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蘇格蘭獨立公投如何做到程序公正
9月18日，蘇格蘭將就是否脫離聯合王國，成為獨立國家舉行全民公決投票。離投票日越
來越近，蘇格蘭獨派和反獨派加快步伐，公開辯論，游說選民，爭取選票。他們爭論的問
題廣泛全面：經濟、財政和貨幣政策，包括是否以及能否保留英鎊作為一旦蘇格蘭獨立時
的法定貨幣、養老金和福利、能源、環境保護、外交、國防、一旦獨立的蘇格蘭能否繼續
實行君主立憲制度、能否“自動轉帳”保留歐洲聯盟和北約組織成員國地位等等。由於在
民主、自由、人權和法治等重大原則問題上，蘇格蘭內部也好，蘇格蘭與英國其他部分之
間也好，都不存在根本差別或分歧，因此，爭論的重點是在經濟民生方面。
英國各界對此一關系英國前途的公投紛紛發表意見，甚至長期以來對於蘇格蘭公投態度冷
淡的英格蘭公眾也越來越多關註。蘇格蘭公投還吸引了國際上一些人士的評頭品足：即將
離任的歐盟執行機構—歐盟委員會主席巴羅索曾經公開警告，蘇格蘭如果獨立的話，其歐
盟成員資格需要重新申請（只要有一個國家反對，即可否決申請；一些國家政府如西班牙
政府由於擔心本國分離主義趁機起來，很有可能否決蘇格蘭的申請）；澳大利亞總理阿博
特說，正義和自由的友人不會願意看到聯合王國的瓦解。六月份訪問英國的中國總理李克
強說，他希望看到“富強繁榮的英國和聯合的聯合王國”。蘇格蘭獨派顯然不在乎批評的
聲音，固執己見，甚或反唇相譏，一副我行我素的樣子。
不論是英國國內的辯論還是國際上的“說三道四”，英國媒體多有報道，評論家們也早有
宏論發表。作為旁觀者，筆者覺得公投中的程序值得一談。
在蘇格蘭，公投主要是由蘇格蘭民族黨推動促成的。蘇格蘭民族黨在2011年蘇格蘭國會選
舉的競選綱領中提出，如果該黨贏得選舉，將會就蘇格蘭是否獨立訴諸全民公決投票。選
舉結果，蘇格蘭民族黨首次獲得過半數議席，單獨組成政府執政。一如承諾，成為蘇格蘭
首席大臣的該黨黨魁薩爾蒙德宣佈打算在本屆國會期間舉行公投。支持獨立的除了蘇格蘭
最大政黨民族黨之外，還有蘇格蘭綠黨和蘇格蘭社會黨等小黨。它們對於獨立的具體主張
不盡相同，譬如說，蘇格蘭民族黨主張獨立後的蘇格蘭像目前的加拿大和澳大利亞那樣，
實行立憲君主制，英女王成為（名義）國家元首，而一些共和主義者主張蘇格蘭成為共和
國；又譬如，民族黨主張保留英鎊作為法定貨幣，而另一些人主張發行自己的貨幣，還有
些人主張採用歐元。在歐元危機之後，支持這一主張的人買少見少。不過，無論它們之間
有多少分歧，獨立陣線首要的要求一致，它們統一在“是，蘇格蘭（要獨立）”（“
Yes,Scotland”）的口號之下。高舉獨派大纛的自然是薩爾蒙德。反對獨立的勢力包括英
國三大政黨，保守黨、工黨和目前與保守黨一起組成聯合政府的自由民主黨，此外，還有
其他小黨派，他們組成名為“一起更好”（better together）的反對蘇格蘭獨立陣營。
反獨派由蘇格蘭裔的前工黨政府財政大臣達林（Alistair Darling）擔任旗手。
英國與多數現代國家不同，它有分散的、具有憲法性質的法律條文，但是，並沒有整套的
成文憲法。許多憲制行為依據慣例或實際需要施行，有些事變得有名無實，有些相反，有
實無名。傳統上，英國被視為單一制國家，不像美國，實行聯邦制。事實上，在地區自決
要求日益高漲的時代，組成聯合王國的四個組成部分（英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾
蘭）在內部事務上有越來越大的自主權，成為事實上的聯邦制。蘇格蘭的許多制度和政策
與英國其他部分不同。譬如，極為重要的法律制度方面，蘇格蘭向來有自己的獨立法律體
系；蘇格蘭的大學學制（四年制，英格蘭大學三年制）、醫療保健制度（蘇格蘭全部免費
，英格蘭有正常工作，有穩定收入的成年人交少量藥費）等方面，都另有一套。不計其他
實行自治的英國周邊小島如澤西島（Jersey Island）、馬恩島（Isle of Man）等，單就
蘇格蘭而論，即可說向來實行“一國兩制”，到1990年代末期，蘇格蘭獲得更大自主權，
有關的法律，除了明確規定屬於英國國會的權力之外，蘇格蘭國會在其他方面有權自主立
法。換句話說，法律明文規定，除了屬於中央政府的權力之外，其他權力屬於蘇格蘭政府
，而不是中央政府想給多少，蘇格蘭就得到多少。
蘇格蘭在“一國兩制”中獲益良多，它不但擁有巨大的自主權，而且，英國中央政府撥給
蘇格蘭的財政款項，按比例而言，多於給以英格蘭的撥款。然而，在蘇格蘭民族主義情緒
增長之際，部分蘇格蘭政治人物已經不滿足於自治，而是要求獨立。
按照1707年英格蘭和蘇格蘭合並的法案，兩地原來的國會解散，重新組成統一的英國國會
，即設在倫敦威斯敏斯特大廈的國會。理論上，也就是嚴格依據英國的（不成文）憲法的
話，只有英國國會才有權決定涉及國體的憲制性大問題。就是說，在蘇格蘭“獨立”和公
投問題上，獲得英國三大主要政黨支持的政府可以理直氣壯說“不”。
但是，事實上，由於蘇格蘭民族黨政府獲得公投的民意授權，英國卡梅倫政府不能違逆蘇
格蘭民意，與民意頂著乾，而只能順水推舟，同意蘇格蘭舉行公投。英國政府或任何政黨
也不會在英格蘭或英國其他組成部分發起反公投運動，更不用說以小恩小惠利誘民眾參加
反公投的表態。此時此際，英國柔性憲法顯示其現代功能，重視民意、尊重民意，接受通
過蘇格蘭選民的公投投票決定蘇格蘭的前途。
用傳統中國社會的觀念來看，英國首相卡梅倫簡直是“紆尊降貴”，親自飛到蘇格蘭首都
愛丁堡，代表英國政府和以薩爾蒙德為代表的蘇格蘭政府在2012年10月簽署了愛丁堡協議
，同意2014年公投，並授權蘇格蘭國會擬定相關的公投法案。2013年11月，蘇格蘭政府發
表了長達670頁、名為《蘇格蘭前途》的白皮書，洋洋灑灑，表述獨立訴求，陳述蘇格蘭
成為獨立國家的途徑和辦法。
決定公投之後，兩個陣營擺開架勢，展開競爭；雖說是和平的競爭，雙方還是費盡腦汁，
錙銖必較。事實上，在愛丁堡協議簽訂之前，雙方首先就何時公投舌劍唇槍一番。卡梅倫
想要趁獨派尚未站穩腳跟，快刀斬亂麻。他說，為了避免局勢不穩定造成的混亂，影響商
界信心，公投應該盡快舉行。薩爾蒙德則要求推遲到今年9月舉行。明眼人知道，七百年
前，即1314年，蘇格蘭在著名的班諾克本之役（BattleofBannockburn）中重創英格蘭軍
，取得中世紀蘇格蘭獨立戰爭的首次大捷。在獨派看來，把公投定在2014年舉行有助於激
發起蘇格蘭人的民族情緒。
蘇格蘭政府不但爭取到公投，而且爭得降低投票年齡的要求。在英國，法定投票年齡是十
八歲。蘇格蘭獨派認為，年輕人的英國國家認同觀念比較淡薄，認定年輕人支持獨立的會
比較多。結果，獨派得其所願，公投年齡降到十六歲。公投法案還規定，居住在蘇格蘭的
英聯邦國家，包括蘇格蘭之外英國其他部分的居民，只要辦理了登記手續，就有權投票；
另一方面，八十萬散居在英國其他地方的蘇格蘭人則不能參加公投。這些規定，顯然有利
於獨派。
接著，雙方又對公投問題的設計“咬文嚼字”，不同的人提出不同的方案，議論紛紛。影
響最大的是蘇格蘭政府提議的公投問題：“你同意蘇格蘭應該成為一個獨立的國家嗎？”
（Do you agree that Scotland should be an independent country?）獨派當然歡喜雀
躍，但是，不少人認為，“你是否同意”的措詞帶有引導性，有利於贊成獨派一方。此外
，還與人提主張，除了是否同意獨立的問題之外，再問選民，如果不贊成獨立的話，是否
贊成最大限度自治（即所謂devomax）的問題。經過一番口舌，蘇格蘭政府接受英國選舉
委員會的建議，採用簡潔、明確而中立的字眼：“蘇格蘭應該成為一個獨立國家嗎？”（
Should Scotland be an independent country?）
從英、蘇雙方最終達成的公投安排看，雙方態度平和公正。處於強大地位的英國政府對於
弱小得多的蘇格蘭沒有採取持強凌弱的態度。英國政府和蘇格蘭政府的取態當然不是由於
懂得孟夫子“大事小以仁，小事大以智”的訓誡，而是出於民主社會中的公平和公正的原
則，出於凡事不為己甚，以免惹起選民反感的政治現實態度。許多英國人認為，凡事講求
公正（fair）是英國重要的核心價值。公投正反雙方都要盡可能做到公正，以利爭取民心
。
正式的競選運動，即從5月29日到投票前的十六周期間，雙方獲許的開銷同為一百六十萬
英鎊。至於公投正式競選運動的期限、電視辯論時雙方的發言時間、媒體報道中秉承不偏
不倚態度等等在英國歷來的政治競選活動中行之已久的游戲規則當然是悉如舊章。
投票之後，第二天即可公佈結果。如果獨派獲勝，英國國會將會立法讓蘇格蘭開始獨立的
進程。蘇格蘭政府將與英國政府開始談判獨立的具體安排，與歐盟、聯合國、北大西洋公
約組織乃至國際奧林匹克委員會等國際組織商討蘇格蘭獨立後的地位。等到與英國政府達
成協議後，英國國會將通過法案，宣佈取消1707年的聯合法案。蘇格蘭政府預計，完成相
關的準備之後，蘇格蘭可以在2016年3月宣告獨立。如果反獨派贏了，理論上一切照舊。
但是由於英國三大黨承諾反獨票取勝時，將會讓蘇格蘭獲得更大的自治權，特別是財權，
少不免還是會有一番談判，仔細安排哪些權力歸蘇格蘭。
無論是“獨”，還是“統”，蘇格蘭公投爭執的雙方都以和平的、辯論的方式展開競爭，
不出惡言，不互相謾罵，更不會大炮導彈相向、兵戎相見。長期對公投的民意調查表明，
反獨派所獲支持持續高於獨派，英國的反獨派人士多半成竹在胸，以為獨派不會得逞。然
而，在公平公正的選舉中，任何一方，包括掌握巨大資源的強勢一方，難於操控結果。越
來越接近投票日之際，最新的民意調查表明，蘇格蘭獨派勢頭正盛，以往一直落後於反獨
派超過十個百分點的劣勢現在縮減到不分軒輊。其中，為星期日泰晤士報所作的、聲譽甚
佳的民調更表明獨派後來居上，以兩個百分點領先。
英國評論界人士認為，造成獨派駸駸乎有後來居上之勢，一來是原來親工黨的選民中，有
相當一部分轉向獨派；二來是原來態度未定的選民中，如今表態，支持獨派者遠多於支持
反獨派者。難怪英國統派人士和統派媒體驚呼，蘇格蘭獨立只距一步之遙。反獨派原來似
乎勝券在握，優游淡定；如今形勢逆轉，他們有些著急。據報，英國有關部門，主要的是
財政部開始準備蘇格蘭獨立的安排。英國的國防部也有些事情要做，不過，那不是準備開
打，揍蘇格蘭一頓，而是蘇格蘭民族黨向來強烈反對核武器，而英國的核武器和核潛艇基
地設在蘇格蘭。蘇格蘭一旦獨立，由蘇格蘭民族黨主導的未來蘇格蘭政府勢必要求英國撤
走在蘇格蘭的核武器。英國國防部要為英國的核武器尋找新的落腳點。
蘇格蘭獨立對英國國內政治生態也會產生重大影響。由於蘇格蘭人多數篤信社會主義，在
二十世紀以來的英國歷次大選中，工黨占到絕對優勢，社會民主黨勢力也不小，反而是英
國主要執政黨保守黨在蘇格蘭只獲得少量席位，有時甚至一個席位都選不上，本屆國會中
只有一席。工黨事實上要靠蘇格蘭議席才能上臺執政，一旦蘇格蘭獨立，工黨缺少來自蘇
格蘭的幾十個議席，有可能再也無法取得國會里的多數席位。保守黨卻可以由此扭轉劣勢
，有可能成為未來英國的萬年執政黨。
盡管多數英國人不願看到蘇格蘭脫離英國獨立，但是，英國人多半知道，即使如此，那也
不是天塌下來。金融時報評論員拉赫曼認為，如果蘇格蘭獨立的話，英、蘇和平分家有可
能提供文明處理分離主義的典範。