標題: 新加坡「小國大外交」的堅守與調整
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王江雨：李顯龍9月訪華之旅非常清晰地印上了新加坡「小國大外交」的傳統色彩，即在
中美之間遊走，發揮特殊作用。
2015年新加坡建國之父李光耀去世的時候，筆者曾撰文論述新加坡「小國大外交」模式的
基本特點，及其在後李光耀時代可能面臨的困惑和挑戰。在該文中筆者斷言，「在後李光
耀時代，新加坡依然會堅持實用主義的外交政策，但是在具體方向上，也許會進入一段困
惑時期，最主要的是，隨著中國的崛起和美國的相對衰落，新加坡在地區和國際上面臨著
一個前所未有的複雜局面，難以做出非黑即白的判斷，也不能輕易決定站在哪一邊」。
過去兩年來圍繞新加坡外交所發生的風波和爭論，基本上沒有背離筆者當初的判斷。李光
耀之後的新加坡外交政策很快駛入了一個風高浪急的未知水域，高烈度地考驗新加坡領導
人對新的複雜局面的應對能力。這個考驗主要是針對兩個論題：第一，新加坡如何在大國
博弈中——尤其是在中美之間——自處？第二，在更廣泛地意義上，新加坡作為一個小國
在這個仍具有叢林性質的世界上如何展現自身的外交姿態？
南海、國際法和中美博弈
2016年南海仲裁案裁決發佈是新加坡與中國之間具有轉折意義的一個重大事件，它將新加
坡這個島國置於建國以來少見的需要選邊站的艱難而尷尬的情勢之中。在這之前，新加坡
與中國維持了幾十年的基於友好合作的密切關係，中間雖偶有齟齬，但都算是曇花一現的
矛盾。2015年中共中央總書記習近平和國民黨主席馬英九作為海峽兩岸的領導人選擇在新
加坡會面（即所謂的「習馬會「），代表中新友好互信的一個高峰。習馬會面，其中既有
內戰歷史舊痕，又有國家統一的當下問題，完全是中國內部事務，而雙方領導人同意在陸
台之外的第三地新加坡見面，就兩岸關係和平發展交換意見，這毫無疑問彰顯了中國官民
各界對新加坡非同尋常的信任和認可。
但一年之後兩國關係就有了風雲突變的跡象。2016年7月12日，設立於海牙常設國際仲裁
法院的一個仲裁庭就菲律賓與中國在南海的糾紛做出了有利於菲律賓的最終裁決。中國對
這個仲裁案的立場向來非常明確，即「不接受、不參與、不承認、不執行」。裁決出來後
，相關各國但表態為各方所關注。作為南海非聲索國的新加坡，通過其訪美的總理李顯龍
稱裁決對各國但主權聲索作了「強而有力」的定義，新加坡外交部也敦促各方充分尊重相
關的法律和外交過程，但並沒有強烈要求中國執行裁決。不管怎樣，新加坡的聲音在中國
社會引發了極大的不滿，這也是中新兩國關係在過去一年轉向緊張的主要原因。
拋開這件事對中新關係的具體影響，值得觀察的是它所體現出來的新加坡的外交政策取向
，以及新加坡在這一問題上和相關大國尤其是中美兩強的互動。一個表現是新加坡政府在
態度上對國際法不折不扣的堅持。誠然，新加坡可謂一直是國際社會遵紀守法的良好公民
，但李光耀本人在世時作為新加坡的「首席外交官」，並沒有對國際法抱以很強的信心。
這大概是因為李光耀作為徹底的現實主義者，還是將國際社會的本質視為叢林世界，不認
為靠國際法能維護新加坡的最大利益。李顯龍在南海仲裁案裁決做出後的訪美期間，就這
個案子的國際法和國際政治層面的表態，其實聽起來合情合理。他說，作為小國，新加坡
必然希望國際爭端能夠根據既定的規則去解決而不是訴諸武力，但是新加坡也明白大國有
其利益要維護從而不願意走上仲裁這條路的現實。但當新加坡面臨的來自各方面的壓力越
來越大時，政府和政客們開始越來越多地以維護國際法為基礎的國際秩序為理由來正當化
新加坡在這個問題上的政策取向。而新加坡「維護國際法」的聲調越高，越容易招致來自
中國的不滿。
對新加坡的外交姿態做精細的分析可以看出，堅持維護國際法，是一種可以讓新加坡國家
利益最大化的選擇。首先，在當今社會，國際法如果得到遵守，確實能對在國際社會處於
相對弱勢地位的小國提供保護，對這一點新加坡真誠相信。其次，維護國際法無論如何也
是當今世界的「政治正確」，是國家行為正當性的來源。在南海問題上，中國從來也沒說
自己不要遵守國際法或者這個問題不需要根據國際法來解決。中國的立場是其對南海的主
權和其他訴求在國際法上有著堅實的基礎，認為南海仲裁案的仲裁庭對此案在國際法上既
沒有管轄權，其做出的最終裁決也「非法無效」，本身就違反《聯合國海洋法公約》。在
這個意義上，對任何「維護國際法」的聲音，泛泛而論並無法反駁，長遠來看也無法僅僅
因為其他國家聲稱要遵守國際法而與其持久結怨。
但引起爭議、困惑和不滿的，也許不僅僅是堅持國際法的聲音，而是對新加坡是否「選邊
站」的懷疑。無論是理論上還是從國際關係史的實證角度看，在國際關係徹底兩極化之前
，小國最好的策略都不是選邊站，而是左右逢源。尤其是，當大國之間雖有一定的矛盾衝
突，但總體上仍處於一種競爭又合作的關係狀態而不是生死相搏之時，小國選邊站是一種
最差的策略。
設若有A和B兩個大國，它們在國際或地區關係中有一定競爭，但彼此也有很大合作，某小
國C若只看到它們之間當競爭而選擇站在A國一邊，那麼它會被B國怨憎，但在受到B國的報
復時，卻未必能得到A國的保護，因為對A國來說，保護C的利益遠不能抵消因此對抗B所需
要付出的代價。但如果C選擇在A和B之間左右逢源，A和B之間競爭又合作的關係可以為C提
供相當大的迴旋獲利空間。新加坡領導人向來被認為具有世界一流的治國能力，在對外政
策上也以「小國大外交」著稱於世，不可能認識不到這個道理。
不絕於耳的關於新加坡「聯美製華」的聲音雖說頗為荒謬誇張，但也並非無源之水，而是
一系列複雜因素的產物。新加坡確實與美國有著非常緊密的關係，在某種程度上等同於沒
有正式盟約的盟國。坊間所謂新加坡以及中國周邊小國「經濟上靠中國、安全上靠美國」
的說法有些過於簡化，但在某種程度上說明中美兩個強國的「比較優勢」，即它們各自所
能提供給這些小國的東西中更為重要的那一部分。
新美之間有自由貿易協定，美國也是新加坡的大市場，但相形之下，新加坡更依賴美國所
維持的國際和地區秩序，以及在防務上與美國綁定所帶來的安全感。但如果要因此而犧牲
與其他大國尤其是與中國的友好關係，對新加坡來說完全得不償失。此外，新加坡也看到
，隨著中國經濟實力的迅速擴大，其軍事力量也在日益增長，在地區與全球安全體系中遲
早要發揮舉足輕重的作用，因此也要不失時機地以適當的節奏發展與中國的防務關係。所
以無論新加坡如何被認為在中美之間曾經偏向哪一方，它遲早會調整到中間道路，因為這
樣符合它的最大利益。當然，新加坡的底線是，首先國家安全和主權要得到保障，其次基
於自由貿易的國際經濟秩序要得到維持。
小國該如何自處之辯
過去一兩年國際局勢的急劇變化也許讓新加坡政治精英感到措手不及，這在一定程度上體
現為最近幾位新加坡高級外交官員之間發生公開論戰。
新加坡國立大學李光耀公共政策學院院長馬凱碩（Kishore Mahbubani）曾擔任過新加坡
駐聯合國大使和外交部常任秘書，他今年7月初在新加坡報紙發表的一篇評論上稱，地緣
政治一個永恆的規則是，「小國必須像小國一樣行事」，所以新加坡應該以中東小國卡塔
爾與其他中東國家交惡後所處的困境為前車之鑑，謹慎斟酌，對大國之間的事務的評價要
非常克制，同時珍惜東盟和聯合國這樣的地區機制。但是馬凱碩的觀點受到新加坡其他兩
位高級外交官的猛烈抨擊，也被新加坡內政部長兼律政部長尚穆根批評。後幾位的觀點大
體是，新加坡固然應該巧妙推進本國外交利益，但在這個過程中不應向其他國家「屈膝磕
頭」，不能以「小國」思維自認卑微。這場辯論甚至驚動了新加坡總理李顯龍本人，他頗
具智慧地表示，新加坡一方面需要認清作為小國的現實，另一方面還是能在世界上有所作
為，並捍衛小國自身的利益和核心立場。
這場辯論之後，新加坡兩位部長以長篇發言對新加坡外交應當採取何種姿態進行了系統論
述，其中包含的關於新加坡應如何處理與世界強國的關係的信息尤為豐富。外交部長維文
在7月17日在外交部一場立場對話會上指出，新加坡的外交政策的核心原則是：第一，必
須有蓬勃發展的國內經濟和穩定團結的社會，否則就會被國際社會邊緣化；第二，新加坡
必須捍衛自己主權，不能成為他國的附屬國；第三，廣交朋友，不樹敵人；第四，新加坡
必須促進一個建立在法治和習慣規則基礎上的國際秩序，因為在強權即公理的叢林體制裡
，小國無法生存。新加坡必須在這些問題上堅定不移地表態，讓他人清楚新加坡的立場。
最後，新加坡必須是個有信譽的一以貫之的夥伴，是個不偏不倚的中間人，公開公平地與
各國打交道。總而言之，「小國一般微不足道，除非我們能夠提供有價值的主張並讓我們
變得實用」。
8月底，尚穆根部長在世界銀行與新加坡國立大學李光耀公共政策學院聯辦的一個論壇上
，對中國的「一帶一路」倡議進行了高度評價，稱其將把世界經濟重心固定在亞洲，而中
國會是「這個中心的中心」。尚穆根表達新加坡對「一帶一路」的強烈支持，但提醒「一
帶一路」不是以自由貿易為基礎的國際秩序的替代品，並建議中國需要將觸角伸向印度和
日本這些仍對「一帶一路」倡議不太熱衷的國家。尚穆根的這段話尤其顯得誠懇：「理想
的狀況是中國受尊敬、愛戴和信任，因為大國的舉動會被他國一一分析，如果缺少信任，
就可能形成區域對抗集團」。
小國大外交回到正軌？
2017年9月，新加坡總理李顯龍對中國進行了三天訪問，受到中國領導人的「高規格」接
待，會見了包括中國國家主席和國務院總理在內的四位政治局常委。這次熱絡的會面透露
出的信息是，中國與新加坡已經彌補了此前南海問題對雙方關係造成的負面影響，修復了
雙方政治互信的基礎。
從新加坡對角度看，這次李顯龍總理訪華雖然在外界看來頗為突然，但中新關係回暖並不
突然。就雙方關係對大局而言，新加坡與中國之間既無歷史仇怨也無領土爭端，雖然偶然
有不同意見，但並無根本戰略利益衝突，卻擁有廣泛的共同利益。新加坡在過去幾十年來
一直對中國的改革開放有所貢獻並因此成為中國的朋友，在如今中國快速崛起的今天，更
有理由與中國發展更為良好的關係。
此外，一些媒體已經注意到的是，李顯龍在10月份將要訪問美國，這讓他這次訪華之旅非
常清晰地印上了新加坡「小國大外交」的傳統色彩，即在中美之間遊走，憑藉自身的一定
實力、有價值的看法，再加上精細操作的外交技巧，以和中美兩國各自的緊密關係在對方
處借重身份，這些因素使得一個小小的島國在國際社會發揮了遠遠超出其自身體量的作用
，這才是新加坡「小國大外交」的題中應有之義。