脫歐時間軸：歐盟鷹派緊逼，英國騎虎難下
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2016年6月24日是歐洲統合災難日，英國以110多萬的多數票，公投支持脫歐，頓時之間，
英國、歐洲與世界陷入一片慌亂。令人失望的是，才不到三個禮拜，脫歐第一戰將強森（
Boris Johnson）突然宣佈放棄角逐首相大位，而以英國脫歐為志業的英國獨立黨（UKIP
）黨魁法拉吉（Nigel Farage）亦毫無預警地宣佈辭去黨魁職位，使得脫歐陣營頓失大將
，陷入群龍無首的窘境。
至今，脫歐陣營仍然沒有辦法提出英國脫歐後的政績計劃，以及未來與歐盟談判退出的策
略，這讓許多投票支持脫歐的英國人開始有選錯邊，押錯寶的焦慮與懊悔。而選擇不再低
聲下氣容忍英國的歐盟，亦在一旁緊盯英國，等待英國的下一步。
▎木已成舟，歐盟的鷹派路線
木已成舟，歐盟目前祭出的是鷹派路線——「退出就退出」（Out is Out）——定調了與
英國分手的決心。在7月1日卡麥隆參加最後一次28國歐洲高峰會後，歐盟正式啟動28-1之
英國脫歐討論會，英國正式被歐盟踢出門外，27會員國展現儘速穩定歐盟的決心。
從這些言詞與行動來看，歐盟未來對英國的談判策略，應該會走鷹派路線，英國要從中勒
索歐盟或重複「二月協議」的特殊待遇，恐怕難以覆見。而目前可預知歐盟談判的基調，
大致有三：
首先，為了減少不確定性，歐盟會採取速戰速決，要求英國儘速提出「退出文件」，起動
退出機制；再來，過去歐盟為了維持歐盟的完整性，處處放軟身段慰留英國在歐盟，但在
公投結果出爐後，歐盟高層與歐盟主要領導國皆不約而同地在公開場合表示「希望英國快
速退出，讓歐盟儘快恢復穩定」，決定「去英，求穩」。歐盟這種「求穩」策略，無形中
亦會增加英國的談判壓力；最後，歐盟用「退出就退出」來界定對英國脫歐的立場，充份
展現歐盟「接受事實，向前看」，以及不讓英國脫歐影響歐洲統合動力的決心。同時，歐
盟27國在最近幾週密集會議、交叉會談，全心聚焦經營歐盟，讓Brexit問題成為英國內部
問題，使Brexit對歐盟的影響降到最低。
但解鈴還需繫鈴人，問題還是得回到英國的退出計畫。在後脫歐時期，想要儘快恢復正常
生活的老百姓，以及想要重新佈局英國投資的企業家們，心中最關心的事情不外乎就是
Brexit什麼時候會發生？有沒有時間表？這些問題的答案都在歐盟條約第50條「退出條款
」。
▎ 退歐三大程序： 告知、談判、終止
根據歐盟條約第50條「退出條款」，任何想要退出歐盟的會員國都必須遵照第50條所規定
之三大程序——告知、談判、終止——辦理退出手續：
在第一步驟，決定退出歐盟的會員國必須先將其退出意願「告知」歐洲高峰會（
European Council）。知會之後，雙方進入談判程序的第二步驟。根據歐洲高峰會的指示
，歐盟理事會（Council of the EU）會任命一名歐盟談判代表與擬退出會員國談判退出
細節，並簽訂協定以界定該國與歐盟的未來關係。這項協定將由歐盟理事會代表歐盟，以
條件多數決（QMV）經歐洲議會同意後，決議通過。
最後一個步驟則是終止程序。在英國與歐盟順利談判簽訂「退出協定」後，歐盟所有條約
將會即刻失效，但如果「退出協定」難產，兩年時間一到，如果雙方並未達成延長談判的
共識，英國可以直接要求停
止適用歐盟所有條約。這項「2年自動終止條約適用」機制，會有很大後遺症，因為如果
有許多項目未完成談判就貿然結束談判，宣佈終止條約關係，那麼英國與歐盟的未來關係
將不清不楚，屆時全球金融恐怕會再經歷一次地震。
▎ 內憂不斷：英國的下任首相在哪？
退出條款雖然簡易地列出退出歐盟的三大程序，但每個階段都還有細膩的時間哲學，環環
相扣的時間安排，讓人感受英國脫歐的時間好像不可能落在今年或明年。
首先最曖昧的是「告知程序」的時間點。歐盟的退出機制是一種「自願退出」機制，其精
神在於「尊重主權國家意志」，因此縱使某會員國做了明顯違反歐盟基本精神的行為（例
如：波蘭政府限制憲法法院功能與侵犯媒體自由，已違反歐盟法治國原則），或某會員國
採取不合作政策而導致歐洲政策難以推行（例如：歐盟東歐會員國以財政困難等理由，拒
絕執行歐洲執委會的難民配額政策，使得難民問題陷入困境），歐盟都不得為了報復、抵
制或不信任某會員國，強制勒令某會員國退出歐盟。
總而言之，只有在會員國自由意志下，並根據各國憲政程序通過退出歐盟的決議，並知會
歐洲高峰會後，歐盟才得以啟動退出機制，受理退出案件。換句話說，英國脫歐公投的結
果，雖然是贊成脫歐，但這並不等於脫歐成功，也不等於正式啟動退出機制，因為截至目
前為止，歐洲高峰會仍然還沒收到英國官方的「退出歐盟意向書」。
很明顯地，在「自願退出機制」的規範下，退與不退的發球權都在英國手中，歐盟完全處
於被動；亦即，如果英國不表示退出，那歐盟就無從審理。就目前的情勢來看，英國要完
成第一階段「告知程序」的時間，還是個謎，有兩個點值得觀察：一、下任首相是誰？二
、英國國會對脫歐的意向。
脫歐公投後的保守黨正陷入新首相難產的窘境，也因此提交「告知文件」的時間令人難以
捉摸。玩火自焚的首相卡麥隆沒有承擔英國退歐歷史罪名的勇氣，不願在第一時間由他親
自向歐盟遞交「退出歐盟意向書」，反而是逃避式地、技巧性地宣佈辭職，打算由繼任首
相來啟動退歐程序。
卡麥隆給自己三個月的時間，來物色繼任首相人選，因此希望在今年10月產生新政府。而
疑歐陣營的強森日前遭脫歐戰友戈夫（Michael Gove）背叛，背後捅刀，狼狽地被迫宣佈
退出首相選舉；上周在經過第一輪淘汰賽後，最終出線的兩位候選人，是留歐派的現任內
政部長德蕾莎．梅伊（Theresa May）跟脫歐派的能源事務大臣利安德莉亞．李德森（
Andrea Leadsom）。
然而，英國國會才是通過「告知文件」的重要關卡。不管是誰繼任首相，都必須經過英國
國會這一關，才能夠執行其脫歐或留歐意志。悉知，公民投票是人民參與政治表決的方式
之一，但通常不具有法律約束力，僅擁有諮詢性功能，在英國也不例外。英國是一個標榜
「國會主權」的國家，國會擁有至高無上的權威，得以制定或變更任何法律與政策；換句
話說，在決策過程中，英國國會擁有絕對的權威與自由，不受任何因素影響。
理論上，留歐勢力佔上風的英國下議院是可以拒絕接受脫歐公投結果，而讓英國繼續留在
歐盟，化解目前紛紛擾擾的局面。但是，不容忽略的是，英國也是一個標榜「民主至上」
的國家，所有合乎民主程序的政治結果都應該被尊重，這當然包括這次由3280多萬英國人
熱情參與的脫歐公投。是故，卡麥隆首相亦呼籲英國人與英國國會，應該接受脫歐公投結
果，以示尊重民主政治，以及維護英國優良的民主傳統。由此可見，英國國會的態度如何
，將是另外一個影響英國脫歐時間的重要因素。
▎ 繁冗複雜，退毆談判至少要七年
談判階段是最花時間的退歐程序，也是最難掌握的階段。歐盟條約第50條雖然預設兩年的
時間來完成英國與歐盟的退出談判，但兩年的時間應該是不夠用的。舉例而言，格陵蘭（
Greenland）在1982年與歐盟談判脫歐，前後花費了三年時間才在1985年才完成所有程序
；一個人口大約只有5萬人，唯一產品是魚類的格陵蘭就得用三年的時間來完成脫歐談判
，那擁有6500萬人口，經濟與歐盟緊密融合的英國，要以兩年的時間完成脫歐談判，那是
完全不可能的。
但英國脫歐談判之所以費時，也不只是因為其國家之大，與歐盟合作過於緊密而已。歐盟
本身複雜的政體亦是讓所有國與國的談判加倍耗時又拖泥帶水的原因之一。
從歐洲層面來看，「談判程序」進行的快與慢，受制於歐盟複雜的政策結構，以及因應而
生的三大談判結構，亦即英國、歐洲執行委員會（European Commission）與歐盟27會員
國。原因在於，歐盟政策分為「共同體化政策」與「政府間合作政策」——前者是指由歐
盟主導的政策，其精神在於「會員國充份讓渡主權給歐盟，由歐盟制訂相關的共同政策，
這些共同政策對會員國具有約束力」，會員國若不遵守，就屬違法，會受到歐盟的處罰；
後者則指由會員國主導的政策，這些政策包括外交、安全與防衛等涉及主權核心部份的高
階政治（high politics），是會員國不願意讓歐盟插手管理的高敏感性政策。
未來英國與歐盟的脫歐談判內容，最起碼有兩條軸線，一為「共同體化政策」的談判，二
為「政府間合作政策」的談判。很明顯地，「共同體化政策」的談判比較單純，只要歐洲
執行委員會同意即可，例如共同農業政策，因此所花的時間應該比較少；而「政府間合作
政策」的談判就比較複雜，因為27會員國各有各的國家利益考量，因此這個部份的談判是
個挑戰，要花的時間比較多。
譬如，歐盟會員國共同推展的「A400M長程戰略運輸機」，從運輸機的研發、試飛、定價
與行銷皆由參與該計劃的會員國（包括英國）一手包辦；有鑑於此特殊性，當歐盟要與第
三國簽訂外交、安全與防衛協定時，就必須經過會員國的同意才可以簽署與施行。如果英
國脫歐後，仍然想要繼續參加A400M計劃，那就必須再與其他27個會員國重新談判，英國
能不能繼續參與？參與的條件如何？都需要冗長的談判時間才能確定。
除此之外，在其他由執委會專屬負責，但必須輔之以「政府間合作途徑」才能確定內容與
執行方法的政策（如：反恐合作、人權條款），也同樣會讓談判變得複雜。根據歐洲高峰
會主席圖斯克在今年六月初，於公投前預警跟估算的，英國的談判，至少需要五到七年！
▎ 不適用「挪威模式」，英國騎虎難下
英國與歐盟要談判的核心議題不外乎是「內部市場法規」的適用問題，而歐盟內部市場的
內容包羅萬象，到底有多少需要談判的內容，誰也說不準。有人建議，英國可以採取「挪
威模式」與歐盟建立內部市場關係，這當然是一個省時、省力的合作方案，但未必合乎英
國利益。
悉知，挪威是「歐洲自由貿易協會」（EFTA）的會員國，該協會於1994年與歐盟簽訂「歐
洲經濟區域協定」，建立一個融合兩大經濟組織的「歐洲經濟區域」（EEA）；在此架構
下，挪威同意完全接受歐盟內部市場法規，並且承諾放棄決策參與權，也就是說，歐盟制
訂的內部市場法規，挪威必須完全照單全收。
英國脫歐之後，如果能夠委屈求全，接受放棄內部市場決策參與權的條件，那就能夠像挪
威一樣，享受人員、商品、勞務、資金四大自由流通的內部市場，在這種情況下，英國與
歐盟的談判時間預計會縮短很多。不過，英國至今仍以大英帝國的光榮傲視全球，愛面子
已經是大不列顛人的習慣，尤其在整個脫歐宣傳中，脫歐派主打的就是「從歐盟奪回主權
」，因此這種「零決策權」的合作條件，恐怕只是自打嘴巴。
其實，英國所要的內部市場合作辦法，在脫歐公投期間，強森已經說得很清楚了，他說：
英國脫歐後，英國人與英國勞工還是可以自由地前往歐盟會員國居住、求學與就業，但整
場脫歐宣傳中，強森卻不斷強調英國需要限制歐盟移民進入英國。這種「英國本位主義」
的說詞完全顯露強森高傲的作風；在其他27會員國眼中，這是不公平的要求，也是不平等
的待遇，特別是羅馬尼亞、保加利亞等東歐會員國更有一種被歧視為「二等公民」的感覺
。強森這種內部市場戰略，是一種「只享權利，不盡義務」的搭便車心態，歐盟27國是不
會接受的。
在完成脫歐程序之前，英國與歐盟的關係將進入「尷尬時期」：英國仍是歐盟會員國，但
卻是一個逐漸被邊緣化的會員國，其在歐盟的影響力將會漸漸減少，最後變成「歐盟內部
植物人」，可運用的手段大幅受到限制。就算有人認為現在英國掌控發球權，可以拿公投
結果要脅歐盟，但疑歐主義者如果不調整談判策略，那人員自由流通問題將成為英歐談判
的主要障礙因素之一，屆時，英國只會騎虎難下。