重大轉折。
一九九一年四月廿二日，第一階段修憲完成，通過修憲條文十條。根據其前言，「為因應
國家統一之需要」，增修憲法條文。其中規定，國大代表三二五席、立委一六一席及監委
五十二席。另外，還規定總統得設國家安全會議、國家安全局，行政院得設人事行政局，
使這三個原本違憲機關，取得合憲地位。
一九九一年底，第二屆國代選出後，著手第二階段憲改，並於九二年五月廿七日，完成了
後續八條修憲條文。原先由監察院行使的同意權，包括司法院和考試院高層人事，均改為
由總統提名，經國大同意後任命。另外，新增國大集會時「聽取總統國情報告，並檢討國
是，提供建言。」第二階段修憲中另一項重要變革，是總統由「自由地區全體人民選舉之
」，任期改為四年一任，連選得連任一次。但若係罷免，則由國民大會補選，繼任至原任
期屆滿為止。
經過兩階段修憲，改革任務本應告一終結。但此時修憲卻如同脫韁野馬，難以扼止！由於
朝野間對於憲改方向缺乏共識，到底採總統制或議會內閣制也出現分歧，許多增修條文很
快即已失效。於是，國大決定乾脆將前兩階段條文全部取消，從頭起算！一九九四年八月
一日，公布第三階段修憲條文共十條。其中規定國大設議長、副議長；成為每年集會常設
機關。另外，由總統提名、經國大或立法院同意任免命令，也無須行政院長副署，總統掌
控著重要人事權。再者，立委增加至一六四席，監委則定額為廿九席。
一九九七年七月十八日，在逾千位法政學者反對下，國民大會完成由李登輝主導的第四次
修憲。原先「議會內閣制」變成「半總統制」，或稱「改良式雙首長混合制」；就此取消
立法院對行政院長同意權，改為由總統直接任命。而行政院長副署權，也大幅度萎縮。立
委名額又再次調整，改為二二五席，司法院大法官亦改為定額十五席，任期八年，且不得
連任。
第四次修憲另一項爭議，是取消省長和省議員民選，這是民主化過程中參政權的萎縮。在
省長一職取消後，省府「置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之
。」這正是從精省走向凍省的開端。
但是，國大修憲轉輪卻不聽使喚，也不肯停歇！一九九九年九月三日，國大勉強通過第五
階段修憲，將自身任期延長達兩年之久，公然違背不得自肥原則。結果被司法院大法官會
議裁定，違背憲政民主與程序正當原則，應屬無效！
此時，李登輝的總統任期即將結束。在大選中慘敗的國民黨，深恐新成立的親民黨會在原
定四月廿九日國大選舉中迅速成長，乃決定與敵對民進黨合作，盡速完成第六次修憲，立
刻將國民大會虛級化！而國大任期也確定在李登輝去職當日五月十九日終止。這也就是延
任未成，國大自宮，與李總統同日引退。
由此看來，李登輝的憲改工程，是運用國大修憲，為總統擴權，進而取消閣揆的同意權。
自此，行政院長從權責相符的最高行政首長，降格為替總統分憂的僚屬。過去廿三年來，
行政院長一共換了十六位，任職期間太短，平均還不到一年半；結果造成政府功能衰退，
政策難以貫徹，老百姓同受其苦，這正是民主化的逆退和台灣人的悲哀！
4.附註、心得、想法︰
覺青一邊尊崇鄭南榕一邊悼念李登輝 都不知道他是在誰執政時自焚的嗎?
還要公家機關降半旗三天 會不會太誇張?