川普政府的聯合國政策
http://www.ciis.org.cn/gyzz/2019-05/31/content_40771068.htm
《國際問題研究》2019年第3期
毛瑞鵬
上海國際問題研究院全球治理研究所副研究員
[提要] 川普政府主張美國行動不受國際組織和國際規範約束，強調以競爭性姿態謀求領
導地位，極力推進符合美國利益的聯合國改革，推廣保守主義社會價值觀。這種消極政策
是美國國內長期存在的孤立主義、“美國例外論”以及民粹主義思潮等共同影響和推動的
結果，也與川普政府試圖以強力手段扭轉美國在聯合國主導地位衰落的政策選擇相關。川
普政府的聯合國政策加劇了國家間的對立態勢，削弱了聯合國作為全球治理核心機制的權
威地位，也使美國在聯合國陷入更加孤立的境地。
川普政府上台以來，拋棄了歐巴馬政府的“進取性多邊主義”政策，一方面，實施了一系
列針對國際制度的強硬措施，尤其是公開質疑聯合國的有效性，終止或大幅削減向聯合國
難民救濟及工程局、聯合國人口基金會、綠色氣候基金、聯合國反恐辦公室等國際機構提
供資助，並宣佈退出聯合國人權理事會、聯合國教科文組織、萬國郵政聯盟及《巴黎氣候
協定》《全球移民契約》《伊朗核協議》等多邊機構和多邊協定；另一方面，將促進美國
的國際領導權作為對外政策的主要目標之一，極力推動符合美國利益的聯合國改革。川普
政府的聯合國政策已成為影響全球治理髮展的重要不確定性因素，引發國際社會對戰後國
際秩序演變的憂慮。
一、川普政府對聯合國政策的調整
與歐巴馬政府相比，川普政府的聯合國政策具有濃厚的單邊主義和實用主義色彩，具體反
映在以下三個方面。
一是強調美國的自主性，不接受國際組織和國際規範約束。國家主權原則是近代以來國際
關係的基本準則，同時國際組織已成為主權國家協調立場、應對全球性挑戰的不可或缺的
機制化平台。歐巴馬重視通過國際合作實現美國的政策目標，並表示接受國際多邊機制對
國家權力和意願的約束。2016年9月，歐巴馬在聯合國大會的演講中呼籲各國遵守國際制
度，表示“唯有包括美國在內的強國接受國際規範和多邊機構的約束、放棄一些行動上的
自由，聯合國創立時以國際合作代替戰爭破壞的承諾才能夠得以實現”；“從長遠來看，
放棄一些行動自由——但不放棄保護自己或追求核心利益的能力，而又長期接受國際規則
的制約——會增強我們的安全”。[3]歐巴馬執政時期，美國清償了拖欠聯合國的應繳會
費，並支持加強聯合國維和行動，還首次參加了聯合國人權理事會。
川普卻以國家主權原則否定國際組織的權威，將矛頭指向聯合國所代表的多邊主義原則。
在競選美國總統期間，川普就放言“永遠不會簽署任何降低美國控制自己事務能力的協議
”；2017年9月在聯合國大會首次演講時，川普將國家自主性作為核心主張，“一個強大
的、主權國家應當由其人民掌握自己的未來和命運”；同年10月，川普在《聯合國日總統
聲明》中聲稱，“聯合國的成功依賴於強大的主權國家所形成的聯盟”。在此基礎上，川
普政府拋出反對全球治理和多邊主義的論調。2018年9月，川普在聯大發表演講時宣稱“
美國要由美國人治理”“我們反對全球主義意識形態”“必須抵禦全球治理對主權構成的
威脅”；他還特別提出：“就美國而言，國際刑事法院沒有管轄權，也不具有合法性，毫
無權威可言”，“我們永遠不會把美國的主權拱手交給一個非經選舉產生的不負責任的官
僚機構”；同年12月，美國國務卿蓬佩奧在布魯塞爾發表題為“恢復民族國家在自由國際
秩序中的作用”的演講，為川普政府的國際組織政策辯護，公開質疑多邊主義。他表示，
“多邊主義在太多的時候被視為目的本身”，“美國被批評在採取單邊而非多邊行動，彷
彿所有類型的多邊行動都必然是可取的一樣……這是完全錯誤的”。 川普政府突出強調
美國行動自主性和否定國際組織權威的立場與歐巴馬政府形成鮮明對比。
二是強調對聯合國的直接主導，主張以競爭性姿態謀求領導地位。與歐巴馬政府採取的“
幕後領導”（leading from behind）方式不同，川普政府在聯合國更加赤裸地運用手中
的影響力，以點名威脅、議題聯繫，甚至削減經費、退群等單方面行動強推美國議程。川
普政府2017年12月出台的首份《美國國家安全戰略報告》便明確提出：美國將在多邊組織
中實施競爭和進行領導，以保護美國的利益和原則。美國首任常駐聯合國代表妮基‧黑莉
2017年1月在參議院聽證會上表示，川普要求她在聯合國保持高調並發出強有力的聲音。
黑莉在聯合國的首次公開講話中更加直白地宣稱，“我們的目標是在聯合國展示美國的價
值觀，展示美國價值觀的方式是展示我們的力量”；“對於那些不支持我們的人，我們將
記下他的名字，並做出相應的反應”。
赤裸裸地運用“錢袋子的力量”，是川普政府推進政策目標的重要手段。2018年9月，川
普在聯合國公開抱怨美國的對外援助沒有換得相應的回報，並宣稱將只向尊重美國和以美
國利益為重的國家和機構提供捐款。在安排預算分配時，川普政府將一個國際組織是否促
進美國的外交政策利益作為提供資助的條件。《美國國家安全戰略報告》提出：“美國將
優先支持那些服務於美國利益的組織，以確保這些組織得到加強和對美國及其盟友和夥伴
發揮支持作用。”2019年3月在解釋其提交國會審議的預算報告時，川普政府進而明確地
表示：“將全額資助那些對美國的國家安全至關重要的國際組織，但是削減那些其結果不
明了或者工作不直接影響美國國家安全利益的組織或項目的經費。”關於被削減經費的國
際組織，它特別提到，聯合國的地區經濟委員會等項目的成效不明，聯合國的一些人權項
目沒有促進美國的國家利益或者對美國或其緊密盟友存在偏見或批評。通過這種完全以美
國偏好為導向的資助標準，川普政府希望借此打擊那些被視為不符合美國利益的國際組織
，進而使其服務於美國的外交政策目標。
值得注意的是，二戰後，美國行政機構和國會對聯合國態度的一般模式是，行政機構通常
扮演著主張支持聯合國工作的積極角色，包括足額繳納會費和提供資助，而國會則往往扮
演著懷疑和阻礙的消極角色。然而，川普政府時期，情況則出現逆轉。美國國會從維護美
國利益出發，拒絕了行政機構大幅削減國際組織經費的預算請求，維持了對國際組織的資
助水平。2018財年和2019財年，美國國會批准的用於國際組織會費及捐款的實際撥款額，
分別是白宮預算請求額度的178%和157%。儘管如此，川普政府甚至選擇在國會通過相關的
撥款法案後以行政手段阻撓國會撥款的發放。2018年7月，美國國務院負責國際組織事務
的一名高級顧問在一份內部郵件中便聲稱，白宮有權取消那些與政府優先事項相衝突的資
助項目，並表示行政當局可以通過增加會計難度和報告要求等行政手段阻撓國會批准的資
助項目生效。
三是將推進聯合國改革和推廣保守主義社會價值觀作為政策優先。川普政府將聯合國改革
作為美國財政貢獻應得的結果。黑莉曾表示，美國的利益將通過一個改革的聯合國得到更
好地服務，並將聯合國改革歸結為一項“投資回報”，即美國作出的財政貢獻理應獲得聯
合國的響應，其中實現所謂的公平的財政負擔被作為一項主要的改革目標。2018年2月13
日，美國國務院和國際發展署聯合發佈《2018～2022財年聯合戰略規劃》，提出到2022年
，美國對國際組織的財政貢獻比例低於2017年水平。此外，美國認為，“聯合國的遲鈍、
浪費、腐敗以及對以色列的不公正對待構成了改革的基礎”。為此，川普政府主張對聯合
國維和行動進行全面評估以決定是否繼續保留，推動建立獨立的聯合國監察機構，規定所
有國際組織需對告密者進行保護，要求聯合國人權理事會和聯合國教科文組織進行改革以
糾正對以色列的偏見和過度關注等等。
川普政府將聯合國秘書長古特雷斯作為其推動改革的重要渠道，並試圖構建所謂的“志同
道合者”同盟。在川普政府製造的巨大壓力之下，古特雷斯頻繁訪問華盛頓，與美國就聯
合國改革議題展開密切磋商。2017年7月，美國召集部分會員國起草了“聯合國改革政治
宣言”，明確要求秘書長在聯合國改革進程中發揮領導作用並為改革結果負責。在美國的
推動下，130多個國家簽署了這份宣言。2017年9月，川普親自主持由宣言聯署國參加的聯
合國改革會議。中國、俄羅斯、巴西、南非等國並未加入其中。俄羅斯認為美國這一做法
違背了聯合國改革應基於成員國間談判的原則，蘊藏著強行、快速推進改革的風險。
此外，川普政府還有一個重要政策目標，即在聯合國有關人口、衛生、性別等社會議題的
磋商中推行保守主義社會價值觀。歐巴馬政府時期，美國在社會議題上採取自由主義的政
策，在同性婚姻、墮胎等議題上持較為開放的立場，在聯合國主張維護婦女權利及LGBTI
群體的權利，並恢復了對聯合國人口基金會的資助。川普政府上台不久，便以聯合國人口
基金會違反美國坎普—卡斯頓修正案（Kemp-Kasten Amendment）為由，停止向該組織提
供一切資助。在聯合國等國際組織的相關討論中，川普政府以“性和生殖健康”（
sexual and reproductive health）、“全面性教育”（comprehensive sexuality
education）等表述加劇墮胎行為的發生和導致未成年人性行為正常化為由，要求禁止使
用這些術語。2018年10月，在哈薩克斯坦阿斯塔納舉行的全球初級衛生保健會議上，美國
要求會議最後文件刪除“性和生殖健康”一詞。儘管這一主張沒有得到與會國家的支持，
但作為簽署《阿斯塔納宣言》的交換條件，美國堅持宣言以腳註形式確認：“在任何條件
下，墮胎都不應當被鼓勵作為計畫生育的一種手段。”2018年底，美國又在聯合國大會對
多項人權決議草案的相關表述進行抵制。
在性別問題上，川普政府同樣採取了嚴格限制性措施，在聯合國反對給予同性戀人群同等
權利。2018年9月，美國宣佈，除非婚姻關係得到官方承認，否則將停止向聯合國僱員及
外交官的同性伴侶發放G-4簽證。該年10月，在聯合國一項關於家庭議題的審議中，美國
要求決議增加有關“婚姻是家庭和社會的基礎”、孩子將從“由一個父親和母親組成的家
庭”中獲得最大收益的表述。美方提出，由一對異性夫妻組成的家庭能夠降低子女貧困率
和肥胖率，並降低子女罹患暴力傾向和精神疾病的可能性。在婦女和兒童權利保護方面，
川普政府在聯合國大會相關決議的磋商中也極力貫徹保守主義價值觀。2017年11月，在聯
合國大會第二委員會和第三委員會圍繞保護兒童和婦女權利兩項決議的磋商過程中，川普
政府不顧其他國家反對，要求將決議中有關譴責針對婦女和兒童“所有形式的暴力”的表
述，修改為“非法的暴力”。美國代表提出，針對婦女和兒童的某些形式的暴力在美國是
合法的，因此這是一個維護美國權利的問題。
二、川普政府調整聯合國政策的背景
川普的聯合國政策雖充滿個人行事色彩，但也與美國國內思潮推動密切相關。
美國國內長期存在的孤立主義和“美國例外論”思想的推動。受太平洋和大西洋保護的地
緣政治環境與篤信美國代表了一種獨特和更為高等的治理形式的“例外論”觀念，都使美
國不願接受國際組織的約束或將多邊主義作為外交決策的基礎。此外，美國作為冷戰後唯
一超級大國所具有的國際地位和優勢力量，以及以其自身為中心建立起來的強大同盟體系
，使美國有能力在不經聯合國授權的情況下採取單邊主義行動。從這種意義上說，川普政
府的“美國優先”理念並不是什麼新事物，而是一股強大和長期存在的外交思想的表達；
與二戰後美國外交政策傳統不同的是，川普政府對多邊主義的厭惡達到了前所未有的程度
。
川普政府的聯合國政策迎合了部分美國民眾對國際組織持強烈懷疑態度的民粹主義思潮。
美國部分民眾長期以來將產業轉移和收入不平衡問題歸咎於全球化，並對全球治理和國際
組織充滿不信任。根據美國蓋洛普公佈的民意調查數據，從2003年聯合國安理會拒絕授權
美國入侵伊拉克以來，認為聯合國在試圖解決所面對的難題時應對良好的比例始終低於
50%，2018年這一比例僅為34%。長期以來，美國共和黨和民主黨對聯合國的態度差別明顯
。在上述蓋洛普民調中，54%的民主黨支持者認為聯合國應對良好，而共和黨支持者的比
例僅為19%。作為共和黨總統，且正是借助於國內民粹主義思潮在大選中獲勝的川普而言
，有理由將聯合國作為攻擊目標以展示其維護美國利益和對外奉行強硬政策的形象。
在聯合國改革問題上，川普政府也受到國內保守派力量的推動。川普候任期間，美傳統基
金會就提出主要針對聯合國的改革建議。川普上任以來基本上全部落實了這些建議。2018
年10月，該建議的提出者、傳統基金會研究人員謝弗還獲得川普提名出任聯合國會費委員
會成員。該機構是聯合國大會下的一個重要機構，負責向聯合國大會就國家應繳會費份額
提出建議。這再次顯示出保守主義智庫對川普政府的影響。此外，美國前駐聯合國代表博
爾頓素來主張對聯合國採取強硬立場，並認為聯合國在制定國際規範和開展全球治理方面
的工作是對美國的束縛。2017年2月，博爾頓在川普同時參加的美國“保守政治行動會議
”（CPAC）上宣稱：“美國的領導地位不應當期待或尋求得到傲慢的國際機構的批准。”
川普本人顯然接受這一立場。2018年3月，博爾頓取代麥克馬斯特成為川普政府第二任國
家安全事務助理。
川普對國際制度的認知影響著其聯合國政策的選擇。國際制度是二戰後美國霸權地位的重
要支撐，強化對聯合國事務的支配權是“美國優先”理念下川普政府確保美國霸權地位的
優先選擇，也是其聯合國政策的根本目標。川普政府對聯合國採取的種種消極政策源於鞏
固美國霸權地位的願望與其在聯合國淪為少數派、無力主導聯合國事務之間的矛盾。為此
，川普政府具有強烈的動機重塑聯合國政治格局，扭轉美國主導聯合國事務能力下降的趨
勢。
川普政府將國際制度視為大國權力競爭的關鍵領域，其聯合國政策服務於在全球層面推進
美國影響力目標。《美國國家安全戰略報告》提出，美國的競爭對手長期以來已經認識到
多邊機構的力量，並用這些機構推進國家利益，如果美國將這些機構的領導權讓與對手，
塑造於美國有利的發展機會就會喪失。在此基礎上，這一報告明確提出，美國將在聯合國
等“政治和安全性質的國際組織中實施領導權”，“美國如果被要求對一機構提供過高比
例的支持，就將期待對這一機構的方向和工作擁有相稱的影響力”。隨後，美國國務院和
國際發展署2018年2月聯合發佈的《2018～2022財年聯合戰略規劃》，進一步將“促進美
國的國際領導權”作為四大目標之一，並認為，繼續在國際和多邊組織中扮演領導角色，
將為推進美國的價值觀提供機會，並有利於促進美國的安全、經濟和發展目標。該報告同
時提出，積極參與多邊論壇，使美國能夠運用領導權塑造國際秩序的規則和規範，以及防
止有害的行為體推進與美國利益相對立的觀念和政策。由此可以看出，川普政府意識到要
實現美國的外交政策目標，就需要“與世界進行直接的、強有力的和有意義的接觸”。川
普政府將聯合國等國際組織視為推進美國外交政策目標的重要工具，並將防範競爭對手在
國際多邊機制中的影響力作為美國外交的一個主要目標。
川普政府對聯合國的不滿主要源自美國在聯合國主導地位的下降。一方面，川普政府認為
，美國向聯合國支付了巨額資金，卻不能享有相應的影響力；聯合國內存在的官僚主義、
效率低下等管理問題，是聯合國長期忽視美國要求的結果。另一方面，川普政府將美國主
導權衰落歸咎於聯合國的決策機制，尤其是認為聯合國在財政、人權等問題上的決策有利
於發展中國家。為此，川普政府希望利用在財政貢獻、議程設置、雙邊關係等方面的影響
力扭轉所美國在聯合國的不利境地，進而強化對聯合國事務的支配權。2018年12月，美國
國務卿蓬佩奧在布魯塞爾的演講中提出：“國際機構必須有助於促進自由世界的安全和價
值觀，否則就必須加以改革或廢除。”
川普認為，在聯合國顯示強硬有助於貫徹美國的意志和政策。川普政府批評前任歐巴馬政
府的聯合國政策損害了美國的世界領導權，認為歐巴馬政府在聯合國採取的“幕後領導”
策略是一種“軟弱”的表現，給人留下“虛弱、混亂、猶豫不決”的印象，並“時常完全
姑息美國的對手”。特別是2016年12月，在聯合國安理會一項譴責以色列在巴勒斯坦被佔
領土上修建定居點為非法行為的表決中，歐巴馬政府投出棄權票，使安理會以14票贊成、
0票反對、1票棄權的結果通過了這一決議。這是36年來安理會首次通過類似決議，引發川
普及美國共和黨的強烈不滿，批評歐巴馬政府的做法是“對以色列的一次背叛”。為此，
川普政府提出要以強硬姿態顯示“美國再次偉大”，並認為美國在聯合國的強硬立場和單
邊主義行動，有利於提升其他國家對美國立場的重視，從而贏得“尊重”。
三、川普政府聯合國政策的影響
川普政府對聯合國採取的消極政策引發廣泛討論。一些評論認為，這是美國實施全球收縮
戰略的體現，其結果是放棄美國全球領導權；還有一些分析認為，這是川普政府在世界範
圍內推卸美國責任，反映了其奉行民族主義政策。此外，一些評論從領導人個性分析出髮
指出，川普的利己主義行事風格與聯合國所要求的集體決策和協商決策原則存在巨大差距
。
川普政府的單邊主義和實用主義政策使聯合國未來發展面臨重大挑戰，惡化了大國間關係
，削弱了國際合作應對全球性挑戰的能力，進一步加劇了美國在聯合國的孤立地位。
其一，就對聯合國的影響而言，目前，川普政府的聯合國政策仍以推進聯合國改革為重點
，沒有大範圍地退出聯合國系統下的國際機構，且美國國會抵制了白宮提出的大幅削減國
際組織經費的預算請求。因此，川普政府對聯合國的破壞性影響仍處於可控範圍。俄羅斯
外長拉夫羅夫在談到美國的聯合國改革立場時表示，川普政府對聯合國感興趣本身是一件
好事，最糟糕的事情是聯合國被忽視。儘管如此，川普政府的政策以狹隘的國家利益觀為
指引，加劇了聯合國內國家間的對立局面，削弱了聯合國作為全球治理核心機制的權威地
位。
川普政府的單邊主義政策導致聯合國內大國競爭更加突出，加劇了聯合國陷入僵局的可能
性。川普上台以來，聯合國安理會表決失敗的決議草案數量大幅增加，顯示出安理會成員
國間的矛盾公開化，也表明表決前通常進行的內部磋商效果有所減弱。2017年，安理會共
有7項決議草案未能通過，明顯高於往年。其中美國否決1項，俄羅斯否決4項，俄羅斯同
中國共同否決1項，還有1項因美、英、法等國的聯合反對未能達到法定多數票。此外，中
國和俄羅斯在另外2項議案的表決中投了棄權票。在這9個有爭議性的議案表決中，美國立
場均未得到俄羅斯和中國的支持。俄美在其中的7個議案中投了相反的票，兩國在安理會
的投票一致率僅為11%；中美在3個議案中投了相反的票，中國在另外6個議案上投了棄權
票，兩國投票一致率為33.3%。2018年，經表決未獲通過的決議草案數量增加至10項，其
中，美國否決1項，俄羅斯否決3項，另有6項未能獲得法定多數。
受川普政府政策影響，聯合國應對全球性挑戰的有效性也受到削弱。在維和領域，美國主
張所謂的由當事國政府承擔保護本國公民的責任，並出於削減開支的目的大幅壓縮現有聯
合國維和行動的規模。然而，在缺少合理退出機制的情況下，過早退出或削減幅度過大容
易引發衝突復燃的風險，加劇國際形勢動盪。在反恐領域，美國政策也損害了國際合作共
識。反恐辦公室是古特雷斯上任後新設立的機構，由俄羅斯籍副秘書長領導。然而，川普
政府指責反恐辦公室負責人受到俄羅斯政府的巨大壓力，輕視了美方的要求。為此，2018
年6月，川普政府撤回了向聯合國反恐辦公室提供資金支持的承諾，並降低了出席聯合國
反恐會議的外交官級別。此外，在社會領域，川普政府的保守主義社會政策對國際社會保
護女性權益的努力造成巨大傷害。聯合國人口基金會、世界衛生組織等國際機構在降低生
育死亡率、預防艾滋病傳播等方面的經費短缺問題進一步加劇。未來，如果川普政府打壓
力度進一步升級，更多的聯合國機構和項目可能面臨危機。
其二，就對美國的影響而言，在川普政府及保守派人士看來，美國在聯合國採取的一系列
單邊主義行動維護了美國在世界舞台的領導地位，使美國受到了尊重。然而，事實上，川
普政府的聯合國政策導致美國在聯合國陷入更加孤立的境地。
考察美國在聯合國地位的一個重要指標是它與其他會員國的投票一致性。這一指標反映出
美國在多大程度上得到了其他國家的支持。川普上台第一年，美國在聯合國大會與其他會
員國的投票一致性便出現大幅下滑，由2016年的41%降至31%，且低於歐巴馬政府時期的所
有年份。
考察美國在聯合國地位的另一個指標是美國在聯合國大會投反對票的比例，它反映出聯合
國決議在多大程度上反映了美國的意願。根據美國國務院向國會提交的歷年聯合國投票報
告，2017年第72屆聯大秋季屆會，美國投票反對的聯大決議達到71%，超過任何一個聯合
國會員國。在該屆聯大，美國在兩項聯大決議中是唯一投反對票的國家，分別是
A/RES/72/72（可持續漁業）和A/RES/72/238（農業發展、糧食安全和營養）；而在另外
的16項決議中僅同1個國家一起投了反對票，分別是以色列15項，英國1項。相比之下，
2016年第71屆聯大秋季屆會，美國投票反對的聯大決議佔比44.6%。美國在該屆聯大沒有
單獨投過反對票，同另外1個國家共同投反對票的情況也僅出現過兩次。與歐巴馬政府時
期相比，川普上任後，美國在聯大表決中投反對票的比例顯著上升，這反映出川普政府的
強硬政策並沒有真正提升美國在聯合國的地位，反而使其更加孤立。
四、結語
川普政府的聯合國政策既是其單邊主義外交政策的重要體現，也是美國重新謀求世界領導
地位國家戰略的核心組成部分。川普政府對聯合國採取的種種消極政策，迎合了國內“失
意”群體對美國介入國際事務、參與全球治理和遵守國際規範的牴觸情緒，也是面對美國
霸權衰落所採取的一種“糾偏”行為。值得注意的是，儘管美國國內存在要求川普政府實
質性退出聯合國的呼聲，但川普政府並未作出全面退出多邊合作機制的政治決斷，依然承
認聯合國在應對日益複雜的國際挑戰中發揮著不可或缺的作用。當前，美國仍將聯合國作
為實現對外政策目標的重要工具，謀求通過改革強化美國對聯合國的主導地位仍是其政策
的優先選擇。川普政府的聯合國政策增加了全球治理髮展的不確定性。加強政策協調以維
護多邊主義原則和有效抑制美國的單邊主義傾向是國際社會面臨的迫切任務。