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美墨加協議解讀：推動關鍵製造業部門向美國逐步回歸
崔凡
9月30日，美墨加三方協議（USMCA）簽訂，取代之前的北美自由貿易區協定（NAFTA）。
這一協議我個人認為值得我們高度重視。簡評如下：
一、與NAFTA以及TPP（跨太平洋夥伴關係協議）的結構對比
除了以各種負面清單為主的附件之外（ USMCA除了一般附件還包括一些官方信函，即
side letters，這些信函的內容有可能在最後文本確定時融入其他部分），USMCA、NAFTA
和TPP都是包括一個序言和若干章節，NAFTA有22章，TPP有30章，USMCA有34章。除去目錄
，USMCA長達1812頁，大體為NAFTA文本的三倍。
USMCA與TPP的結構很相似，對比TPP，USMCA將原有的原產地規則與程序分列了兩章；加列
了出版與行政一章，該章規定了透明度內容和國內行政程序，而原來透明度與反腐敗一章
的標題改為反腐敗；單列了農業（原來NAFTA裡面的農業與動植物檢疫一章在USMCA中分成
兩章）、墨西哥碳氫化合物主權、宏觀政策與匯率章節；另外，部門附件單列為一章。而
原來TPP中的合作與能力建設、發展兩個章節在USMCA中被取消，顯示美國對發展議題不感
興趣。一些章節的名字有調整，例如TPP裡的電子商務改為USMCA的數字貿易。
NAFTA第19章原本是關於反傾銷和反補貼的爭端解決的，美國與墨西哥原來已經同意取消
，該章加拿大強烈要求保留，目前在USMCA中體現在第10章貿易救濟一章的第D節中，該部
分規定僅僅適用於美國與加拿大之間，墨西哥不參與。NAFTA第11章和TPP第9章投資章節
中規定的投資者與國家間爭端解決機制（ISDS）在USMCA的第14章投資章節中僅僅適用於
美國和墨西哥之間，加拿大沒有接受。不過如果CPTPP（全面與進步的跨太平洋夥伴協議
，包括11個成員，不包括美國）順利生效，加拿大與墨西哥之間仍然可以啟用CPTPP的
ISDS。其他的爭端解決問題體現在USMCA的第31章，大體相當於TPP的第28章。
二、USMCA與國際貿易新規則
USMCA是目前涵蓋面最廣的貿易協定。除了在上個世紀九十年代就存在的新議題，例如勞
工、環境、競爭政策等議題，該協議還包括了本世紀開始進入討論範圍的數字貿易、國有
企業、中小企業等議題。該協議前所未有地加入了宏觀政策與匯率問題一章
除了用第22章繼承了TPP第17章國有企業涉及競爭中立的一系列規範以外，USMCA還在其他
地方對國有企業也做了相應規定。例如在涉及對商業秘密的不當使用方面，USMCA專門針
對國有企業進行了規定。不過，USMCA允許針對國有企業規則建立負面清單，列於附錄四
中。
在環境章節，USMCA禁止了一些漁業補貼，這與WTO的阿根廷部長會議的相關決定以及目前
的漁業補貼談判有關。除了在勞工章節進行相關規定以外，USMCA在原產地規則中規定乘
用車的40%的成分到2023年以前必須由每小時工資16美元以上的工人生產。在數字貿易章
節，除了對數字產品免徵關稅與禁止歧視性措施的規定以外，還有確保數字跨境流動、對
於數據存儲與加工的地點要求的儘量取消、限制政府要求披露原代碼與算法的權力、保護
消費者隱私等規定。除了數字貿易章節之外，可能影響電子商務的規定還體現在其他章節
，例如在第7章海關與貿易便利化中，美國與墨西哥承諾對100美元以下的產品簡化程序並
且免徵關稅與國內稅（在官方發佈的事實簡述文件中墨西哥的數字與協議原文不一致，疑
似因為匆忙出現文本筆誤），加拿大承諾40加元以下免稅（以前的免稅金額是20加元），
150加元以下免關稅。在宏觀政策與匯率問題一章，協議不僅僅要求限制競爭性貶值，而
且要求限制盯住匯率的做法，同時要求提高透明度。
以上大部分內容大多是世貿組織外內容(WTO-extra)，協議在知識產權一章提高了現有的
WTO標準(WTO-plus)。對於生物製藥數據保護，在TPP談判中，美國曾經要求12年保護期，
TPP最終談判結果是8年保護期，而USMCA的結果是10年。對於版權，原有WTO以及伯爾尼公
約規定是作者有生之年加上50年，USMCA延長到作者有生之年加70年（或者對於不基於作
者有生之年的計算方式的作品的版權，從首次授權出版之後75年）。這些標準都高於加拿
大原來主張的標準。
三、USMCA對全球化不可能三角的回應
全球化的不可能三角是哈佛大學Dani Rodrik提出的一個概念，即高度全球化、國家主權
、國內民主決策機制難以同時共存。這個概念與學術界討論的民主赤字概念類似，對區域
經濟一體化與全球化過程中出現的國際與國內雙重政策決定機制的內在衝突進行了描述。
這一沖突在歐盟一體化、WTO特別是其爭端解決機制、以ICSID為代表的ISDS機制的運作中
體現得尤為突出。
在美加墨三方的談判中，三方各自對全球化不可能三角問題存在不同的擔心。加拿大特別
不願意放棄自己在投資者與國家間爭端解決機制中的東道國政策制定權。加拿大約克大學
Gus Van Harten教授是一位國際投資法專家，他特別警惕通過ISDS機制外國投資者對投資
東道國國內政策的影響，對現有的國際投資體系的相關內容，他曾經發動世界上百餘名國
際投資法專家簽字反對。一個外國投資者通過ISDS機制可以挑戰投資東道國的法律法規，
勝訴之後能夠改變投資東道國通過國內民主決策機制形成的法律法規，而投資東道國的當
地內資企業卻無權提起這樣的投資仲裁從而影響法律法規。加拿大對此問題的擔心導致了
USMCA的ISDS機制僅僅適用於美國和墨西哥之間。與此同時，美國也存在擔心第三方利用
這一機制或者利用其規避制裁。第14章的14條對如何拒絕授予投資章節所設利益做了規定
。特別的，在第14章附件D規定的投資爭端解決機制中，如果一方認為來自另一方的投資
者被美墨以外的第三方擁有或者控制，而該第三方被一方認為是非市場經濟體，那麼這一
投資者不能成為申訴方提起投資仲裁。因此，如果中國在墨西哥擁有或控制的企業在美國
投資，該企業可能不能作為投資者根據USMCA的ISDS規定對美國發起投資仲裁。
由於美國在貿易救濟領域在WTO多次敗訴，其貿易救濟措施濫用的現象令人擔心，加拿大
堅決要求保留關於貿易救濟措施的爭端解決機制。而美國希望保留自己通過國內法充分實
施貿易救濟的靈活性，因此要求取消該部分的規定。美國與墨西哥談判已經取消了這部分
規定，美加談判在最後一刻美國做出了妥協，使得該部分規定適用於美加之間，納入了第
十章D節。
加拿大不參與ISDS機制是加拿大自己所希望的，而墨西哥不參加貿易救濟爭端解決機制實
際上是墨西哥所不願意的，因為這樣墨西哥失去了對抗強勢美國的一個工具。一定意義上
來說，美國允許加拿大使用這一機制，不允許墨西哥使用這一機制，這可能會讓墨西哥多
少感到受到了歧視。不過，對於墨西哥特別關注的碳氫化合物主權問題，特別是涉及美墨
邊境油氣資源主權的問題，USMCA專門設立了第8章予以解決。
另外值得注意的一點是，加拿大在8月底提出的WTO改革建議中，提出WTO爭端解決機制應
該對某些問題避免以裁決作為解決方法，某些問題更加適於通過調解或者協商解決。加拿
大甚至提出可以明確將某些類型的爭議和問題排除在裁決機制之外。加拿大的這一看法雖
然與以往美國政府的立場不同，但與美國川普政府的立場高度吻合。在USMCA的爭端解決
機制中，我們沒有看到有明確的爭議議題排除機制。
四、USMCA力圖整合北美區域價值鏈，推動關鍵製造業回歸
USMCA涉及汽車的規定特別體現了美國希望重塑區域價值鏈，帶動製造業回歸美國與北美
的期望。在這個問題上，三方既有共同利益，也有一些利益上的衝突。
在美國當前製造業回歸的計畫中，汽車與鋼鋁產業佔有關鍵的位置。川普政府一方面希望
相關產業回到美國，與此同時，如果不能利用墨西哥與加拿大的勞動力以及其他資源，這
種回歸可能成本極高，缺乏競爭力。USMCA關於汽車產業的相關規定，顯示出美國打造以
美國為中心的北美區域價值鏈的願望。
USMCAD原產地規定的區域內價值比例高於原來NAFTA的規定，而且逐步提高，促使廠商逐
步轉移價值鏈。例如在第四章原產地規定的第4-B.3條中，對於乘用車與輕型卡車的生產
，在2020年1月1日以前（如果協議在之後生效，以生效日為準），以淨成本法計算，區域
內價值含量需要達到66%；2021年1月1日達到69%；2022年1月1日達到72%；2023年1月1日
達到75%。如果達不到這些原產地規定的要求，美國進口時原則上適用乘用車2.5%和輕型
卡車25%的最惠國關稅，但美國對於從墨西哥的進口只能保證在160萬輛乘用車的限額內給
予不高於2.5%最惠國關稅的待遇。根據協議附加的官方函件，如果美國對汽車採用232措
施徵收高額關稅，美國會在各自260萬輛乘用車的國別配額以內，免除墨西哥和加拿大汽
車的232措施關稅，對於超出配額部分仍然可能被徵收232措施高額關稅。
除此之外，協議規定乘用車、輕型卡車和重型卡車的生產必須使用70%以上的原產於北美
的鋼和鋁，這些汽車才能算是原產於北美地區。第4-B.7條對勞動價值含量（Labor
Value Content，LVC）做了詳細規定，例如乘用車的高工資含量需要從2020年以前要求達
到的30%逐步增加到2023年的40%。高工資勞動含量要求分別對高工資材料與製造開支、高
工資研發與IT開支、高工資裝配開支進行了規定。在第四章中，附屬表格A到G，詳細列舉
了汽車的相關零配件，在原產地章節正文中分別對這些零配件的原產地要求做了詳細規定
，逐年要求提高區域內價值含量。第4-B.8條對該章規定設定了五年過渡期，協議顯示其
意圖在2025年以前達到相關價值鏈回歸的目標。USMCA通過逐步和全面實施嚴苛的原產地
規定，力圖培育產業鏈相關各類技術工人，保證相當部分的生產發生在美國與加拿大的高
工資地區，保證關鍵零部件生產回歸到北美，同時支持配套的北美鋼鋁產業，發揮汽車行
業的後連鎖效應。
USMCA為了保證美國的利益，使用了各種配額數量限制手段，同時實質上鼓勵出口國自己
實行自動出口限制（例如在第二章附件C的5(iii)款中明確要求墨西哥監督、分配、管理
相關配額）。可以說，USMCA的相關規定是具有相當程度的貿易保護主義色彩的。
五、USMCA繼續TPP的努力通過區域經濟合作開展對中國的戰略競爭
USMCA本身是北美地區的區域經濟一體化組織，本身不應該對中國產生太大的貿易轉移效
果。但是，該協議顯示出明顯的價值鏈轉移目標，從而對亞洲的製造業佈局可能產生一些
影響以及競爭壓力。不過，我們也應該看到，隨著中國的工資水平上升，中美之間以及中
歐之間的縱向國際分工成分下降，橫向國際分工成分上升，這也是一個必然趨勢。中國工
資水平與人均收入的上升，客觀上為北美製造業部分回歸提供了機會，中美之間水平型產
業內貿易和水平型相互投資的增長使得中美利益關係發生變化，並不必然對中國不利。中
美是可以在新的貿易關係模式下開展競爭與合作的，通過對美國以及北美的水平型投資，
中國甚至可以為北美區域價值鏈的重建提供幫助。而在相當長一段時間內，美國的製造業
回歸又必然是有限的，過多的低端環節回歸到美國不利於美國整體競爭力的維持與提高。
但是，USMCA引入了以往在貿易協定中罕見的歧視性條款，對其界定的非市場經濟體進行
限制。除了上面提到的在第14章附件D投資爭端解決的條文中對非市場經濟體的歧視性規
定之外，在第32章第10條規定：如果一國被美加墨三方任何一方的國內貿易救濟法認定為
非市場經濟國家，同時該國與美加墨三方均沒有簽訂自貿協定，三方中任何一方與該國開
始自貿協定談判之前至少三個月，需要通報USMCA其他各方。任何一方如果與該條中所說
的非市場經濟國家簽訂自貿協定，其他各方有權在提前六個月通知的條件下終止適用
USMCA協議，並且用雙邊協定取代。
可以說，USMCA的這一規定明顯指向中國。基於這一規定，擬議中的中加自貿區談判可能
受到阻撓。與此同時，如果中國今後有加入CPTPP的意向，該規定也將構成障礙。
非市場經濟國家自貿區限制性條款是否可能被美國塞入美歐協定、美日協定，值得進一步
觀察。中歐雙方已有在完成中歐雙邊投資協定以後啟動中歐自貿區談判的官方表態，但雙
方自貿區談判尚未啟動。中日之間目前在RCEP與中日韓兩個層面正在進行自貿談判。
USMCA的這一限制性條款難以完全照搬到美日協定中來，但存在美國要求塞入類似條款的
可能。這對RCEP與中日韓自貿談判無疑將產生影響。
進一步地，美國可能將這一條款向其他國家推廣，推動其他各國即使在美國未參加的情況
下，也在相互之間的貿易與投資協定中塞入類似條款。由於這一條款具有明顯的歧視性，
其他國家跟風的可能性有限，但我們還是應該對此有一定的思想準備。
從目前看來，美國通過單邊、雙邊、區域、諸邊與多邊多種手段同時開展經貿戰略競爭的
基本方式沒有變化。單邊措施、雙邊談判、區域、諸邊與多邊談判的在不同時期側重有所
不同，但多邊對美國來說仍有其價值，可以實現其他手段達不到的一些目的。與此同時，
通過其他手段施壓，使得多邊的非歧視原則落空，確實是值得警惕的一種傾向。
六、結論
USMCA力圖重建以美國為中心的北美區域價值鏈，推動關鍵製造業部門向美國的逐步回歸
，為此美國大大擴大了在北美地區使用配額等數量限制的範圍，關稅配額不僅僅適用在農
產品領域而且大量適用於製造業部門，原產地規則進行了有針對性地設計並逐步提高當地
成分標準，鼓勵出口國實行自動出口配額管理。這些措施是帶有貿易保護主義色彩的。
USMCA與NAFTA相比，總體上沒有降低區域內壁壘與對外壁壘。
與此同時，USMCA是目前針對國際貿易新問題制定規則內容最多涵蓋面最廣的協定，其相
關標準高於TPP和CPTPP的水平，反映了國際貿易與投資新規則發展的最新趨勢，值得跟蹤
研究。
USCMA關於非市場經濟國家的相關規定具有明確的針對性和歧視性，需要我們進一步跟蹤
觀察。
2017年，中國的GDP總額相當於美國的大約62%，中國的貨物與服務進口總額相當於美國的
78%。通過進一步降關稅和其他擴大進口的舉措，中國在2030年左右有望成為第一進口大
國。中國目前在東亞、東南亞、大洋洲地區與東盟十國、韓國、澳大利亞以及新西蘭已經
簽訂了自貿協定，其他的自貿談判也在進行或者研究之中。更加開放、更加龐大的中國市
場對周邊國家是有吸引力的，中國已有的自貿區戰略仍應積極推動。我們應該進一步穩步
推進全面開放，持續改善營商環境，切實落實公平競爭要求，通過修改專利法等法規提高
知識產權保護標準，從而有利於我國在國際競爭中爭取主動。
對於世貿組織改革的進程，中國應該積極參加，對一些新議題的談判持開放態度，同時堅
決維護世貿組織的核心價值與基本原則，反對歧視性貿易做法。