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香港政爭之源：主權治權分歧
本月底的這幾天，中國人大常委會要對香港的政治改革做正式的決議。由於這是一個業已
公佈的議程，近幾個月來無論是在北京（此簡稱是指中國分管香港事務的多個中央機構）
還是在香港，雙方都在為這一決議的出台做各種準備。香港幾乎每周都有觸目驚心的街頭
活動，泛民主派和親政府派一直在街頭活動方面進行“點對點、面對面”的激烈競爭——
你方做一次近百萬人規模的簽名活動，我方也做一次；你方搞一次十幾萬人的大游行，我
方也搞一次。雙方都說對方的數字不靠譜，但規模確實都很大，香港街頭運動的記錄多次
刷新。雙方在輿論發聲的交鋒上也異常頻繁和火爆。
北京對香港問題的底線已經披露
在層出不窮的這些聲音中，有兩點是最核心的，但最關鍵的第一點在香港似乎還未獲得全
面足夠的重視：
第一點，幾天前香港的主流媒體報道說，北京決策層已經在兩個可能出現的問題的相對重
要性上，做出了艱難而明確的選擇。第一個問題是可能導致香港金融區癱瘓的大規模占領
中環活動；第二個是2017年香港特區行政長官的普選程序，北京不希望看到“不放心的被
提名者”進入主要候選人的名單上。最後，北京做出了一個“兩害相較取其輕”的決定—
—寧可讓占領中環的大規模事件發生，也決不讓自己不放心的候選人入圍。控制遴選特首
，比控制街頭抗議更為重要。你鬧歸你鬧，我選不動搖。
第二點，北京反復宣示：選出來的特首一定不可以損害國家安全；與中央政府不一致、要
求結束一黨專政，就是危害國家安全。這就公開劃了界，對“違反國家安全”正式作出了
富有中國特色的硬性解釋。
北京以上的艱難決定及其解釋的源頭，涉及到對香港問題至關重要的“四權”的認識。這
就把近幾個月來雙方越來越激烈的爭議和眼花繚亂的種種說辭，打回了“原形”。
什麽“原形”？那乃是與整整30年前的1984年，中國掌舵人鄧小平在各種主要矛盾上權衡
以後、毅然宣佈收回香港的決定直接相承。這“四權”是香港多年裡所有重大政治爭議和
沖突的溫床，既包括民眾的街頭運動，也包括2017年特首選舉前後幾年中香港政府的基本
走向。不講清這“四權”的糾紛，就無法看清當下的局勢和下一步的趨勢：香港未來的幾
年一定不可能是安穩的，一定是風雨加雷暴。
北京的看法：“主權”和“治權”合一
第一權是主權。今年是鄧小平宣佈收回香港主權決定的30周年，再加上中國人大常委會本
月底要發布香港政治改革的決議，各界人士中瞭解當年香港回歸爭議的人士紛紛出來溫故
知新，感慨萬千。1980年代初期，鄧小平政治生涯“三落三起”中的第三次崛起，正值中
國黨內軍內國內的大局未定之際，他還來不及仔細考慮香港問題。可是中英之間近一個世
紀前簽訂的租讓條約“大限將至”（這是當年香港總督發回倫敦的“年度匯報”原措辭）
，如何處理香港問題就被匆匆忙忙地擺到案頭。
對於十分棘手的香港主權問題，北京高層也沒有長期考慮後擬定的方案。中共領導層內部
當時存在著不同意見，其中有兩派最具代表性。一派是“不動派”，即主張讓香港的地位
不要大動，基本持續下去，因為中華人民共和國過去三十多年裡雖然主權未落實於香港，
也並不影響充分利用香港為中國服務。這種狀況維持下去，對中國的經濟外貿繼續有利。
另一派則認為香港的地位需要改變了，不能繼續讓英國管理。
爭議紛紛之中，鄧小平一錘定音，決定1997年要收回香港。這就體現於1982年9月24日鄧
小平與英國首相撒切爾夫人會面的那場著名談話。根據英方的解密文件，鄧小平講話時，
指主權問題不能討論，中國一定會在1997年收回香港主權，否則難以向中國人民交代：“
如果到時未能收回主權，新中國會跟清朝一樣，現在的領導人就像李鴻章一樣……中國人
民不會再信任他們的領導，中國政府就要退出政治舞臺”。鄧說不會立即宣佈收回香港的
決定，但最遲一兩年後宣佈。1984年果然宣佈了（《明報》2013年3月24日有關英國解密
文件的翻譯）。
而鄧小平只做最重要問題的決定，不管細節，這是他的決策特點。當時鄧小平最關心的是
主權問題，那是他認為涉及香港唯一重要的大事。鄧小平那一代人，青少年時目睹了太多
的中國主權被屈辱損傷，所以收回主權並不是面子問題，而是大政治，是涉及百年輪回的
國運問題。至於香港回歸後如何去管理，香港與大陸關系的細節如何，他並未作很多考慮
。在一定程度上，這也不是他那時考慮的優先問題，因為百廢待興的中國還有總體改革開
放的更大、更難的問題擺在他的面前，更加迫切。
英國曾試圖以“主權”換“治權”
在“主權”這個最高層次下麵的權力是“治權”，即管治權或治理權。同樣是在以上提及
的英方解密文件中，部分章節證實了英國政府當年的第二方案：在“主權”問題中方不讓
步的最壞情況下，退一步要求中國把香港的治理權仍然保留在英國手中。這種兩權分離的
安排，有如大公司的董事會和經理層的雙重架構——中國是掌控香港主權的“董事長”，
英國則是負責香港日常運作的“總經理”。
解密文件顯示，1982年9月23日早上，撒切爾夫人與時任總理趙紫陽第二次會面(第一次會
面談的是國際議題)，專門討論香港問題。面對撒切爾夫人多次提出的，若香港回歸中國
會引起全球來港投資方的信心危機，趙紫陽老實相告：“如果要在兩者間只選擇其一，中
國視主權優先於(香港)的繁榮穩定”。撒切爾夫人說，當年割讓香港的條約依國際法仍有
效力，若要廢除它，需經英國國會通過法律處理。她於是建議雙方另立協議解決，讓英國
保留香港的治理權，以便維持香港的繁榮穩定。她第二天再次解釋：主權和治權不同，如
果香港改變了治權，會產生信心危機，應該讓英國在1997年後繼續管治香港（譯文出處同
上）。
英方的“二權分立”提議在當時的背景下也不是完全離譜，它所依據的歷史事實是：香港
在英國150年的管治下發展得很好，人均收入趕上了英國。香港1949年以後，還成為中華
人民共和國與資本主義世界貿易交流的有效窗口。繼續讓英國按照過往的方式來治理主權
回歸中國後的香港，也能夠得到香港本地精英階層絕大部分的認同。
從英方解密的文件中，我們看不出中國領導人對“以治權換主權”有任何積極的回應。更
值得註意的是，字里行間表明，中方並沒有把主權和治權看成是可以分離的，這種安排似
乎很難被中國領導人理解。此後的事態發展我們都知道，北京的最終決定是把香港的主權
連同治權一並從英方收回，一刀兩斷。
我多年裡老是記得當年讀到的一個生動例子，香港殖民政府後期最高位的華人官員鄧蓮如
（她是英國女王封的“男爵”，是第一位取得英國終身貴族身份的華人），為了香港回歸
問題參加一個訪問團到了北京，被鄧小平接見。鄧女士欲充分利用這個寶貴機會，向鄧小
平反映，很大一部分香港居民對中國治理香港擔心害怕，是因為中國本身還缺少法治和民
主。如果中國大陸多朝民主法治方向快步改革，就能大大增強香港對中國管治的信心。鄧
小平很不高興地訓斥稱:“請你們到北京來是討論香港問題的，不是讓你們來告訴我怎麽
管理中國”。確實，在鄧小平眼裡，能夠告訴他怎麽治理中國的人已經走了；毛澤東之後
，還有誰夠資格告訴他如何治理這個問題無數、潛力無窮的泱泱大國？
鄧小平對主權象徵的理解：換旗換督和駐軍
香港的回歸，當然需要能夠體現中國主權象徵的安排和相應的舉動。那時參與此事決策、
地位僅低於鄧小平的高層領導人有國務院副總理黃華（過去兼任外交部長）和耿飈（過去
兼任國防部長）、國務院僑辦主任廖承志，他們認為簽訂了中英有關香港主權交接的條約
是最重要的事情，隨後的安排就比較簡單了。
周恩來和鄧小平之下分管港澳台和華僑事務的實際負責人是廖承志，他也是對外部世界最
瞭解的老乾部，一次接見香港代表團時，他對主權變更的解釋，是非常著名的十個字：“
換旗換督，不駐一兵一卒”（《明報》2014年8月10日有關回歸的資料特刊）。這里的意
思很明白：香港回歸的關鍵是國家主權的最高象徵，只要把米字旗換成五星紅旗，把白皮
膚的總督換成黃皮膚的特首，其它的制度一概不增加也不減少。鄧小平過去沒有這麽說，
但他講的“一國兩制，五十年不變”也基本上是這個意思。
那時有關“中國對香港的國家主權體現”官方定義所發生的唯一一次大風波，是鄧小平對
從1997年6月30日午夜開始，中國軍隊是否在香港駐扎的問題公開發怒。整整30年之前，
就在中英交接條約的最後文本敲定之際，鄧小平當著所有被接見的記者們的面，怒斥兩個
領導人——黃華和耿飈。這兩位已經表示解放軍在港不駐軍，以免影響國際社會對香港的
信心。而鄧小平在鏡頭前怒斥耿飊及黃華，指在香港不駐軍是“胡說八道”。這令在場的
人大驚失色，更是令香港驚慌失措，英國也傻了眼。
客觀而言，鄧小平如此重視駐軍，乃是一種本能。對於鄧小平這種大半輩子帶兵打仗、靠
槍桿子得了天下的強人而言，駐軍是主權最核心的標志之一。鄧不會忘記，近代中國只有
在一種情況下才存在完整意義上的“一國兩制”：占據小部分領地的一方有自己的軍隊，
占據大部分領地的合法政府就無法乾涉其管治的權力——這就是1937年後國共抗戰時期的
陝甘寧特區。如果沒有軍隊，其他都是廢話。連我這樣的讀書人當時都對香港的親中報刊
主編說，我挺理解鄧小平的說法，駐軍只要是對外不對內，就是主權象徵意義的，沒有問
題。
而且你再看看英國殖民主義史的兩百年，在全球那麽多的地方都插上了自己的米字旗。英
國人插國旗的方式主要有兩種，一是通過走出去的英國公司的經商活動宣示其主權，一是
通過軍人的占領宣示其主權。而中國只能靠派駐軍隊的方式，來支撐它在香港的另外兩個
國家主權的象徵——“換旗、換督”。
即便把這三大象徵全算進去，也可以看出，鄧小平對“國家主權”的界定範圍是不大的，
沒有巨細無遺、保羅萬象。鄧當時對治權也許是真的不怎麽關註，他歷來是管大不管小，
管粗不管細，只要主權在手，其它都好辦。這說明，中國對主權和治權關系的理解，與英
國以及在英國統治下成長起來的香港華人精英層是很不一樣的。在後者看來，主權的象徵
意義最多就那麽三條，其實際內容就是外交和國防；除此以外，其它都是治權。這便成為
後來北京和香港多年來種種沖突的根源。
舉例來說，1997年4月，解放軍的少數先頭部隊要進駐香港，為7月1日主權交割做準備，
香港十分緊張。當時的緊張情緒是少有的，許多媒體都在港深交界處的口岸等候解放軍的
入港，後來還發生了糾紛。回歸後香港有些人提出的疑問是：解放軍進駐香港為何要帶進
攻性的重兵器——即武裝直升機，這是香港很多人難以理解的。而且入港的軍車經常裹得
嚴嚴實實，亦未經香港海關的檢查，香港有人質疑這是否侵權，侵犯了香港的管治權力。
北京則認為軍隊運作是代表主權的行為，不受地方海關的行政性檢查是正常的。這就是雙
方的分歧所在，香港看做是治權的，而北京看做是主權。1997年7月1日之後，第一任特首
董建華經常在這類問題上被立法局議員和媒體質問，他也講不清。
主權和治權的糾結讓北京香港之間越發緊張
簡單總結一下。在一開始，鄧小平關註的只是主權，後來很快發生了摩擦乃至沖突，基本
原因就在於雙方對主權和治權關系的理解差別巨大。如何選特首，在香港許多居民尤其是
白領中產階層看來，是屬於治權範圍，因為特首既不管外交，也不管國防，只是負責香港
的內部事務，北京不應該主導此事。北京則堅持，特首如何選的問題，是在主權範圍之內
，我們不管，那還行？！這幾個星期香港主流媒體的頭版頭條，大多數都是這類言論，下
麵是8月28日的主要報道：
香港的全國人大代表引述委員長張德江在前日小組討論時指，香港普選要考慮國家安全和
利益，預計在人大常委會作出決定後，“香港可能會有事情發生”，中央已有心理準備。
“出閘限”（即特首候選人）兩至三名，“門檻”要過半（指必須獲得推選委員會過半票
）方可成為正式候選者。
香港基本法委員會副主任張榮順接受新華社訪問時談及“白皮書”，強調中央不是不管香
港，亦不是只管理某些事務，“只不過採取了不同於管理內地其他地方的制度和政策，實
行特殊的方式管理”，中央對香港有全面管治權。張又不點名回應李國能早前撰文指“法
官只應向法律負責”的說法，指香港法院是特區政權機構的組成部分，法官是治港者，與
司法獨立無矛盾。
就在這一兩天，北京會正式宣佈香港政治改革的最終決定。大家早預測，它馬上將觸發香
港街頭的大規模反應，這就牽涉到“四權糾結”中來自民間社會的另外兩權——“人權”
和“公民權”；四權的糾結令香港很不安，有關人權和公民權的糾結，則需另外撰文來討
論。